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    PPP促進公共投資提效升級的創(chuàng)新機理

    2020-11-02 02:24賈康歐純智
    財會月刊·下半月 2020年10期
    關(guān)鍵詞:效率

    賈康 歐純智

    【摘要】李克強總理于2020年兩會政府工作報告中提出, 在政府要過緊日子的同時拉動社會資本跟進有效投資。 PPP正是政府跨越組織邊界拉動非政府社會資本與私人機構(gòu)開展合作創(chuàng)新式投融資的治理工具, 可改進基礎(chǔ)設(shè)施和國土開發(fā)建設(shè)投資領(lǐng)域的政府傳統(tǒng)獨家壟斷模式, 既能使政府保持公共性的價值取向, 又能助力公共服務(wù)供給提效升級。 現(xiàn)階段, PPP的融資功能已使其備受學(xué)界矚目和地方政府發(fā)展實踐的歡迎, 從多主體、多元目標(biāo)視角切入, 以政府規(guī)模為代表性變量, 分析認(rèn)識其與PPP之相關(guān)的不同假設(shè)條件下民眾獲取公共服務(wù)的成本變化, 原創(chuàng)性地運用公共服務(wù)成本曲線和負(fù)外部性曲線的疊加, 論證和揭示在適當(dāng)控制政府規(guī)模的同時, 以PPP創(chuàng)新作為替代選擇能夠升級優(yōu)化公共服務(wù)供給的原理。 以此進一步明確勾畫未來方向——不斷挖掘并發(fā)揮PPP的治理優(yōu)勢, 探索和開拓公共投資與公共服務(wù)供給提效升級的新路徑。

    【關(guān)鍵詞】效率;政府規(guī)模;公共投資;PPP

    【中圖分類號】F276.2? ? ? 【文獻標(biāo)識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994(2020)20-0003-6

    一、導(dǎo)言

    在國內(nèi)疫情和國際金融動蕩、市場低迷的雙重沖擊之下, 2020年中國經(jīng)濟面臨的壓力超乎尋常。 李克強總理在兩會政府工作報告中提出“擴大有效投資……用這些資金來撬動社會資金的投入。 項目要有效益、有回報, 要經(jīng)過科學(xué)論證、按規(guī)律辦事、不留后遺癥”, 并強調(diào)“中央政府這次帶頭過緊日子……”一言以蔽之, 政府要特別注重資金績效、節(jié)省開支, 拉動社會資本跟進有效投資, 這彰顯了務(wù)實作風(fēng)與相關(guān)的改革創(chuàng)新決心。

    回顧政府既往的投資實踐, 以公共工程、基礎(chǔ)設(shè)施和國土開發(fā)建設(shè)項目支持公共服務(wù)供給時常發(fā)生的問題主要包括:產(chǎn)出機制的非市場性不但削弱了政府以外的競爭, 更削弱了政府自身主動提高效率的內(nèi)生動力; 官僚制的繁文縟節(jié)與文牘主義, 與公務(wù)人員作為理性經(jīng)濟人的預(yù)算最大化行為等因素混合在一起, 不可避免地造成政府規(guī)模不當(dāng)擴大、公共服務(wù)供給低效、無法有效回應(yīng)民眾訴求。

    通常可以假設(shè), 政府能夠根據(jù)公共職能的偏好和目標(biāo), 選擇其所提供的服務(wù)數(shù)量和種類, 然而在實踐中卻存在偏離民眾訴求的問題, 導(dǎo)致公共性異化。 政府機構(gòu)的自我擴張傾向造成政府規(guī)模過大, 從而使公共服務(wù)供給成本超過應(yīng)有水平, 各種服務(wù)集的打包導(dǎo)致公共服務(wù)結(jié)構(gòu)失衡, 供給不足與供給過剩并存[1] 。 Kim等[2] 考察了影響OECD國家社會公共支出效率的因素, 指出公共管理者腐敗、缺乏回應(yīng)性是造成低效的主要因素。 歐純智、賈康[3] 通過建模分析認(rèn)為由政府以傳統(tǒng)的方式提供公共服務(wù)不能實現(xiàn)最優(yōu)化, 引入社會資本參與公共服務(wù)供給, 成為制度供給創(chuàng)新的必然選項。 從現(xiàn)有文獻來看, 政府規(guī)模、回應(yīng)性實現(xiàn)程度與廉潔程度等與公共服務(wù)供給效率之間, 具有錯綜復(fù)雜的關(guān)系, 傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給方式亟待改進, 引入社會資本是趨勢。 本文將專門考察政府規(guī)模與引入PPP(public-private-partnership, 政府與社會資本合作)機制后的公共服務(wù)成本(績效)的變化。

    值得關(guān)注的是, 關(guān)于PPP的探索中, 人們通常運用投入產(chǎn)出比來衡量公共服務(wù)供給效率, 忽略了此“效率”經(jīng)常會與“公共性”發(fā)生沖突。 在經(jīng)濟社會“升級版”的創(chuàng)新發(fā)展中, 政府如何保持公共性的價值取向、與之相應(yīng)保持適當(dāng)?shù)恼?guī)模等問題成為治理的新挑戰(zhàn)。 單純管理主義的效率導(dǎo)向因其不能有效結(jié)合公共性, 也可能成為公共服務(wù)供給的掣肘。 本文在澄清“效率”與“綜合績效”異同的基礎(chǔ)上, 論證PPP有利于公共性目標(biāo)落實, 從而提升綜合績效, 厘清公共服務(wù)供給效率的特定內(nèi)涵及其與一般效率的異同和定位, 以期在破解供給低效難題的同時最大限度地發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢。

    二、合理定位:公共服務(wù)供給的效率與公共性

    效率是管理的核心議題, 在公共事務(wù)領(lǐng)域, 相應(yīng)的政府治理效率概念是指政府履行職能的綜合績效。 管理學(xué)的一般效率研究范式, 并不能完全適用于政府, 因為政府工作的公共性和目標(biāo)的多元性, 決定了公共服務(wù)的綜合績效, 有別于管理意義的單一效率或直接效率, 其合理定位、體現(xiàn)方式、低效辨析、提升機制等一系列問題的特殊性, 都是公共服務(wù)供給研究應(yīng)該關(guān)注和做出特別處理的問題。 如果單純地以投入產(chǎn)出比對公共治理效率(公共服務(wù)績效)進行衡量, 而忽略公共利益的多元化終極目標(biāo), 將會顧此失彼, 甚至本末倒置。 公共服務(wù)供給的效率研究需充分體現(xiàn)研究對象的特殊性, 并適應(yīng)公共責(zé)任、公共目標(biāo)和公共組織的基本特征, 落腳于正確把握綜合績效。

    1. 公共服務(wù)供給的公共性這一天然屬性, 必然帶來直接效率與公平(結(jié)果的公平)[4] 的權(quán)衡取舍。 經(jīng)濟學(xué)家們普遍認(rèn)為, 雖然市場機制需要公平, 但仍無法單純靠市場機制保證“結(jié)果的公平”。 這是因為在市場機制下, 把資源交到出價最高的人手中, 隨后在激烈的競爭中, 勢必有成功者與失敗者、強者與弱者的分化, 所以高效率的市場機制可能會導(dǎo)致競爭結(jié)果出現(xiàn)極大的不平衡, 造成收入分配差距懸殊, 這即是所謂的市場缺陷之一。 市場機制的優(yōu)勢在于直接效率, 此效率以外的價值目標(biāo)要靠其他機制來實現(xiàn), 而政府正是彌補市場缺陷的機制之一。 追求公平與適當(dāng)扶助弱者是政府的天職, 傳統(tǒng)管理學(xué)中的直接效率、效益優(yōu)先并不完全適合于政府, 所以毫無疑問, 也不適合以政府為主導(dǎo)的公共服務(wù)供給。

    2. 公共服務(wù)供給的公共性作為天然屬性, 也會帶來直接效率與民主之間的權(quán)衡取舍。 公共服務(wù)供給如果單純追求直接效率, 那么在某種程度上會與政府的其他社會價值目標(biāo)發(fā)生沖突, 即直接效率與民意、民主之間的潛在沖突。 民主往往會導(dǎo)致表面上的低效, 但并不能因此犧牲必要的民主議程, 因為民主是社會主義的核心價值追求。

    3. 公共服務(wù)供給的公共性這一天然屬性可能因直接效率至上而遭受重創(chuàng), 使其合法性在一定程度上被蠶食。 管理主義的基本價值在于經(jīng)濟、效率與效能, 注重業(yè)績評估和效率, 用市場或準(zhǔn)市場的方法再造政府運行體系, 以目標(biāo)導(dǎo)向、顧客導(dǎo)向、限期合同、節(jié)約開支、物質(zhì)獎勵以及較之以往更大的管理自由度等來強化政府工作的競爭性。 管理主義強調(diào)工具理性而可能忽略其公共屬性, 造成對公共價值的背離。 公共服務(wù)供給以民主框架為基石, 是多元價值目標(biāo)沖突的一種均衡, 追求社會公正、公民權(quán)利, 強調(diào)公共利益、國家責(zé)任以及民眾參與等多元價值的兼顧。 公共服務(wù)供給效率至上的管理主義視角, 容易在一定程度上忽視公共服務(wù)供給的根本價值和目的——與以市場方式提供私人產(chǎn)品完全混為一談, 導(dǎo)致公共服務(wù)供給在工具理性下與公共價值漸行漸遠。 以管理主義為導(dǎo)向的公共服務(wù)供給與以政治價值為導(dǎo)向的國家責(zé)任之間存在自治與問責(zé)、個人愿景與民眾參與、私密性與公開性、風(fēng)險分擔(dān)與公共物品監(jiān)護的可能沖突[5] 。 公共服務(wù)供給的正當(dāng)性或合法性, 必須奠基于其足以承擔(dān)所肩負(fù)的公共責(zé)任, 能夠?qū)崿F(xiàn)公共利益的多重價值目標(biāo)。

    綜上所述, 公共服務(wù)供給的管理主義效率優(yōu)先(以直接效率作為首要追求)與其公共屬性之間的潛在沖突很難避免。 這一點可歸結(jié)為經(jīng)濟學(xué)研究已取得基本共識的市場主體活動所產(chǎn)生的“負(fù)的外部性”問題, 在實踐中頗具復(fù)雜性。 必須承認(rèn), 盡管直接效率并非政府的第一價值目標(biāo), 但確是不可或缺的目標(biāo)之一, 并且政府最易因其而受到詰難、指責(zé)和承受外部壓力。 從管理主義的視角來作分析, 政府比其他組織的直接效率確實更低, 換言之, 相較于政府而言, 社會資本直接效率通常更高。 但這種高效其實并非源于組織形式的差異, 而是源于社會資本的目標(biāo)單純和競爭中的“市場培訓(xùn)”。 如果僅強調(diào)讓公務(wù)人員用“商業(yè)的方式”改善行政效率, 那么意味著人們在很大程度上誤讀了“行政效率”這個概念。 在多數(shù)情況下, 我們依靠政府的原因恰是避免以利潤最大化的方式配置公共資源。 政府如果想追求更高的行政效率, 他們輕而易舉就可以賦予自己一種壟斷地位, 使謀利更加容易[6] 。 可以這樣理解, 政府低效很大程度上是其職責(zé)的公共性屬性決定的[7] 。 由于直接效率與公共性之間存在競爭和替代關(guān)系, 對于公共服務(wù)供給而言, 多元視角的透視是必要和必須的, 其效率的合理定位極為復(fù)雜。 如果將公共利益、公共責(zé)任、回應(yīng)性等相關(guān)因素納入公共服務(wù)供給效率的評判維度, 能夠比單一投入產(chǎn)出比更好地衡量公共服務(wù)供給。 因此, 本文擬從兼顧多元目標(biāo)、處理“負(fù)的外部性”和政府規(guī)模的視角, 討論公共服務(wù)供給的公共利益、公共責(zé)任、回應(yīng)性等有關(guān)公共價值的問題, 力求在實現(xiàn)上述公共目標(biāo)的前提下, 探索公共工程—公共服務(wù)供給效率的合理定位, 以確保拉動社會資本跟進有效投資。

    三、非政府獨家:公共工程—公共服務(wù)優(yōu)化供給的效率變化分析

    只依靠政府無法最優(yōu)化公共服務(wù)供給, 在實際生活中, 引入社會資本以PPP機制共同參與提供公共服務(wù), 成為制度“創(chuàng)新發(fā)展”的可選項, 進而成為各經(jīng)濟體公共服務(wù)供給實踐中提效升級的重要創(chuàng)新選擇。 深化認(rèn)識引入PPP之后, 公共工程—公共服務(wù)供給鏈條上的產(chǎn)出結(jié)果, 能夠更好地中和、協(xié)調(diào)直接效率與多目標(biāo)公共性綜合績效之間的潛在矛盾與“糾結(jié)”因素。 建模分析可涉及諸多變量, 本文在假設(shè)其他變量既定的情況下, 考察引入PPP后政府規(guī)模的相應(yīng)變化及相伴發(fā)生的公共服務(wù)成本和綜合績效的變化。

    馬斯格雷夫認(rèn)為政府有三項由其職能派生的任務(wù), 即提升資源的配置效率、穩(wěn)定經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展、收入再分配。 對完成這些任務(wù)所需的政府規(guī)模的衡量, 學(xué)界至今沒有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn), 通??捎霉彩杖牖蚬仓С鲈诮?jīng)濟總量中的比重間接地進行衡量。 有鑒于此, 本文的研究主題設(shè)為公共服務(wù)供給, 擬從公共支出的視角衡量政府規(guī)模。 馬斯格雷夫?qū)⒐仓С龇譃槿齻€大類, 即公共服務(wù)供給、轉(zhuǎn)移支付、公共投資。 本文所指的“政府規(guī)?!笔钦姓С黾由瞎δ苤С龅恼恐С鏊鶎?yīng)的部門數(shù), 這是另一間接衡量政府規(guī)模的指標(biāo):假設(shè)政府部門數(shù)與政府支出規(guī)模、政府規(guī)模正相關(guān)——這一假設(shè)可得到經(jīng)驗性常識的支持。

    在討論政府規(guī)模時, 要想確定最優(yōu)規(guī)模則要以給定的目標(biāo)為標(biāo)尺。 因此, 本文將最優(yōu)政府規(guī)模界定為公共服務(wù)供給綜合績效視域下, 有利于公共價值目標(biāo)最大限度實現(xiàn)時的政府規(guī)模。

    1. 民眾獲取公共服務(wù)的成本與政府規(guī)模的關(guān)系分析。 人們通常認(rèn)為機構(gòu)高度精簡達到最小部門劃分的政府行動起來更高效。 然而在實踐中, 政府不能沒有部門劃分, 既要正常運轉(zhuǎn)還要有效解決負(fù)外部性問題, 那么政府應(yīng)該由多少部門組成呢?

    如圖1所示, 本文設(shè)立一個直角坐標(biāo)系, 橫軸表示政府職能部門的分散程度, 職能部門越分散政府規(guī)模越大, 假設(shè)這個過程是連續(xù)的, 政府的職能從左至右越來越分散, 部門越來越多, 即政府規(guī)模越來越大; 縱軸表示民眾獲取公共服務(wù)的成本。 曲線C體現(xiàn)政府規(guī)模發(fā)生改變時, 民眾獲取公共服務(wù)的直接成本變化。 曲線越靠左側(cè)表示政府職能越集中(政府部門數(shù)量越少, 政府規(guī)模越?。?, 在原點上, 假設(shè)政府只有一個部門, 民眾沒有選擇, 無論是否需要, 都要接受一攬子公共服務(wù)供給; 此外, 由于部門單一、供給能力有限, 千頭萬緒的事務(wù)全走一條通道處理, 加之程序煩冗, 公共事務(wù)或草草了事, 或懸而不決, 民眾使用公共服務(wù)的成本極高。 隨著政府職能的分散(此時政府規(guī)模逐漸變大), 民眾使用公共服務(wù)的成本有所下降, 到達最低成本點之后, 隨著政府職能的進一步分散, 一項公共服務(wù)由很多部門同時協(xié)調(diào)供給, 民眾面臨的成本又開始增加, 最后甚至高過大一統(tǒng)的政府。 任何一個現(xiàn)代政府, 都是由多個職能部門組成, 部門既不能太多, 也不能太少。 比如, 中國的大部制改革, 要精簡合并部門, 然而, 再合并也不能合并成一個部門。 社會與經(jīng)濟的健康發(fā)展離不開政府干預(yù), 政府干預(yù)存在的正當(dāng)性與合理性旨在減少負(fù)外部性[8] (維護公共性, 減少由于負(fù)外部性造成的公共利益損失)。 這種負(fù)外部性對民眾形成的成本以E曲線表示。 隨著政府職能細(xì)分(規(guī)模擴大)E值隨之減小, 這是因為政府對企業(yè)的負(fù)外部性內(nèi)化能力與政府規(guī)模有關(guān), 假設(shè)其他變量恒定, 則政府規(guī)模越大, 其內(nèi)化能力越大。 但曲線E與曲線C不同, 曲線C有最低點, 而曲線E沒有, 曲線E無限趨近于橫軸[9] 。 由圖1可知, 政府部門規(guī)模與負(fù)外部性對民眾獲取公共服務(wù)成本產(chǎn)生了負(fù)向影響, 這一推論符合經(jīng)驗性常識。

    民眾獲取公共服務(wù)的總成本在圖1中可以用C+E來表示。 曲線C+E的極小值點A即是政府的最優(yōu)規(guī)模, 它將總是處于曲線C的極小值點右側(cè)。

    由此得出結(jié)論, 要想使民眾獲取公共服務(wù)的成本最低, 就要控制好政府規(guī)模, 部門劃分既不能太分散也不能太集中, 亦即政府規(guī)模在最小和最大之間, 有一個理論上的最優(yōu)解。

    2. 引入社會資本以后公共服務(wù)供給成本的變化:折射綜合績效提升。 引入外援——社會資本, 以PPP機制參與公共服務(wù)供給后, 政府、企業(yè)、專業(yè)機構(gòu)等多個主體共同參與公共工程, 形成了公共服務(wù)供給的新機制, 由此構(gòu)建了“激勵兼容”的風(fēng)險共擔(dān)機制(實為政府、企業(yè)、專業(yè)機構(gòu)按各自“比較優(yōu)勢”分擔(dān)為主), 產(chǎn)生了“1+1+1>3”的績效提升效果。 這是在各方制約、權(quán)衡、協(xié)調(diào)直接效率和超越直接效率的其他公共性目標(biāo)的新型合作機制下實現(xiàn)的, 直接效率不是首要的或單一的目標(biāo), 而是以企業(yè)可獲取“非暴利但可接受”的投資回報方式融入多維公共目標(biāo)之中[10] 。 由于PPP的資金支持與績效提升效應(yīng), 民眾獲得公共服務(wù)的成本變化如圖2所示, 曲線C下移為曲線C', 而此時其與曲線E的和由曲線C'+E表示, 即民眾獲取公共服務(wù)的總成本由A移至A', 得到了從A到A'的減少值。

    由此得出結(jié)論, 引入社會資本后由民眾成本的變動情況可知, 政府規(guī)模在有所控制(但會適當(dāng)增加部門數(shù)量和相關(guān)支出)的情況下, 民眾獲取公共服務(wù)的總成本下降。 A'表示政府的最優(yōu)規(guī)模, 即圖2中曲線C'+E的極值點A'總是處于曲線C'的極小值點右側(cè)。 A'是應(yīng)尋求的民眾獲取公共服務(wù)成本最低點。 它將帶來公共服務(wù)綜合效率的提升。

    假如社會資本介入導(dǎo)致民眾獲取公共服務(wù)總成本線整體向下平移, 那么反映總成本最小值的極值點A應(yīng)該不變。 但是在實踐中這一假設(shè)是不成立的, 因為社會資本介入后引出的變化中, 必然有政府規(guī)模(管理部門和相關(guān)支出)的上升, 因此曲線不會整體平移。

    上文以政府部門數(shù)量表征政府規(guī)模, 在相關(guān)限定條件下分析論證了引入社會資本后公共服務(wù)供給得到優(yōu)化, 促進了綜合性的公共目標(biāo)實現(xiàn)。 具體體現(xiàn)為, 既提高了公共工程建設(shè)和公共服務(wù)運營的直接效益, 又制約了直接效益訴求極端化可能帶來的環(huán)境成本增加、收入差距擴大、民主程序被過度簡化甚至忽略等“副作用”。 引入PPP模式后, 政府規(guī)模雖會有一定程度的上升(增加PPP專門管理機構(gòu)、人員與開支), 但換取了綜合績效的提升(曲線中表達為民眾獲取公共服務(wù)成本降低, 實際內(nèi)容包含了減少負(fù)的外部性、增加回應(yīng)性和提升公眾參與公共事務(wù)程度等多方面, 實踐結(jié)果也正是與PPP的法治化、陽光化、專業(yè)化特征相印證)。 政府支出的成本函數(shù)與公共責(zé)任、公共利益、回應(yīng)性等相關(guān)多元公共目標(biāo), 有了升階的對應(yīng)性。

    四、效應(yīng)與機理考察:PPP是公共服務(wù)供給提效升級的治理機制創(chuàng)新

    政府引入社會資本參與公共服務(wù)供給有望實現(xiàn)綜合績效提升。 民眾在政府規(guī)模稍有擴大后能以更小的成本獲得公共服務(wù), 公共利益的多目標(biāo)追求與回應(yīng)性得到有效體現(xiàn), 政府在“過緊日子”的同時也可以更好地承擔(dān)公共責(zé)任。 換言之, PPP不僅是當(dāng)前我國財政資金限制條件下的不得已而為之, 更是優(yōu)化公共服務(wù)供給長效機制的刻意為之。 社會資本對風(fēng)險收益較政府更為敏感, 這將在一定程度上輔助政府提升直接效率, 切實保障“項目要有效益、有回報”的目標(biāo)實現(xiàn)。 公共治理理論強調(diào)在公共事業(yè)管理上通過多方參與、協(xié)同解決的方式去維護現(xiàn)有社會基本秩序, 由此構(gòu)建蘊含了有限政府、責(zé)任政府、法治政府、民眾參與以及民主、社會正義等理念的治理機制。 這種新興的治理機制是維護公共服務(wù)供給公共屬性、實現(xiàn)公共價值的充分條件, 是實現(xiàn)善治的必由之路, 而PPP正是這種治理機制創(chuàng)新的代表性事物, 更有利于滿足“基層”“民生”方面的投資訴求。

    一直以來, PPP被視作提升政府執(zhí)政能力的一種最為明顯的手段, 它被賦予最大限度促進各個利益相關(guān)者和民眾訴求的實現(xiàn)、解決公共服務(wù)供需潛在矛盾沖突等職能。 可以說, PPP不僅帶來了效率革命, 作為一種機制創(chuàng)新, 更是在資源整合中優(yōu)化公共服務(wù)供給, 既有利于消除原政府獨家模式的低效弊端, 又可有效避免企業(yè)陷入僅注重直接效益的單純管理主義偏向。

    1. 促進創(chuàng)新。 由具有不同視角的利益相關(guān)者組成的伙伴關(guān)系, 在創(chuàng)新性方面無疑可以優(yōu)勢互補。 這些利益相關(guān)者通過專業(yè)技能、思想理念、實踐及收益的共享與風(fēng)險的共擔(dān), 形成強大的動態(tài)整合能力。 伙伴間真正平等地坐在一起討論合作, 比如合作的目標(biāo)和范圍, 在充分討論后共同制定解決方案和必要的制度。 契約式伙伴關(guān)系更能容忍單個伙伴在規(guī)范框架下對合作進行嘗試、調(diào)整、適應(yīng), 如果有必要也可以允許其較及時地從失敗或困境中撤退出來。 因此, 高效運行的PPP可通過吸收每個合作者的經(jīng)驗, 并創(chuàng)新性地發(fā)展出一套在伙伴間能夠達成共識的共贏制度和方法, 兼顧多樣化目標(biāo)從而在對既有的制度和方法提出挑戰(zhàn)[11] 的同時促進綜合績效提升。

    2. 共享資源。 PPP在發(fā)揮合作伙伴各自比較優(yōu)勢的同時, 能夠以合理分工、資源共享的方式提升合作效率。 政府與社會資本共享彼此的專業(yè)技能、知識和專長, 有利于提升公共服務(wù)供給的數(shù)量、質(zhì)量、效率和合理性。 與具有特定服務(wù)領(lǐng)域工作專長或具有服務(wù)特定弱勢群體經(jīng)驗的政府合作, 可以擴大公共服務(wù)范圍, 增加服務(wù)類型, 提高服務(wù)質(zhì)量。 政府會變得更加民主, 通過消除重復(fù)工作和加強信息交流, PPP可以提高政策實施的回應(yīng)性與社會多元主體共享意義上的綜合績效。

    3. 協(xié)同效應(yīng)。 政府與社會資本以合作和共識作為決策的基礎(chǔ)、基于信任的正式契約關(guān)系, 使得各方能夠以妥協(xié)、讓步、協(xié)商的方式解決沖突, 共同分擔(dān)風(fēng)險和責(zé)任, 分享收益和權(quán)利[12] 。 這樣一來, 可以將潛在的合作失敗風(fēng)險降低, 并將各方引導(dǎo)至共贏的路徑上來, 避免伙伴間的不合意合作以及由此帶來的損失。 PPP可以在兼顧多目標(biāo)情況下提高解決問題所需資源的總體供給水平。 伙伴間的協(xié)同效應(yīng)是通過整合不同組織的互補性資源以及找到比傳統(tǒng)方法更為合適的方法, 進而將資源的影響最大化。 一個有效的伙伴關(guān)系的總體效應(yīng), 遠遠大于各個伙伴(政府、企業(yè)、專業(yè)機構(gòu))自身效應(yīng)的簡單加總。 通過合作產(chǎn)生的協(xié)同效應(yīng)賦予伙伴們一個“變革型”的學(xué)習(xí)過程, 政府與社會資本通過相互學(xué)習(xí)和借鑒, 獲得自身的提高。 有效的伙伴關(guān)系還有望促進信息共享與溝通方式的改進、互相理解與適應(yīng)、避免無效率和重復(fù)工作、識別可以有效共享資源的機會[13] 。 伙伴關(guān)系還可以使政府與社會資本就共同戰(zhàn)略下的政策進行適當(dāng)必要的整合, 以確保政策的彼此互補、高效執(zhí)行。 總體而言, 政府、企業(yè)、專業(yè)機構(gòu)共同參與的PPP項目, 可以形成“1+1+1>3”的綜合績效提升機制, 實現(xiàn)創(chuàng)新、共享、協(xié)同、互補[10] 。

    4. 增強合法性。 社會資本被引入公共服務(wù)供給領(lǐng)域, 其優(yōu)點是既有靈活性又兼具回應(yīng)性, 能較迅速地滿足公共服務(wù)的使用者訴求, 這也是PPP通過有效性的不斷累積助力于政府實現(xiàn)其合法性的重要途徑[14] 。 政治合法性危機是現(xiàn)代社會的主要特征之一, 在PPP面臨的諸多挑戰(zhàn)中, 合法性問題不容忽視, 保證和提升合法性也是決定PPP運行效率的關(guān)鍵, 只有民眾同意, PPP才有順暢運行的可能性。 此外, 社會的多元性決定了沒有一種價值選擇能夠簡單地居于主導(dǎo)地位, 民眾可就公共決策如何達成一致意見開展自由、平等的對話, 通過合作治理的方式參與公共服務(wù)供給, 這是取代“暴民政治”化解政治合法性危機的有效途徑, 是官民沖突化解機制的理性回歸, 即為政府與民眾提供理性對話的空間, 通過與合作伙伴共同治理的方式, 可以對民眾訴求進行挖掘, 有助于解決既往應(yīng)該解決卻不曾解決的問題。 民眾可以在既定的規(guī)則和程序下, 依據(jù)自己對利益的理解, 通過合作治理的方式參與公共事務(wù), 選擇最能兼顧多種目標(biāo)的決策。 當(dāng)前一些PPP項目尚未形成成熟的合作治理模式, PPP模式還有更加廣闊的應(yīng)用和改進空間。

    五、啟示

    PPP制度供給創(chuàng)新的一個重要意義, 在于它是政府跨越組織邊界與私人機構(gòu)開展合作的創(chuàng)新式治理工具, 改造政府傳統(tǒng)獨家供給模式, 從而使公共服務(wù)的供給機制提效升級。 在利用優(yōu)勢、正視爭議的前提下探索出一條成功高效的合作路徑與可持續(xù)方式, 是縮減政府規(guī)模、提升公共服務(wù)供給效率、助力政府更好承擔(dān)公共責(zé)任的要旨。 PPP的發(fā)展任重道遠, 在運行的過程中依然有一些問題不容忽視:

    1. PPP作為當(dāng)前公共服務(wù)供給的創(chuàng)新模式, 應(yīng)更多地被視為一種現(xiàn)代國家治理的機制建設(shè)過程, 而不僅僅被視為一種融資過程。 它不但可以幫助政府提效升級, 還可以解決有效回應(yīng)民眾訴求、彌補政府既定規(guī)模下的公共服務(wù)供給不足、兼顧公共領(lǐng)域中的效率與公共性等問題。 PPP的推行客觀上要求政府設(shè)立必要的專門管理機構(gòu)以及協(xié)調(diào)與信息服務(wù)組織, 表現(xiàn)為政府規(guī)模的擴大。 此舉不僅是基于“綜合績效”增量對沖的成本原理, 還要與“大部制”“扁平化”的政府精簡機構(gòu)改革通盤協(xié)調(diào)。 近些年政府機構(gòu)中設(shè)立了PPP專門管理機構(gòu), 增加相關(guān)行政開支、培訓(xùn)等支出費用, 是合乎常識與邏輯的, 實際工作中的關(guān)鍵是敦促PPP模式進一步向法治化、陽光化、專業(yè)化的規(guī)范性方向發(fā)展, 落實于運行結(jié)果上的公共服務(wù)成本降低、績效提升。

    2. PPP固然要向市場學(xué)習(xí)效率, 但不能舍本(公共性立場)逐末(商業(yè)性利潤), 應(yīng)注重考慮情境適用的特殊性。 需承認(rèn)政府在國家治理過程中服務(wù)于公共利益最大化的根本性地位, 避免過度強調(diào)市場和管理學(xué)意義上的效率, 造成“空洞化的公共服務(wù)供給”。 PPP應(yīng)以制度性、機制性的力量和“共贏”的內(nèi)在邏輯關(guān)注其公共性, 遵循公共精神、公共價值, 強調(diào)公共利益。 同時必須充分肯定PPP契約各方“平等民事合作”的身份和企業(yè)參與時“在商言商”的行為模式, 依法保障企業(yè)作為社會資本取得“非暴利但可接受”的回報, 以維持PPP的可持續(xù)性。

    3. 有關(guān)PPP的研究, 要基于政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)、行政學(xué)、法學(xué)、哲學(xué)等眾多學(xué)科視角, 避免單一學(xué)科視角帶來的盲點。 經(jīng)濟學(xué)意義上的收益不足以涵蓋公共服務(wù)供給的公共性等相關(guān)問題, 合意是公共服務(wù)供給的核心要旨。

    在當(dāng)前的治理實踐中, 地方政府是否采用PPP模式, 大都是根據(jù)經(jīng)濟收益來進行決策, 往往會低估PPP的公共屬性等治理議題且會弱化綜合績效的考量。 本文論證說明了相較于傳統(tǒng)公共服務(wù)供給, PPP模式更有利于政府實現(xiàn)“包容性發(fā)展”的善治目標(biāo)。 因此, 管理主義導(dǎo)向下的直接效率不應(yīng)該成為PPP決策的唯一標(biāo)準(zhǔn)或第一重要標(biāo)準(zhǔn), 政府在決策時, 應(yīng)充分考慮治理的綜合績效, 即公共利益、公共責(zé)任、回應(yīng)性的實現(xiàn)程度, 在保持適度政府規(guī)模的同時借助外援——社會資本, 追求更有效率的公共服務(wù)供給, 在此創(chuàng)新發(fā)展路徑上, 努力探索、挖掘、發(fā)揮PPP的優(yōu)勢。 我們有充分理由認(rèn)為, PPP機制是以實際行動積極響應(yīng)李克強總理在2020年兩會政府工作報告中倡導(dǎo)的適當(dāng)縮減政府規(guī)模帶動社會資本跟進有效投資的提議, 標(biāo)志著本屆政府開啟了現(xiàn)代治理、公共服務(wù)供給提效升級、傳統(tǒng)基建新基建有效投資的善治篇章。

    【 主 要 參 考 文 獻 】

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