以人為核心 深入推進內(nèi)蒙古新型城鎮(zhèn)化

天 瑩

新型城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要動力，是培育新增長點、滿足人民群眾對美好生活需要的空間載體。黨的十八大以來，按照新發(fā)展理念和國家新型城鎮(zhèn)規(guī)劃的總體要求，內(nèi)蒙古加快推進新型城鎮(zhèn)化建設，城鎮(zhèn)化率和城鎮(zhèn)化質量得到雙提升，東西部城鎮(zhèn)化差距不斷縮小，城市公共服務水平和承載力提升，農(nóng)牧業(yè)轉移人口市民化進程加快，綠色人文智慧城市建設取得一定成效。截至2019年，內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化率達63.37%，比2012年提高了5.63個百分點，比全國平均水平高2.77個百分點，扎蘭屯市、包頭市、大楊樹鎮(zhèn)等8個地區(qū)先后被列入國家新型城鎮(zhèn)化試點地區(qū)。但內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化建設仍面臨一系列問題：盟市間城鎮(zhèn)化水平差異較大，城市規(guī)模偏低，中心城市輻射帶動能力不強，城市間的互動聯(lián)動不足，市民化程度有待提高，城市布局與人口、水資源配置不夠合理，等等。今后，我們需深刻認識理解以人為核心的新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵，進一步準確把握地廣人稀、生產(chǎn)要素分散的區(qū)情，促進集中集聚集約，提升城鎮(zhèn)化質量，為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展提供新動力，不斷滿足人民群眾對美好生活的需要，為筑牢北方生態(tài)安全屏障留出更大空間。

一、對以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的認識

新型城鎮(zhèn)化是走以人為核心、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的城鎮(zhèn)化道路。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化不是簡單追求城鎮(zhèn)化率的提升，而是強調(diào)質量提升，把人的需求放在第一位，把提升就業(yè)、醫(yī)療、教育、社會保障等公共服務水平作為重點，保證農(nóng)牧業(yè)轉移人口與市民享有同等待遇。特別是把就業(yè)放在優(yōu)先位置，穩(wěn)定和擴大就業(yè)，保證農(nóng)牧業(yè)轉移人口有工作、有穩(wěn)定收入，不斷提高生活和消費水平，增強獲得感、幸福感、安全感。

以人為核心的新型城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)融合、互動發(fā)展的城鎮(zhèn)化。為進一步破解城鄉(xiāng)二元結構，促進城市支持農(nóng)村，建立新型城鄉(xiāng)關系，提升城鎮(zhèn)化質量，新型城鎮(zhèn)化把城鄉(xiāng)發(fā)展一體化作為重要戰(zhàn)略任務。黨的十九大報告提出“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系”，在城鄉(xiāng)一體化基礎上更加強調(diào)城鄉(xiāng)聯(lián)動互動，通過體制機制創(chuàng)新，促進城鄉(xiāng)要素雙向流動，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)同、城鄉(xiāng)共榮發(fā)展，對城鄉(xiāng)關系的認識上升到新的階段。

以人為核心的新型城鎮(zhèn)化是將生態(tài)文明理念全面融入的城鎮(zhèn)化。建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃2014—2020》把生態(tài)文明、綠色低碳作為基本原則之一。中央城市工作會議進一步強調(diào)，要把創(chuàng)造優(yōu)良人居環(huán)境作為中心目標，建立人與人、人與自然和諧的美麗家園。城鎮(zhèn)化推進過程中，不僅要建設美麗宜居的城市，更要堅持生態(tài)文明的系統(tǒng)觀，協(xié)同城鄉(xiāng)生態(tài)保護治理，絕不能以犧牲農(nóng)村生態(tài)環(huán)境作為城市建設發(fā)展的代價。

以人為核心的新型城鎮(zhèn)化是有利于優(yōu)化國土空間配置的城鎮(zhèn)化。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃2014—2020》提出了“兩橫三縱”的城鎮(zhèn)化發(fā)展空間戰(zhàn)略格局和重點城市群。以城市群為主體形態(tài)的新型城鎮(zhèn)化空間戰(zhàn)略布局，不僅有利于城市、城市群發(fā)揮更大的集聚經(jīng)濟效益，而且有利于節(jié)約土地，為生態(tài)保護、生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)出、資源可持續(xù)利用留出更大的空間。2019年，國家提出培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈，為提高城鎮(zhèn)化質量、促進城市群從培育型走向成熟型提供了新模式、新手段。

近年來，我區(qū)城市宜居水平顯著提升。2016年5月，呼和浩特市被授予“國家園林城市”稱號。圖為呼和浩特市環(huán)城水系鳥瞰。

以人為核心的新型城鎮(zhèn)化是富有特色的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化強調(diào)特色，尤其是文化特色，注重文化傳承、延續(xù)歷史文脈。同時也要利用好資源特色、生態(tài)特色，將文化、資源、生態(tài)特色體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市風貌、空間布局之中，增強城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)競爭力，提升城鎮(zhèn)內(nèi)在品質，塑造城鎮(zhèn)個性，提高人口吸引力。

二、內(nèi)蒙古新型城鎮(zhèn)化發(fā)展成就及形勢

城鎮(zhèn)化整體水平不斷提升，但仍有較大發(fā)展空間。黨的十八大以來，內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化進入新的發(fā)展階段，開始從數(shù)量型向質量型轉變，從粗放型向集約型轉變。2015年，我區(qū)城鎮(zhèn)化率超過60%，這比全國平均水平提前了四年。但內(nèi)蒙古的城鎮(zhèn)化水平與發(fā)達國家75%—80%的水平相比，還差12—17個百分點，如果按照每年0.8個百分點推進，大約還需要15—20年的時間才能追上，這說明內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化還有較大發(fā)展空間。

整體上城市人口規(guī)模不斷擴大，但部分城市、小城鎮(zhèn)開始出現(xiàn)收縮。目前，內(nèi)蒙古擁有9個地級市、11個縣級市。本世紀以來，總體上看城區(qū)人口規(guī)模不斷擴大，呼和浩特、包頭、赤峰城區(qū)一直保持人口增長態(tài)勢，成為全區(qū)人口集聚力最強的三個城市。但城市規(guī)模偏小、密度偏低，以上20個城市城區(qū)平均規(guī)模為 47萬人，而全國平均規(guī)模為76萬人；全區(qū)每十萬平方公里只有不到2個城市，而全國平均水平為7個。同時，小城鎮(zhèn)數(shù)量多、規(guī)模小，400多個小城鎮(zhèn)中人口規(guī)模2萬人以下的占88%左右。隨著資源型城市轉型和生態(tài)環(huán)境保護力度加強，2010年之后，一些資源型城市城區(qū)人口減少，尤其是一些林區(qū)小城鎮(zhèn)人口流失嚴重。未來，全區(qū)勞動年齡人口絕對數(shù)量呈現(xiàn)下降趨勢，部分小城市、小城鎮(zhèn)人口收縮不可避免。

公共服務能力不斷增強，但市民化程度進一步提升任務繁重。2014年我國實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略以來，內(nèi)蒙古把市民化作為重點，以加快制度創(chuàng)新為突破口，將戶籍制度改革貫穿于城鎮(zhèn)化過程，放開中等城市落戶限制，降低大城市落戶門檻。2019年國家新型城鎮(zhèn)化重點任務提出取消100—300萬人口的大城市落戶限制。至此，農(nóng)牧業(yè)人口進城的制度障礙得以消除。同時，農(nóng)牧業(yè)轉移人口在就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保等方面的共享程度得到一定提升，共享發(fā)展和市民化進程加快。但常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍城鎮(zhèn)化率還不高，部分農(nóng)牧民落戶愿意不強，轉移進城農(nóng)牧民就業(yè)合同簽訂率、養(yǎng)老保險覆蓋面偏低，市民化程度進一步提高任務比較繁重。

呼包鄂城市群和盟市中心城區(qū)集聚人口能力不斷提高，但輻射帶動能力仍顯不足。本世紀以來，內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)體系從多中心帶動向以呼包鄂為核心及盟市中心帶動的格局轉變，呼包鄂城市群以占全區(qū)面積11%左右的土地，集聚了全區(qū)39%的城鎮(zhèn)人口，創(chuàng)造了全區(qū)60%以上的GDP，成為區(qū)域增長極。但與發(fā)達地區(qū)的城市群相比，呼包鄂城市群尚不成熟，屬于松散型、培育型，集聚能力大于帶動能力和擴散能力，導致呼包兩大城市周邊的縣城發(fā)展相對緩慢，城市群內(nèi)部協(xié)同協(xié)作、一體化發(fā)展不盡如人意。而我區(qū)東部地區(qū)各城市空間距離較遠，彼此之間缺乏一體化發(fā)展共識及有效的合作協(xié)作機制，競爭大于合作，產(chǎn)業(yè)同構，力量分散，導致集聚人口能力有限，城鎮(zhèn)化水平要比西部地區(qū)滯后。同時，當?shù)靥幱诰┙蚣?、哈長、遼中南三大城市群外圍，公路鐵路交通網(wǎng)建設相對滯后，受城市群中心城市輻射較弱，行政壁壘難以根本突破，融入程度不高。

宜居城市建設取得明顯成效，但生態(tài)文明理念全面融入尚需付出更大努力。黨的十八大以來，在綠色發(fā)展理念指導下，我區(qū)城市污染治理力度加大，綠化建設加快，生活垃圾處理率、污水處理率、人均公園綠地面積超過全國平均水平，綠化覆蓋率、綠地率提高到接近全國平均水平，城市環(huán)境優(yōu)良天數(shù)增加。截至目前，已有7個城市獲得國家園林城市稱號、5個城市獲得國家森林城市稱號、4個城市獲得國家節(jié)水型社會建設示范地區(qū)稱號，城市宜居水平顯著提升。但城市生態(tài)文明理念尚未完全融入城市建設，居民綠色生活方式意識還不夠強，城市綠化建設違背生態(tài)自然規(guī)律的現(xiàn)象時有發(fā)生。有的城市沒有充分考慮水資源承載力，缺水城市打造城市水景觀，盲目追求高綠地率、高綠化覆蓋率，沒有真正做到尊重自然、順應自然，最終將導致發(fā)展的不可持續(xù)。

三、深入推進內(nèi)蒙古以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的著力點

推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，要把增強城市接納新市民的能力、增強城市可持續(xù)發(fā)展能力、構建多中心帶動多層級聯(lián)動多節(jié)點互動的城鎮(zhèn)化格局、提升規(guī)劃管理和治理能力等方面作為著力點，不斷滿足人民群眾對美好生活的需要，不斷增強居民幸福感、獲得感、安全感，走城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展之路。

推進城鎮(zhèn)化和加快市民化并舉。一方面，要按照城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，穩(wěn)妥有序推進城鎮(zhèn)化率偏低地區(qū)的農(nóng)村人口向城市或小城鎮(zhèn)轉移，加快城鎮(zhèn)化進程，縮小與其他地區(qū)的差距。另一方面，注重面向已經(jīng)轉移進城的農(nóng)牧民做好公共服務，把就業(yè)擺在優(yōu)先位置，提高就業(yè)穩(wěn)定性和就業(yè)質量，繼續(xù)擴大社保覆蓋面、持續(xù)提高保障水平，實現(xiàn)公共服務的共享，加快進城農(nóng)牧民向市民的轉化。

增強城市持續(xù)發(fā)展能力。要節(jié)約利用土地，嚴格劃定城市發(fā)展邊界，發(fā)展緊湊型城市，提高城市土地利用效率。特別是在缺水地區(qū)，城市生產(chǎn)、生活、生態(tài)用水都要堅持節(jié)水優(yōu)先原則，以水定城、以水定產(chǎn)，控制用水總量，優(yōu)化人口、產(chǎn)業(yè)與水資源空間配置，發(fā)展節(jié)水型產(chǎn)業(yè)，限制高耗水產(chǎn)業(yè)、行業(yè)的發(fā)展，提高水資源利用率和中水回用率。要建立人與自然和諧的生態(tài)城市，讓城市、小城鎮(zhèn)融入大自然，按照原有的山水地貌建設城市綠芯綠帶綠網(wǎng)，但不宜設定過高的綠地率和綠化覆蓋率，而是要按照各地的經(jīng)濟實力和資源條件適度確定指標。

構建多中心帶動多層級聯(lián)動多節(jié)點互動的城鎮(zhèn)化格局。要在資源環(huán)境承載力范圍內(nèi)，優(yōu)化城市空間格局，進一步促進人口向呼包鄂城市群和其他交通便利、水資源相對豐富的城市集中集聚。我區(qū)西部地區(qū)要以呼和浩特為中心培育都市圈，在交通一體化基礎上，創(chuàng)新體制機制，加強產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作，形成產(chǎn)業(yè)鏈條，促進市場一體化，加大對周圍小城市和縣城的輻射，激發(fā)周邊盟市城區(qū)和縣城的活力，更好發(fā)揮中心城市的帶動作用，提高城鎮(zhèn)化整體質量和水平。我區(qū)東部地區(qū)要抓住東北振興、京津冀協(xié)同發(fā)展等戰(zhàn)略機遇，對接“一帶一路”建設，突破行政區(qū)和城市群限制，以高鐵、鐵路干線、機場為依托，加強赤峰、通遼合作和一體化發(fā)展，加快國家級哈長城市群兩大城市發(fā)展軸線上的海拉爾、滿洲里、扎蘭屯、烏蘭浩特、阿爾山等城市發(fā)展，發(fā)揮水資源優(yōu)勢，擴大烏蘭浩特、海拉爾等中心城市的人口規(guī)模。通過產(chǎn)業(yè)協(xié)作、人才合作、生態(tài)共保共建，不斷增進我區(qū)東部與東北城市群、京津冀城市群的密切聯(lián)系，形成大中小城市和小城鎮(zhèn)的多層級聯(lián)動，積極參與國內(nèi)大循環(huán)。同時，要以縣城、特色小城鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)為節(jié)點，發(fā)揮其上聯(lián)城市、下聯(lián)農(nóng)村的紐帶和橋梁作用，補齊基礎設施短板，將文化特色、生態(tài)資源、農(nóng)牧業(yè)資源優(yōu)勢融入城建設計、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、品牌創(chuàng)建之中，與“互聯(lián)網(wǎng)+”深度融合，發(fā)展綠色食品加工業(yè)、文化旅游業(yè)、康養(yǎng)業(yè)等新業(yè)態(tài)，尋求差異化個性化發(fā)展，提高產(chǎn)業(yè)競爭力和人口吸引力，提升縣域城鎮(zhèn)化水平，形成城市、縣城、小城鎮(zhèn)多節(jié)點互動格局。

提升城市規(guī)劃管理和治理能力。城市規(guī)劃要尊重科學、尊重城市發(fā)展規(guī)律、尊重專家的意見、完善公眾參與機制，要一張藍圖畫到底，按照自然資源、未來發(fā)展前景規(guī)劃人口，科學測算人口規(guī)模，而不是服從于土地財政。要加強規(guī)劃法律約束，增強規(guī)劃的科學性嚴肅性連續(xù)性，提高規(guī)劃的引領作用。通過科學規(guī)劃編制、審批、實施、監(jiān)督，提高城市治理水平，嚴守紅線，不突破環(huán)境底線、資源上限，做到生產(chǎn)空間集約高效、生態(tài)空間山清水秀、生活空間宜居適度。