揚州“造園”后遺癥

廖家溝城市中央公園一角。攝影/本刊記者蘇杰德

9月17日，自然資源部對外通報，決定掛牌督辦11起土地違法案件，公開督促省級自然資源主管部門依法依規(guī)查處，接受社會監(jiān)督。

揚州市公園違法占地是11個案例之一。自然資源部通報披露：2014年7月以來，揚州市未經批準擅自陸續(xù)占地60.54公頃（908.02畝）建設廖家溝城市中央公園等13個公園，其中耕地43.63公頃（654.47畝）。

公園是揚州的城市名片，目前已經興建了350多座。按照當地官方的描述，揚州已經形成了走路、騎行、開車，10分鐘內抵達一座公園的格局。廖家溝城市中央公園與揚州其他幾百個公園不同之處在于：廖家溝是揚州的“母親河”，連接著長江水系和淮河水系，也是揚州的飲用水水源地之一。更為特殊的是，揚州市東進建設新城，打造新的城市中心，這座公園則是城市新中心的核心。

揚州市委宣傳部在給《中國新聞周刊》的一份書面回復中表示，對于此案，“揚州市委、市政府高度重視，立即召開會議進行專題研究，強調全面排查、對標整改?！蹦壳?，已經組織拆除了韓萬河、民歌民樂、廖家溝東園等公園近50畝違法占地建設的建（構）筑物，對植樹綠化違規(guī)占用永久基本農田的部分樹木，進行了移植，并對移植后的土地進行了復墾、恢復耕作條件。

占地初衷是為環(huán)境整治

揚州掀起公園建設熱潮的時間，主要是在2014年至2019年間，此次被自然資源部通報的違法行為也發(fā)生在這個時間段內。

“掛牌督辦”是一種自上而下的監(jiān)督辦法。2020年6月，自然資源部發(fā)布了《自然資源部掛牌督辦和公開通報違法違規(guī)案件辦法》，升級了查處和打擊違法用地的力度。被列為“掛牌督辦”案件之一，意味著該案件是自然資源領域的“重大、典型違法違規(guī)案件”。

“與其他10個案例不同，揚州公園違法占地是由中紀委直接調過來的。”一位接近自然資源部的人士告訴《中國新聞周刊》。

揚州自然資源局一位部門負責人對《中國新聞周刊》介紹，今年8月初，國家自然資源督察南京局來揚州調查，“這次調查相比以往嚴格許多，調查人員來揚州后，要求國土部門提供臺賬資料，并且實地調查。通過對比2014年下半年的圖斑，發(fā)現了占用耕地沒有報批、沒有履行征地手續(xù)的問題?！币粋€月后，廖家溝城市中央公園違法用地就被自然資源部掛牌督辦。

廖家溝歷史久遠，在明代還是可以一躍而過的小水溝，清初行洪后河面變寬。新中國成立后，這里成為揚州重要的水源地。

2014年，揚州市政府在河道兩側建設廖家溝城市中央公園，作為揚州市政府主導的30項重大城建項目之一，計劃總投資16億元，規(guī)劃總面積約10.7平方公里，陸域和水域面積分別約為4.9平方公里、5.8平方公里。

揚州市給《中國新聞周刊》的回復中介紹，此次被自然資源部掛牌督辦案件共涉及揚州市廣陵區(qū)、江都區(qū)、生態(tài)科技新城的13個公園。上述公園大多位于揚州市主城區(qū)——廣陵區(qū)東部與江都區(qū)西部的兩區(qū)交界地帶，這一區(qū)域也是未來城市規(guī)劃中的中心區(qū)域。

對于揚州來說，建設公園的初衷是進行環(huán)境綜合整治?！伴L期以來，該區(qū)域作為城鄉(xiāng)結合部，密布著眾多的廢舊品市場、砂石場和小造船廠，臟亂差的環(huán)境導致當地群眾怨聲載道。2014年到2018年期間，為回應群眾呼聲，我市結合廖家溝河道兩側堤防提檔升級，對沿線生態(tài)環(huán)境進行了綜合整治，在廖家溝片區(qū)長約7公里的河道兩側及周邊陸續(xù)建設了上述公園?！睋P州市的書面回復中坦承，雖然回應了迫切的民生訴求，“但是公園建設中確實存在未經批準占用部分耕地的現象?！?/p>

在被自然資源部通報后，揚州市對13個公園進行了逐一核查，按違法違規(guī)用地性質分為三類：一是植樹綠化違規(guī)占用永久基本農田問題;二是部分挖湖造景違規(guī)占用耕地問題，主要是結合河道拓寬、改道以及挖塘占用了部分耕地;三是部分建（構筑）物違法占用了耕地。

當地一位村委會負責人高更告訴《中國新聞周刊》，廖家溝西側有條寬度2米～10米不等的河流，屬于挖田造河。高更所在的村子位于廖家溝西側，因為建設公園，村里的耕地被征用。

一位在揚州土地儲備領域工作超過十年的業(yè)內人士李楠對《中國新聞周刊》透露，不只是廖家溝西側存在問題，東側有些水溏也是由農田挖出來，或者是小池塘挖成大池塘。

上述揚州自然資源局部門負責人還解釋，違法占用的耕地，實際上已經多年不種植糧食作物，變成了荒地、溝渠，或者已經改種了桑樹等植物。政府修建公園的時候，對于這些土地的性質有些把握不準，最終選擇沒有把這部分土地當作耕地征用。

違法占地導致村民無法“進?！?/h3>

《中國新聞周刊》在調查中發(fā)現，由于廖家溝城市中央公園違法占地，導致周邊不少村莊的村民無法“進?！薄?/p>

農民的戶籍對應著相應數量的耕地，如果全部耕地都按程序征用，村里的每個人都能進保——政府為被征地人員繳納養(yǎng)老保險等。高更舉例說，如果一個生產隊有100畝地，按正規(guī)手續(xù)征用了10畝用來修路，剩余90畝沒有完成征地手續(xù)，結果是，只有10畝地對應的名額可以進保，剩余90畝地對應的村民就無法進保，“沒有征地文件，社保不認”。

實際上，農民進保的成本在征地補償中占比最高。高更舉例說，如果30人擁有10畝地，這些地被征用后，1個人進保的費用是10萬元左右，總費用就達到300萬元。其次才是土地補償費用，以每畝地2萬多元計算，總共20多萬;青苗費次之，以每畝地2000元計算，總共僅2萬元。

從當地村民未進保的數量來看，涉及的違法用地問題較為嚴重。據高更了解，廖家溝西側四個村，有些村還有一半以上的農民沒有進保。由于名額不夠，這些村只能按照年齡從大到小的順序進保，“有些六七十歲的老人至今都還沒能進?！?。

除了無法進保，高更認為，土地征用涉及耕地、青苗、地上附著物的補償和人員安置，挖田建河之后，農田被永久性破壞，后續(xù)征用時也難以界定補償多少、補償給誰。這意味著，各項利益都受到了損害。

一些沒有獲得征地許可的耕地，當地政府采取了以租代征等方式，從農民手里取得土地。

夏橋村位于廖家溝東側，一位村民告訴《中國新聞周刊》，大約從2012年開始，當地政府按每年每畝地1200元支付給她家。廖家溝西側周家村的一位村民介紹，該村的耕地也是以這種方式被征用。

早在2006年，國務院下發(fā)的《關于加強土地調控有關問題的通知》中就明令禁止以租代征行為。以租代征，實質是規(guī)避土地用途管制制度，規(guī)避農用地轉用的總量控制制度，繞開征收審批程序，租用農民集體土地進行非農業(yè)建設的一種違法行為。

除了占用耕地，廖家溝城市中央公園項目還涉及生態(tài)敏感性。廖家溝是揚州市水源地之一，公園與水源地保護存在一定沖突。根據江蘇省水源地保護條例，取水口上下一千米，禁止新建、改建、擴建與供水設施和保護水源無關的其他建設項目。

廖家溝取水口是在2014年從1.2千米外的老取水口遷于此地，可以增大取水量。不過，揚州水利局官網顯示，2018年9月，江蘇省巡視組檢查廣陵區(qū)廖家溝取水口保護時，顯示中央公園管理站已封閉、人員在搬離。取水口被關閉的同時，公園西側也長期被關閉。如今，廖家溝城市中央公園西側，綠色的步道上鋪滿了落葉無人清掃，衛(wèi)生間的地面上落滿灰塵，這部分公園已經被圍欄圈起來，上面的警告牌提示：這里屬于飲用水水源地保護區(qū)域，禁止入內。

未來，廖家溝城市中央公園如何整改？根據《自然資源部掛牌督辦和公開通報違法違規(guī)案件辦法》，省級自然資源主管部門應該在掛牌督辦之日起45日內形成調查處理意見。

揚州市給《中國新聞周刊》的回復中介紹，將根據問題性質進行“分類整改”：對植樹綠化、挖湖造景違規(guī)占用耕地的問題，按照“占一補一”的原則補充同等數量、質量的耕地;對不符合規(guī)劃難以補辦完善的違法占地建（構）筑物，堅決予以拆除并復墾復耕;對群眾認可度較高、有一定社會影響力的公園采取補辦方式進行整改，在依法查處后完善用地手續(xù);對具有重要生態(tài)功能、社會服務功能的公園采取部分拆除、查處完善、補充耕地等綜合方式進行整改。

李楠認為，整改一般是把建筑、硬化的路面全部拆除恢復原樣，“但是投資公園不是小數字，三年時間內恢復成耕地，這一來一去，代價就大了”。

而對周邊村民來說，有不同想法。高更認為，“這個時候把公園恢復成農田，對農民來說意義不大。我覺得，要保護好老百姓的利益，補償要到位，能進保的要全部進保。”

急于“造園”撬動土地升值

據上述揚州自然資源局部門負責人介紹，此次掛牌督辦涉及的其他12個公園，主要位于揚州“三河六岸”區(qū)域。“三河六岸”指的是芒稻河、金灣河、新通揚運河三條河流及其兩岸地區(qū)，它們位于廖家溝東側，三河和廖家溝最終合流，匯入長江。

廣陵區(qū)負責修建廖家溝城市中央公園，三河六岸公園則由江都區(qū)打造。揚州市江都區(qū)政府官網資料顯示，三河六岸公園一期2018年開始建設，總景觀綠化用地約345畝，江堤岸線1.6公里，預計總投資3.5億元;二期占地總面積約8萬平方米，岸線長約1公里，目前正在建設。

兩個大型公園是在揚州主城區(qū)擴容后修建。近年來，揚州城市發(fā)展速度加快。 2011年，江都市撤縣設區(qū)，成為揚州市中心城區(qū)的一部分，市區(qū)面積也擴大到231平方公里，增大一倍多。

揚州中心城區(qū)公園空間規(guī)劃

資訊來源：《揚州市公園體系發(fā)展與保護專項規(guī)劃》（2018）制圖：韓春燕

江都區(qū)與廣陵區(qū)交界處146平方公里，以廖家溝為中心，揚州在西側建設廣陵新城，東側則是生態(tài)科技新城。揚州市為此還提出了江廣融合區(qū)的理念。

揚州市原市委書記謝正義去年出版的《公園城市》一書中，將新區(qū)比喻為一個放大的四合院，公園就是這個四合院的院落。先在中心區(qū)域規(guī)劃建設生態(tài)體育休閑公園，然后在其周邊布局幼兒園、學校等，然后再布局居民住宅。在此理念下，區(qū)域地塊不僅生態(tài)變好，后期地塊也增值?！拔覀兊牧渭覝铣鞘兄醒牍珗@就是按照這個理念來做的。”謝正義接受《澎湃新聞》采訪時說。

《公園城市》一書介紹，計劃“用20年時間，開發(fā)20平方公里，集聚20萬人口”。不過，揚州雖然城區(qū)面積增大，建設用地不足卻成為妨礙繪制大揚州藍圖的絆腳石。

為了增加建設用地面積，揚州市從調整土地規(guī)劃著手。2017年5月，根據《揚州市廣陵區(qū)沙頭等11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道土地利用總體規(guī)劃（2006-2020）調整方案》，廣陵區(qū)耕地面積由10641.9公頃減少為8273.3公頃，這些土地主要用于“十三五”期間要基本建成廣陵新城、完成生態(tài)科技新城和“三河六岸”區(qū)域基礎設施建設以及確保揚州高鐵綜合樞紐建成。

目前，以廖家溝城市中央公園為核心，生態(tài)科技新城的項目不斷落地，原有的村莊搬遷和耕地不斷減少，甚至當地農科院的試驗田也被迫搬離。

揚州農科院的一位工作人員告訴《中國新聞周刊》，農科院2003年搬到這里開荒，經過多年的耕作，這些地才成為了優(yōu)質農田。揚州農科院1949年4月創(chuàng)建，研發(fā)的“揚麥5號”“揚麥158”曾獲國家科技進步一等獎，該農科院也被稱為中國實力最強的地區(qū)所。

幾年前，生態(tài)科技新城管委會租用揚州農科院大樓的一層和二層。前述工作人員說，當時她還擔心如果長期占用，會擠占農科所的辦公和實驗空間，令她沒想到的是“結果是要我們整體遷走”。

新城內的高鐵站開始建設后，揚州農科院的實驗用地面積不斷縮小，實驗的規(guī)模也相應減小。上述工作人員介紹，試驗田從前年開始被一塊一塊地征用。去年，溫室也被拆了。揚州農科院位于區(qū)縣的新基地已經開始建設，新基地面積更大，但她認為：“種子還可以帶走，問題是兩邊的土質不一樣，需要重新培養(yǎng)土壤。”

李楠介紹，城郊的公園建設往往會涉及耕地。正常程序是，首先要調整空間規(guī)劃，實現耕地占補平衡，然后公開征用和供地，走完這些程序后才能開始建設。在他看來，廖家溝城市中央公園違法占地的那部分顯然沒有獲得審批，地方甚至可能并沒有將規(guī)劃上報，就已經建設了項目。

急于建設公園，重要意圖之一是獲得土地升值后的豐厚收益。李楠介紹，由揚州市收儲的土地，獲得的收益是不會與區(qū)縣分成的，這也導致區(qū)縣選擇自己收儲出讓土地，從而獲得大部分收益，“廣陵新城，生態(tài)科技新城，土地是封閉運作。當地政府負責征用，根據它的規(guī)劃，決定這些地具體怎么用。這個區(qū)域征地遇到的矛盾、基礎設施建設，都由廣陵區(qū)責任，當然這些土地將來的收益也比較豐厚”。

《公園城市》一書介紹：“廖家溝城市中央公園的周邊地價，從2014年的530萬元每畝，上漲到2017年的682.67萬元每畝?！备鶕?017年度揚州市國土資源公報，生態(tài)科技新城供地面積1629.76畝，同比增長近7倍。采取劃撥和出讓兩種方式，其中出讓面積568畝，按照上述價格計算，出讓金額達到38.7億元。

不過，先期建設公園，本身就是一筆巨大的投入?！豆珗@城市》一書介紹，從2014年起至今，揚州全市共建設350多個公園。其中，主城區(qū)共有大大小小的公園200多個?！豆珗@城市》一書提及：“我們做過一個統(tǒng)計：2014年揚州主城區(qū)啟動城市公園體系建設以來，累計投入近100億元。”

揚州的這種先投入建設公園，再獲得土地回報建設新城的方式，李楠認為最容易遇到的問題是“花錢沒有收益”。

首先，公園的維護成本是一筆巨大的開銷。根據揚州市城投平臺——揚州新盛投資發(fā)展有限公司的公告，其子公司揚州市生態(tài)科技新城資產管理有限公司，截至2019年末的公司總資產為1.5億元，總負債0.78億元，營收0.42億元，凈虧損0.14億元。對于虧損原因，公告稱，主要系廖家溝濕地、萬方書院等集中維修，成本支出較大所致。

其次，前期重金投資公園，帶動土地升值，然后再開發(fā)的模式也容易帶來沉重的債務負擔。揚州易盛德產業(yè)發(fā)展有限公司（下稱易盛德）也是揚州市屬城投平臺，是生態(tài)科技新城內重要的基礎設施建設及房地產開發(fā)主體。根據其公告，截至2019年末，公司資產總額為201.32億元，總負債126.57億元，營業(yè)收入10.77億元，凈利潤1.23億元。其中，公司有息負債余額為66.28 億元。年度報告還顯示，易盛德今年償債資金19億元，需要通過發(fā)行票據和債券的方式還債。

上海新世紀資產評估投資服務有限公司在其評估報告中稱，“易盛德主業(yè)盈利能力較為有限，對政府補助的依賴度較高，項目建設運營依賴外部融資等”。

公園城市模式不可冒進

“環(huán)境做好后，產業(yè)自然就過來，這是公園城市的發(fā)展邏輯?！睋P州大學建工學院副院長、揚州市規(guī)劃局原總規(guī)劃師劉雨平告訴《中國新聞周刊》。

不過，通過公園建設改善環(huán)境，吸引產業(yè)落地，也存在一定挑戰(zhàn)?！爱a業(yè)發(fā)展不僅是環(huán)境的問題，要考慮企業(yè)成本，地方政府的服務水平，產業(yè)配套等”。劉雨平作為公園城市的參與者，這幾年也不斷思考：“問題關鍵是，如何轉化成經濟效益：文化資源怎么轉化為旅游資源？環(huán)境資源怎么把產業(yè)帶動起來？如果這些做不好，就有可能出現問題?！?/p>

揚州是近些年公園城市模式的積極推動者和踐行者，也帶動了這股風潮。揚州市住建局黨委委員、園林管理局副局長陸士坤此前在接受《中國新聞周刊》采訪時，總結了揚州公園建設在土地資源利用方面的兩大特點：一是舍得把黃金地段拿出來做公園;二是注重對于一些荒灘、垃圾場和城市洼地的修復、開發(fā)，將其建成公園。

為了能夠建設更多公園，揚州連續(xù)三年將公園體系建設目標列入市委、市政府民生“1號文件”進行考核，并建立市、區(qū)兩級考核制度，將考核結果與管理經費掛鉤。在資金保障上，各級政府以及功能區(qū)管理委員會將公園建設和管理經費納入財政預算，政府每年從土地出讓金中拿出5%用于植樹造林和城市綠化。

在立法方面，揚州通過制定《揚州市公園條例》，對揚州公園體系建設不會因為領導人的變更而發(fā)生變化、公園數量和面積不得減少等事項作了明確規(guī)定。 揚州“公園城市”的推進過程中，城市主政官員的理念則被貫徹到底，甚至細化到樹木的栽種方式，例如重點推薦的源自歐洲的“樹陣景觀”。

從地價來看，揚州的公園起到了明顯的拉升作用。不僅是廖家溝中央公園周邊地價上漲明顯，非城市中心區(qū)域的師姑塔公園周邊地價，從2013年的347.33萬元/畝上漲到2017年的644萬元/畝。

這次因為違法占地被自然資源部掛牌督辦，也給揚州造園模式敲了警鐘。李楠認為：“建設公園首先手續(xù)要完善，其次要考慮這個地方該不該做這么大工程，不宜建設過多，不是想建就建?！?/p>

不過，劉雨平認為，揚州所有的公園是按照規(guī)劃來建設的，并不隨意，“當然也存在一些問題，公園作為揚州市政府大力推進的項目，各個區(qū)縣為了完成指標，存在超過限度建設公園的情況”。以揚州江都區(qū)為例，截至到2017年底，已建成開放體育休閑公園22個，2018年建設6個，今年再建或續(xù)建設9個，該區(qū)三年時間內，公園面積數量和面積近乎成倍增長。

中國旅游研究院助理研究員戰(zhàn)冬梅此前對《中國新聞周刊》表示，公園建設不能要面子，搞政績工程，大筆的財政投入進去以后，后期難以維護，造成財政負擔?！拔矣X得出問題往往不是公園的問題，而是最初建設的時候缺乏有一個合理規(guī)劃”。

劉雨平認為，公園城市建設之前，要做好頂層設計，有一個戰(zhàn)略性的思考。在頂層設計上，東南大學建筑學院教授成玉寧覺得首先要解決好兩性問題，也就是生態(tài)的敏感性和土地利用的適應性問題。其次是要重點處理好兩態(tài)問題，也就是城市的生態(tài)和城市的形態(tài)之間要耦合發(fā)展。

揚州市對《中國新聞周刊》表示，要借此案完善長效機制，“深刻汲取教訓，對發(fā)生的問題深入剖析，從源頭上研究治本之策，從制度上查找薄弱環(huán)節(jié)?！贝送?，揚州市委、市政府已經啟動了追責程序，“在查清事實的基礎上依法依紀追究相關單位和人員責任，切實發(fā)揮典型案件查處的警示教育作用”。

（應受訪者要求，高更、李楠為化名）