基層獸醫(yī)機(jī)構(gòu)防控非洲豬瘟效能評(píng)估與分析

路 平，代德華，李 鵬，萬(wàn)玉秀，劉 俊，王 棟，李佳瑞，郭建梅，龔振華，蔡麗娟

（1.中國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生與流行病學(xué)中心，山東青島 266032；2.陜西省動(dòng)物衛(wèi)生與屠宰管理站，陜西西安 710016；3.遼寧省農(nóng)業(yè)發(fā)展服務(wù)中心，遼寧沈陽(yáng) 110015）

為貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)非洲豬瘟防控工作的意見》[1]精神，加強(qiáng)基層動(dòng)物防疫體系建設(shè)，按照《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳關(guān)于開展基層獸醫(yī)機(jī)構(gòu)防控非洲豬瘟效能評(píng)估工作的通知》[2]要求，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部畜牧獸醫(yī)局的指導(dǎo)下，2019 年下半年中國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生與流行病學(xué)中心對(duì)河北省等10 個(gè)省的20 個(gè)縣，就基層獸醫(yī)機(jī)構(gòu)非洲豬瘟防控能力和政策落實(shí)情況進(jìn)行評(píng)估。

1 評(píng)估組織與方法

本次評(píng)估選擇黑龍江、河南、福建、廣西、江蘇、河北、安徽、云南、四川、陜西等10 個(gè)?。▍^(qū)），每?。▍^(qū)）選取同1個(gè)市的2 個(gè)縣（發(fā)生疫情的縣與未發(fā)生疫情的縣各1 個(gè)），共20 個(gè)縣（表1）。評(píng)估對(duì)象主要是履行公共職責(zé)的政府獸醫(yī)機(jī)構(gòu)，未包括獸醫(yī)體系內(nèi)的民間獸醫(yī)機(jī)構(gòu)和科研教學(xué)單位。

表1 2019 年基層獸醫(yī)機(jī)構(gòu)效能評(píng)估縣分布

評(píng)估依據(jù)為《縣級(jí)獸醫(yī)機(jī)構(gòu)效能評(píng)估指標(biāo)體系（2019 年）》。該指標(biāo)體系共計(jì)41 項(xiàng)指標(biāo)，每項(xiàng)指標(biāo)能力從低到高分為1～5 級(jí)。對(duì)于某項(xiàng)指標(biāo)，能力等級(jí)為1 級(jí)的為不具備該項(xiàng)能力，2 級(jí)為初步具備該項(xiàng)能力，3 級(jí)為基本具備該項(xiàng)能力，4 級(jí)為完全具備該項(xiàng)能力，5 級(jí)為完全具備且能夠持續(xù)提升該能力。

國(guó)家非洲豬瘟防控政策落實(shí)情況評(píng)估，依據(jù)《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳關(guān)于開展基層獸醫(yī)機(jī)構(gòu)防控非洲豬瘟效能評(píng)估工作的通知》發(fā)布的26 項(xiàng)非洲豬瘟防控政策法規(guī)和技術(shù)措施制作的評(píng)估表。

2 評(píng)估能力評(píng)估結(jié)果及統(tǒng)計(jì)分析

2.1 能力等級(jí)總體情況

20 個(gè)縣的41 個(gè)指標(biāo)能力等級(jí)平均值在2.2～4.5 范圍內(nèi)，其中26 個(gè)指標(biāo)集中在3.0～4.0 之間，表明當(dāng)前基層獸醫(yī)機(jī)構(gòu)具備防控非洲豬瘟的基本能力。辦公設(shè)施設(shè)備和屠宰檢疫能力在4 級(jí)以上，表明防控基礎(chǔ)較好。獸醫(yī)機(jī)構(gòu)人員數(shù)量、被動(dòng)監(jiān)測(cè)、獸醫(yī)實(shí)驗(yàn)室質(zhì)量管理等能力等級(jí)均在3 級(jí)以下，是主要短板（圖1）。

發(fā)生疫情縣的大部分指標(biāo)能力等級(jí)普遍低于未發(fā)生疫情縣，但發(fā)生疫情縣的動(dòng)物疫情報(bào)告、被動(dòng)監(jiān)測(cè)、應(yīng)急機(jī)制等8 個(gè)指標(biāo)能力高于未發(fā)生疫情的縣（圖2），說(shuō)明應(yīng)急管理相關(guān)能力得到提升。

2.2 能力等級(jí)具體表現(xiàn)

2.2.1 機(jī)構(gòu)隊(duì)伍和資源配置情況

2.2.1.1 機(jī)構(gòu)設(shè)置 80%的縣達(dá)到4 級(jí)以上，設(shè)有承擔(dān)行政管理、監(jiān)督執(zhí)法和疫病防控功能的機(jī)構(gòu)；15%的縣為3 級(jí)，主要是農(nóng)業(yè)農(nóng)村局未設(shè)立畜牧獸醫(yī)管理部門；5%的縣為1 級(jí)，主要是南方某縣未設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)和疫控機(jī)構(gòu)，相關(guān)職能由市級(jí)負(fù)責(zé)，但工作落實(shí)不到位。獸醫(yī)行政管理部門分為農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、畜牧獸醫(yī)局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局下設(shè)的縣畜牧服務(wù)中心代管三類，分別占70%、20%和10%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立和納入綜合管理的分別占70%和30%，由縣局管理的多于由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的。

2.2.1.2 人員配備 80%的縣獸醫(yī)行政管理人員配備為2 級(jí)以下，平均每縣2.4 人，其中25%的縣只有1 人。55%的縣疫控人員配備為2 級(jí)以下，平均每縣8.2 人，20%的縣只有4 人，特別是實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)人員數(shù)量很少，如南方某縣僅有1 人。65%的縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)人員配備為2 級(jí)以下，平均每縣3.4人，有的縣只有1 人，如北方某縣畜牧獸醫(yī)站在崗1 人且由副鎮(zhèn)長(zhǎng)兼任。75%的縣檢疫監(jiān)督執(zhí)法人員數(shù)量配備達(dá)到3 級(jí)以上，其中35%達(dá)到4 級(jí)以上，25%為2 級(jí)以下。

圖2 發(fā)生疫情縣與未發(fā)生疫情縣防控能力分布

2.2.1.3 人員專業(yè)能力 80%的縣行政管理人員、70%的縣監(jiān)督執(zhí)法人員、35%的縣疫控人員、85%的縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)人員專業(yè)能力達(dá)到4 級(jí)以上，能夠較好地完成職責(zé)任務(wù)。65%的縣疫控人員專業(yè)能力為3 級(jí)以下，主要是病原學(xué)檢測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力還有差距。繼續(xù)教育方面，45%的縣為2 級(jí)以下，3級(jí)和4 級(jí)分別占25%和30%，主要不足表現(xiàn)在沒(méi)有計(jì)劃性、內(nèi)容零散、覆蓋面不夠等。

2.2.1.4 業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi) 65%的縣為3 級(jí)，4 級(jí)以上和2 級(jí)以下的分別占25%和10%，主要不足是監(jiān)督監(jiān)管經(jīng)費(fèi)和疫病監(jiān)測(cè)經(jīng)費(fèi)難以滿足履職需要。如北方某縣2018 年動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法經(jīng)費(fèi)18 萬(wàn)元，動(dòng)物疫病監(jiān)測(cè)經(jīng)費(fèi)1 萬(wàn)元。補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)方面，達(dá)到3 級(jí)和4 級(jí)以上的縣各占45%，2 級(jí)以下占10%。40%的縣未落實(shí)或未完全落實(shí)畜牧獸醫(yī)醫(yī)療衛(wèi)生津貼。

2.2.1.5 設(shè)施設(shè)備配備 95%的縣辦公設(shè)施設(shè)備達(dá)到4 級(jí)以上，能滿足需要。50%的縣檢疫監(jiān)督執(zhí)法設(shè)施設(shè)備達(dá)到4 級(jí)以上，2 級(jí)以下占15%，主要不足是缺少交通工具或未及時(shí)更新，信息化應(yīng)用水平低。50%的縣獸醫(yī)實(shí)驗(yàn)室和冷鏈設(shè)施設(shè)備在2級(jí)以下，主要不足是實(shí)驗(yàn)室不符合生物安全二級(jí)實(shí)驗(yàn)室建筑要求、未配備冷鏈運(yùn)輸車等。90%的縣均未建立或建成洗消中心，65%的縣未建集中統(tǒng)一的病死畜禽無(wú)害化處理中心（圖3）。

圖3 “人財(cái)物”資源配置能力同等級(jí)縣數(shù)量占比分布

2.2.2 獸醫(yī)工作能力情況

2.2.2.1 行政管理能力 75%的縣獸藥監(jiān)管能力、65%的縣信息公開能力、60%的縣應(yīng)急機(jī)制、55%的縣應(yīng)急保障能力、50%的縣執(zhí)行能力達(dá)到4 級(jí)以上；55%的縣檢疫與屠宰監(jiān)管能力、60%的縣宣傳能力、65%的縣動(dòng)物疫病防控能力、70%的縣協(xié)調(diào)能力、70%的縣風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力、75%的縣購(gòu)買服務(wù)管理能力均在3 級(jí)以下（圖4）。

2.2.2.2 監(jiān)管與檢疫能力 建有屠宰場(chǎng)的18 個(gè)縣屠宰檢疫能力全部達(dá)到4 級(jí)以上，75%的縣調(diào)運(yùn)監(jiān)管能力、70%的縣產(chǎn)地檢疫能力、65%的縣養(yǎng)殖監(jiān)管能力、55%的縣病死畜禽無(wú)害化處理監(jiān)管能力達(dá)到4 級(jí)以上；55%的縣標(biāo)識(shí)與追溯能力、80%的縣執(zhí)法辦案能力為3 級(jí)以下（圖5）。主要短板表現(xiàn)在：行政執(zhí)法案件辦理少、類型單一，存在法律適用不準(zhǔn)確現(xiàn)象；病死畜禽無(wú)害化處理方式原始，監(jiān)管機(jī)制不完善，記錄不規(guī)范；耳標(biāo)申領(lǐng)數(shù)量與轄區(qū)牲畜養(yǎng)殖量不匹配，標(biāo)識(shí)信息管理不規(guī)范，無(wú)法實(shí)現(xiàn)追溯管理。

圖4 行政能力同等級(jí)縣數(shù)量占比分布

圖5 監(jiān)管與檢疫能力同等級(jí)縣數(shù)量占比分布

2.2.2.3 疫病防控能力 55%的縣獸醫(yī)實(shí)驗(yàn)室質(zhì)量保證能力、58%的縣動(dòng)物疫情報(bào)告能力、60%的縣被動(dòng)監(jiān)測(cè)能力、85%的縣主動(dòng)監(jiān)測(cè)與流行病學(xué)調(diào)查能力、100%的縣獸醫(yī)實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)與診斷能力為3 級(jí)以下（圖6）。主要表現(xiàn)在：對(duì)被動(dòng)監(jiān)測(cè)不了解，有的與疫情報(bào)告和委托檢測(cè)完全等同，有的面對(duì)生豬無(wú)害化處理數(shù)量異常升高不予核查，未能履行獸醫(yī)機(jī)構(gòu)疫情預(yù)警和追蹤溯源的職能；未建立質(zhì)量管理體系和生物安全管理規(guī)范并遵照?qǐng)?zhí)行，檢測(cè)方法掌握不準(zhǔn)確，診斷試劑選擇與檢測(cè)目的不匹配。

2.3 政策落實(shí)評(píng)估情況及分析

圖6 疫病防控能力同等級(jí)縣數(shù)量占比分布

政策落實(shí)率在35%～100% 范圍內(nèi)，其中完全落實(shí)率80%以上的14 項(xiàng)，完全落實(shí)率為60%～80%的7項(xiàng)，完全落實(shí)率為60%以下的5項(xiàng)（圖7）。一是政策完全落實(shí)率高于80%的，還應(yīng)督促豬場(chǎng)建立完善養(yǎng)殖檔案，完善生豬運(yùn)輸車輛備案管理制度，規(guī)范產(chǎn)地檢疫證明使用和管理，執(zhí)行生豬定點(diǎn)屠宰制度等技術(shù)性政策。二是政策完全落實(shí)率低于60%的，包括加快無(wú)害化處理等場(chǎng)所基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善運(yùn)輸工具清洗消毒設(shè)施設(shè)備，落實(shí)動(dòng)物疫病防控技術(shù)人員和官方獸醫(yī)醫(yī)療衛(wèi)生津貼，足額配備官方獸醫(yī)，經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政解決等資源性政策。說(shuō)明技術(shù)性政策落實(shí)情況明顯優(yōu)于資源性政策落實(shí)情況。

發(fā)生疫情縣的政策完全落實(shí)率低于未發(fā)生疫情縣，且未落實(shí)政策率遠(yuǎn)高于未發(fā)生疫情的縣（圖8），由此可見政策落實(shí)情況好的縣非洲豬瘟疫病防控能力更強(qiáng)。南方地區(qū)完善病死畜禽無(wú)害化處理補(bǔ)助等20 項(xiàng)防控政策落實(shí)情況好于北方。

2.4 防控政策落實(shí)情況與機(jī)構(gòu)效能相關(guān)性分析

圖7 26 項(xiàng)防控政策落實(shí)情況分布

圖8 發(fā)生疫情縣與未發(fā)生疫情縣政策落實(shí)比較分布

26 項(xiàng)非洲豬瘟防控政策落實(shí)方面，技術(shù)性政策落實(shí)情況明顯優(yōu)于資源性政策落實(shí)情況；政策落實(shí)情況定期督促的好于未定期督促的，如生豬屠宰“兩項(xiàng)制度”。平均能力等級(jí)排前的縣政策落實(shí)率高、未落實(shí)比例低，平均能力等級(jí)排后的縣政策落實(shí)率低、未落實(shí)比例相對(duì)較高（圖9）。平均能力等級(jí)排前5 名的縣，其政策落實(shí)比例均超75%，政策未落實(shí)比例均為0；平均能力等級(jí)第2名的縣（平均等級(jí)能力為4.2），其政策落實(shí)比例最高為100%。平均能力等級(jí)排后5 的縣（平均等級(jí)能力小于3），其政策落實(shí)比例較低，政策部分落實(shí)和未落實(shí)比例均相對(duì)較高；排名倒數(shù)第2 的縣（平均等級(jí)能力為2.6），其政策落實(shí)比例最低為21.05%，政策部分落實(shí)和未落實(shí)比例均最高，分別為47.37%和31.58%。說(shuō)明政策落實(shí)率與獸醫(yī)機(jī)構(gòu)效能高低之間總體上體現(xiàn)了正相關(guān)性，表明達(dá)到了評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)將兩者關(guān)聯(lián)的目的，也說(shuō)明兩者間存在重大影響。

3 基層動(dòng)物防疫體系主要短板及成因

本次評(píng)估抽取的10 個(gè)省均是養(yǎng)豬大省，生豬調(diào)入調(diào)出比較頻繁；抽取的20 個(gè)縣，雖然不全是養(yǎng)豬大縣，但均有調(diào)入調(diào)出情況發(fā)生。因此，在全國(guó)畜禽大流通的背景下，1 個(gè)縣的防疫體系失守，必定殃及周邊區(qū)域，乃至全省全國(guó)。

3.1 主要短板

圖9 獸醫(yī)機(jī)構(gòu)效能與政策落實(shí)率相關(guān)性分布

3.1.1 機(jī)構(gòu)弱化，體制機(jī)制處于磨合期，指令鏈不暢 縣級(jí)獸醫(yī)行政管理部門級(jí)別普遍下降，對(duì)決策的影響力降低。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的執(zhí)法職能劃歸農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)后，檢疫監(jiān)督職能的承擔(dān)主體調(diào)整不盡相同，職責(zé)界定及與執(zhí)法的銜接，都有待清晰。鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站正在經(jīng)歷全面納入農(nóng)業(yè)綜合技術(shù)服務(wù)中心的調(diào)整過(guò)程，非獸醫(yī)工作內(nèi)容增加，稀釋了原有的相對(duì)獨(dú)立的獸醫(yī)服務(wù)功能，專業(yè)性明顯削弱，基層獸醫(yī)工作正常開展受到明顯影響?？h監(jiān)督所派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所的監(jiān)管模式在有的縣也面臨下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的調(diào)整，一線防疫基礎(chǔ)弱化。各地機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能和名稱不盡一致，隸屬關(guān)系、單位性質(zhì)級(jí)別、分管領(lǐng)導(dǎo)等也各具特色，行政管理、監(jiān)督、執(zhí)法、疫病防控4 個(gè)功能模塊處于變動(dòng)磨合中，自上而下的指令鏈運(yùn)行不暢，同級(jí)機(jī)構(gòu)間銜接遲緩現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，影響了工作成效。

3.1.2 “人財(cái)物”資源配備與防疫要求不匹配人員配備數(shù)量和質(zhì)量無(wú)法滿足動(dòng)物防疫工作需要，調(diào)動(dòng)頻繁、隊(duì)伍不穩(wěn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)人員年齡老化和專業(yè)水平低等情況普遍。動(dòng)物防疫經(jīng)費(fèi)主要用于疫苗、村級(jí)防疫員和無(wú)害化處理補(bǔ)助，而動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管和動(dòng)物疫病監(jiān)測(cè)經(jīng)費(fèi)不足，畜牧獸醫(yī)醫(yī)療衛(wèi)生津貼未落實(shí)。冷鏈運(yùn)輸車、交通工具等關(guān)鍵工作條件，以及無(wú)害化處理場(chǎng)、生豬車輛洗消中心等關(guān)鍵防控設(shè)施不到位。

3.1.3 業(yè)務(wù)能力與履職需要存在較大差距 多數(shù)縣獸醫(yī)行政管理部門政策措施統(tǒng)籌能力弱，完成國(guó)家和省市下達(dá)任務(wù)多，自主規(guī)劃實(shí)施針對(duì)本地區(qū)特點(diǎn)的防控計(jì)劃少；對(duì)于利用和管理社會(huì)力量參與疫病防控活動(dòng)，以及加強(qiáng)與監(jiān)管服務(wù)對(duì)象之間的溝通協(xié)調(diào)，尚未上升到應(yīng)有的認(rèn)識(shí)高度，行動(dòng)遲緩。部分縣在執(zhí)法辦案、病死畜禽無(wú)害化處理監(jiān)管和標(biāo)識(shí)與追溯能力方面表現(xiàn)較弱，與職責(zé)要求有差距；被動(dòng)監(jiān)測(cè)能力很弱，存在認(rèn)識(shí)模糊，不知如何實(shí)施；獸醫(yī)實(shí)驗(yàn)室質(zhì)量管理能力大多處于基本合格水平。

3.2 短板成因分析

一是政府決策層對(duì)獸醫(yī)工作重視程度下降導(dǎo)致支持力度縮減。隨著動(dòng)物疫情長(zhǎng)期相對(duì)平穩(wěn)，養(yǎng)殖業(yè)規(guī)?；M(jìn)程加速，產(chǎn)業(yè)鏈全國(guó)全球布局緩解了供需矛盾，脫貧攻堅(jiān)及生態(tài)保護(hù)等硬任務(wù)突顯，地方政府對(duì)動(dòng)物防疫緊迫性的重視程度相應(yīng)下降；基層獸醫(yī)機(jī)構(gòu)的功能多與服務(wù)畜牧業(yè)關(guān)聯(lián)，而與獸醫(yī)公共安全、肉食品安全和社會(huì)穩(wěn)定等國(guó)家安全戰(zhàn)略的關(guān)系尚未引起縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的足夠重視，縣級(jí)政府管理層考慮地方經(jīng)濟(jì)利益多于顧及省區(qū)乃至全國(guó)大局。

二是縣鄉(xiāng)兩級(jí)防疫責(zé)任定位和職責(zé)不清導(dǎo)致防控基礎(chǔ)失穩(wěn)。進(jìn)入非洲豬瘟攻堅(jiān)戰(zhàn)階段后，縣級(jí)防控責(zé)任加重，縣級(jí)政府動(dòng)物防疫工作以執(zhí)行上級(jí)指令為主，監(jiān)督監(jiān)管手段和實(shí)驗(yàn)室承擔(dān)病原學(xué)檢測(cè)的軟硬件能力有限等，也暴露了應(yīng)對(duì)能力與責(zé)任不對(duì)等的困局，縣級(jí)動(dòng)物防疫體系的戰(zhàn)略定位和獸醫(yī)機(jī)構(gòu)能力標(biāo)準(zhǔn)有待調(diào)整?？h級(jí)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐監(jiān)督分所的垂直監(jiān)管體制面臨調(diào)整，歸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理提供專業(yè)獸醫(yī)服務(wù)的獸醫(yī)機(jī)構(gòu)面臨合并，一線防控基礎(chǔ)弱化。理論上，作為縣監(jiān)督所派駐機(jī)構(gòu)的，應(yīng)承擔(dān)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法職責(zé)；歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的，應(yīng)承擔(dān)疫情監(jiān)視、強(qiáng)制免疫組織、協(xié)助采樣、診斷等技術(shù)服務(wù)職責(zé)。但事實(shí)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通常只有一家獸醫(yī)相關(guān)機(jī)構(gòu)，或者是縣派駐監(jiān)督監(jiān)管機(jī)構(gòu)，同時(shí)承擔(dān)獸醫(yī)服務(wù)工作；或者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站，同時(shí)協(xié)助承擔(dān)監(jiān)督監(jiān)管任務(wù)。目前的趨勢(shì)是下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，納入綜合技術(shù)服務(wù)中心承擔(dān)服務(wù)功能，獸醫(yī)工作的獨(dú)立性和專業(yè)性削弱。

三是非洲豬瘟防控難點(diǎn)突顯基層獸醫(yī)機(jī)構(gòu)能力短板。第一，非洲豬瘟病毒傳播途徑多且難以切斷的特點(diǎn)，使原有的臨欄巡查和檢疫方式難以為繼，鈍化了疫情監(jiān)視觸角，降低了發(fā)現(xiàn)異常發(fā)病和死亡的時(shí)效；潛伏期長(zhǎng)、傳染慢的特點(diǎn)使眼觀、手摸、耳聽的檢疫效果大打折扣，攔截病毒擴(kuò)散的防線屢被突破；第二，部分獸醫(yī)實(shí)驗(yàn)室專業(yè)力量不夠，檢疫試劑選擇不合適，降低了疫情風(fēng)險(xiǎn)早期識(shí)別敏感性；第三，養(yǎng)殖者防疫主體責(zé)任落實(shí)不到位，有疫不報(bào)、相關(guān)經(jīng)濟(jì)鏈條從業(yè)者守法意識(shí)薄弱逃避監(jiān)管等，使基層獸醫(yī)機(jī)構(gòu)疲于應(yīng)付，導(dǎo)致陣地失守；第四，基層獸醫(yī)人員過(guò)少，無(wú)法滿足全面開展檢疫監(jiān)督、監(jiān)測(cè)檢測(cè)的工作需求；第五，檢疫費(fèi)停收后，政府投入獸醫(yī)工作的經(jīng)費(fèi)沒(méi)有補(bǔ)充，導(dǎo)致基層獸醫(yī)工作經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺，基層人員難以履職。

4 本次效能評(píng)估取得的成效

4.1 摸清了獸醫(yī)機(jī)構(gòu)效能現(xiàn)狀，為國(guó)家制定政策提供技術(shù)支撐

各地獸醫(yī)機(jī)構(gòu)在本輪行政事業(yè)單位改革過(guò)程中均進(jìn)行了不同程度的調(diào)整，而且不同省區(qū)、同一省區(qū)內(nèi)不同市縣的調(diào)整方式各具特點(diǎn)，不盡類同，反映了當(dāng)?shù)卣畬?duì)動(dòng)物防疫形勢(shì)的認(rèn)識(shí)和應(yīng)對(duì)方式的選擇。外來(lái)病和重大動(dòng)物疫病防控是中央與地方政府的共同責(zé)任，因此基層獸醫(yī)體系強(qiáng)弱必然是國(guó)家獸醫(yī)主管部門關(guān)注的焦點(diǎn)。本次評(píng)估系統(tǒng)掌握了基層獸醫(yī)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍和運(yùn)行保障資源配置情況及工作能力現(xiàn)狀，明確了基層動(dòng)物防疫體系的突出短板及成因，為基層獸醫(yī)體系建設(shè)和獸醫(yī)體制改革提供了技術(shù)支撐。

4.2 得到省級(jí)畜牧獸醫(yī)主管部門認(rèn)可，成為各省推動(dòng)本地動(dòng)物防疫體系建設(shè)的重要抓手

在非洲豬瘟阻擊戰(zhàn)攻堅(jiān)戰(zhàn)告一段落、機(jī)構(gòu)調(diào)整接近尾聲的時(shí)刻，開展系統(tǒng)評(píng)估，清點(diǎn)隊(duì)伍，盤點(diǎn)得失，以備持久戰(zhàn)至關(guān)重要，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部精準(zhǔn)發(fā)力、指導(dǎo)和加強(qiáng)基層動(dòng)物防疫體系建設(shè)的具體體現(xiàn)。河北、山東、河南等省獸醫(yī)主管部門進(jìn)一步將評(píng)估工作的重要性傳導(dǎo)給縣委縣政府的主管領(lǐng)導(dǎo)，取得共識(shí)，有效促進(jìn)了評(píng)估發(fā)現(xiàn)漏洞和短板并得到及時(shí)整改；同時(shí)，還迅速啟動(dòng)了本省的縣級(jí)獸醫(yī)機(jī)構(gòu)評(píng)估工作，以效能評(píng)估為抓手，全面推進(jìn)縣鄉(xiāng)獸醫(yī)體系建設(shè)，提升了全省動(dòng)物防疫能力。

4.3 受到縣政府重視，啟動(dòng)堵漏洞補(bǔ)短板行動(dòng)并見實(shí)效

縣政府領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為評(píng)估指標(biāo)切合實(shí)際，這種以衡量能力水平而非考核、提出改進(jìn)建議而非批評(píng)的方式，能夠使縣級(jí)政府感受到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部對(duì)基層獸醫(yī)工作的關(guān)心和支持。一些縣政府立即行動(dòng)，針對(duì)評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的不足，或者馬上改進(jìn)到位，或者加快了補(bǔ)短板行動(dòng)進(jìn)程。在機(jī)構(gòu)隊(duì)伍配備方面，福建省南平市延平區(qū)在區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局增設(shè)畜牧獸醫(yī)管理股，招聘13 名畜牧獸醫(yī)專業(yè)人員；接受緊急評(píng)估的廣西玉林市博白縣及時(shí)糾正了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)弱化方案。河北省涿州市新增20 個(gè)，徐水區(qū)新增10 個(gè)獸醫(yī)工作崗位編制并招錄人員；四川省宜賓市高縣、興文縣分別新招10 人、7 人充實(shí)到縣鄉(xiāng)兩級(jí)獸醫(yī)機(jī)構(gòu)；陜西省榆林市橫山區(qū)編辦向市編辦申請(qǐng)招聘32 名畜牧獸醫(yī)專業(yè)人員；廣西北海市東興市通過(guò)借調(diào)人員歸位、招錄、聘用等方式增加6名獸醫(yī)工作人員；黑龍江省綏化市明水縣增加1 名官方獸醫(yī)。在經(jīng)費(fèi)投入方面，徐水區(qū)等4 個(gè)縣落實(shí)了畜牧獸醫(yī)醫(yī)療衛(wèi)生津貼，廣西北海市銀海區(qū)增加動(dòng)物防疫業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，河南省新鄉(xiāng)市輝縣將鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站工作經(jīng)費(fèi)和各類補(bǔ)貼等全額列入財(cái)政預(yù)算。在完善設(shè)施設(shè)備方面，江蘇省宿遷市宿豫區(qū)投入500 萬(wàn)建設(shè)5 個(gè)洗消中心，福建省南平邵武市建設(shè)2 個(gè)洗消中心，徐水區(qū)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)站配備皮卡車解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢疫人員交通問(wèn)題，江蘇省宿遷市泗陽(yáng)縣等購(gòu)置非洲豬瘟檢測(cè)儀器，并升級(jí)了獸醫(yī)實(shí)驗(yàn)室條件。在提升應(yīng)急處置能力方面，泗陽(yáng)縣財(cái)政建立1 000 萬(wàn)元重大動(dòng)物疫情應(yīng)急儲(chǔ)備金制度；輝縣加大應(yīng)急資金預(yù)算，充實(shí)重大動(dòng)物疫情應(yīng)急預(yù)備隊(duì)并定期開展培訓(xùn)和演練。

4.4 受到縣鄉(xiāng)獸醫(yī)隊(duì)伍歡迎，能力提升新舉措漸入人心

基層獸醫(yī)人員認(rèn)為效能評(píng)估是爭(zhēng)取政府領(lǐng)導(dǎo)重視獸醫(yī)工作、相關(guān)部門配合獸醫(yī)工作的重要途徑，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部為基層獸醫(yī)人員發(fā)聲的有效方式。通過(guò)自評(píng)和接受專家組評(píng)估，縣鄉(xiāng)獸醫(yī)機(jī)構(gòu)人員經(jīng)歷了全方位系統(tǒng)性審視自身、直面不足的過(guò)程，跟隨評(píng)估專家，從全球、全國(guó)的視角，重新認(rèn)識(shí)本職工作對(duì)于國(guó)計(jì)民生的重大意義，認(rèn)識(shí)到跟上時(shí)代節(jié)拍、運(yùn)用現(xiàn)代管理理念和技術(shù)方法的必要性和緊迫性。

5 評(píng)估結(jié)論

26 個(gè)指標(biāo)集中在3.0～4.0 級(jí)之間，表明當(dāng)前基層獸醫(yī)機(jī)構(gòu)具備防控非洲豬瘟的基本能力。基層獸醫(yī)機(jī)構(gòu)經(jīng)過(guò)多年發(fā)展具備了一定基礎(chǔ)，為有效防控重大動(dòng)物疫病，保障畜牧業(yè)發(fā)展，保護(hù)獸醫(yī)公共衛(wèi)生安全發(fā)揮了重要作用。一是半數(shù)以上縣的應(yīng)急管理和信息公開工作能力較強(qiáng)，體現(xiàn)了較好的管理水平；二是大部分縣在屠宰檢疫能力均有良好表現(xiàn)；三是大多數(shù)縣開展了動(dòng)物疫病監(jiān)測(cè)和動(dòng)物疫情信息報(bào)告等工作，半數(shù)以上的縣開展了基于動(dòng)物疫病監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的疫情分析預(yù)警，發(fā)揮了較好的技術(shù)支撐作用。非洲豬瘟疫情暴露出體制機(jī)制資源制約和業(yè)務(wù)能力不足，一些核心能力與新時(shí)期防控需要相比已嚴(yán)重不適，部分基層獸醫(yī)機(jī)構(gòu)存在關(guān)鍵能力缺陷，拉低了全局防控效果，阻礙了國(guó)家動(dòng)物防疫目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，如不盡快補(bǔ)齊短板，很難贏得非洲豬瘟防控攻堅(jiān)戰(zhàn)、持久戰(zhàn)。

發(fā)生疫情縣的防控能力普遍低于未發(fā)生疫情縣，除了動(dòng)物疫情報(bào)告、被動(dòng)監(jiān)測(cè)、應(yīng)急機(jī)制等8個(gè)指標(biāo)，其余33 個(gè)指標(biāo)防控能力均是發(fā)生疫情的縣低于未發(fā)生疫情的縣，說(shuō)明“人財(cái)物”資源配置好的地區(qū)防控非洲豬瘟等重大動(dòng)物疫病的能力較強(qiáng)。政策落實(shí)率與獸醫(yī)機(jī)構(gòu)效能高低之間總體上體現(xiàn)了正相關(guān)性，發(fā)生疫情縣的政策落實(shí)率低于未發(fā)生疫情縣，技術(shù)性政策落實(shí)情況明顯優(yōu)于資源性政策落實(shí)情況。此次效能評(píng)估引起了地方政府重視，切實(shí)發(fā)揮了評(píng)估“指揮棒”作用，為各地加強(qiáng)基層動(dòng)物防疫體系建設(shè)發(fā)揮了示范帶動(dòng)作用。

6 有關(guān)建議

6.1 政策措施

建立人和動(dòng)物“一體化”的公共衛(wèi)生體系，針對(duì)新冠疫情暴露出來(lái)的短板和不足，習(xí)近平總書記要求，完善重大疫情防控體制機(jī)制，健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急體系。目前已出臺(tái)一系列“硬核”政策，加大對(duì)公共衛(wèi)生體系建設(shè)及其從業(yè)人員保障力度。需樹立動(dòng)物疫病防控體系是國(guó)家戰(zhàn)略體系和公共衛(wèi)生體系重要組成部分的理念，將健全動(dòng)物防疫體系列入國(guó)家公共衛(wèi)生體系規(guī)劃中，切實(shí)加強(qiáng)動(dòng)物防疫體系建設(shè)，穩(wěn)定動(dòng)物防疫機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍，保障獸醫(yī)人員工作條件和待遇，為畜牧業(yè)健康發(fā)展提供高質(zhì)量的獸醫(yī)服務(wù)。

修訂以法治化、規(guī)范化保障獸醫(yī)體系穩(wěn)定有效運(yùn)轉(zhuǎn)。以動(dòng)物防疫法為契機(jī)，進(jìn)一步明確縣鄉(xiāng)兩級(jí)動(dòng)物防疫職責(zé)定位和承接主體，建立健全獸醫(yī)機(jī)構(gòu)能力標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估制度。制定我國(guó)各級(jí)獸醫(yī)體系質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整完善省級(jí)、縣級(jí)獸醫(yī)體系效能評(píng)估指標(biāo)體系，制定縣鄉(xiāng)獸醫(yī)體系“人財(cái)物”資源配備測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)，并隨外部形勢(shì)變化需要定期修訂，為穩(wěn)定機(jī)構(gòu)隊(duì)伍、順暢運(yùn)行機(jī)制、提高技術(shù)水平提供可衡量標(biāo)尺。建立獸醫(yī)體系效能評(píng)估管理制度，出臺(tái)獸醫(yī)體系效能評(píng)估管理辦法，規(guī)范評(píng)估專家資質(zhì)、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)用、評(píng)估程序要求。

實(shí)施我國(guó)獸醫(yī)體系能力升級(jí)行動(dòng)計(jì)劃。一是開展補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)、促提升工作，持續(xù)提高獸醫(yī)工作水平。根據(jù)評(píng)估結(jié)果，分析帶有區(qū)域性、全國(guó)性的短板和弱項(xiàng)，通過(guò)獸醫(yī)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、動(dòng)物保護(hù)工程建設(shè)規(guī)劃編制、政策法規(guī)措施完善、專題管理能力和技術(shù)方法培訓(xùn)、集中宣傳推廣等方式，有針對(duì)性地加以改進(jìn)。二是利用信息化手段管理相關(guān)數(shù)據(jù)資料，提高大數(shù)據(jù)分析對(duì)宏觀決策的支持力度，也為我國(guó)獸醫(yī)體系發(fā)展歷程留下真實(shí)記錄。

6.2 效能評(píng)估

向地方政府通報(bào)評(píng)估結(jié)果并作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部指導(dǎo)地方獸醫(yī)體系建設(shè)的常規(guī)方式。積極回應(yīng)評(píng)估縣的政府領(lǐng)導(dǎo)和所在省獸醫(yī)主管部門的要求，以農(nóng)業(yè)農(nóng)村部畜牧獸醫(yī)局文件并附評(píng)估報(bào)告形式，經(jīng)省獸醫(yī)主管部門向被評(píng)估縣政府通報(bào)評(píng)估結(jié)果，由省促縣補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，系統(tǒng)性和針對(duì)性地指導(dǎo)地方政府加強(qiáng)獸醫(yī)體系能力建設(shè)，并且將其作為獸醫(yī)體系效能評(píng)估工作的固定內(nèi)容和制度安排。

分類施策，多層級(jí)開展能力提升工作。一是針對(duì)共性短板，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部安排開展幫扶行動(dòng)。如組織面向養(yǎng)殖大縣獸醫(yī)工作技術(shù)負(fù)責(zé)人的專項(xiàng)培訓(xùn)，推動(dòng)被動(dòng)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)分析預(yù)警等技術(shù)方法應(yīng)用，提高風(fēng)險(xiǎn)管理能力。二是針對(duì)個(gè)性短板，由相關(guān)省開展幫扶行動(dòng)。如組織開展專項(xiàng)實(shí)訓(xùn)，提高分子生物學(xué)檢測(cè)與分析、獸醫(yī)實(shí)驗(yàn)室質(zhì)量管理、動(dòng)物衛(wèi)生執(zhí)法辦案等能力。三是針對(duì)多數(shù)能力處于基本具備水平以下的第三類縣區(qū)，由國(guó)家和所在省市縣共同開展改進(jìn)工作。根據(jù)效能評(píng)估結(jié)果進(jìn)一步開展差距分析，制定補(bǔ)短板計(jì)劃，設(shè)定能力提升目標(biāo)，分出輕重緩急，從政策、規(guī)劃、資金、人才、工作條件和培訓(xùn)機(jī)會(huì)等各個(gè)方面予以重點(diǎn)扶持，穩(wěn)步提高履職能力。

持續(xù)開展獸醫(yī)體系效能評(píng)估，強(qiáng)化動(dòng)物疫病風(fēng)險(xiǎn)管控基礎(chǔ)。一是根據(jù)本次評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的個(gè)別指標(biāo)表述不夠清晰，易引起誤讀等問(wèn)題，修訂完善效能評(píng)估指標(biāo)體系，并通過(guò)培訓(xùn)進(jìn)一步提高專家團(tuán)隊(duì)的評(píng)估水平。二是開展單病種動(dòng)物疫病高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)獸醫(yī)體系效能專項(xiàng)評(píng)估，以及應(yīng)地方要求開展評(píng)估，培訓(xùn)指導(dǎo)地方開展評(píng)估。