產(chǎn)權(quán)改革視角下的農(nóng)村土地“三權(quán)分置”與抵押融資模式研究

摘要 我國農(nóng)村土地具有所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)3種權(quán)屬關(guān)系。在土地產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程中，先后經(jīng)歷了“兩權(quán)分離”“三權(quán)分離”“三權(quán)分置”3個歷史階段。相應(yīng)地，農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)也實(shí)現(xiàn)了從無到有、從小到大的發(fā)展過程。隨著政策的放開以及相應(yīng)法律條款的豁免，農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)快速發(fā)展，業(yè)務(wù)覆蓋范圍和規(guī)模不斷擴(kuò)大，出現(xiàn)了適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需求的多種模式。但客觀上看，農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)仍然受到法律制約，抵押資產(chǎn)的處置和風(fēng)險(xiǎn)等問題仍然突出，需要在多個層次和維度上進(jìn)行綜合化改進(jìn)，全面釋放農(nóng)村土地的融資價值。

關(guān)鍵詞 三權(quán)分置;抵押融資;經(jīng)營權(quán)

中圖分類號 F321.1 ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A

文章編號 0517-6611（2020）19-0264-05

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2020.19.068

Abstract The rural lands in China possess three kinds of right， which are ownership right， contract right and management right. In the process of Chinese land property system， we have witnessed three historical stages. The first one is the stage of two rights separation， the second one is the stage of three rights separation and the third one is the stage of three rights division. Accordingly， the mortgage loan of rural land contractual management right has experienced the developing process from nothing to something. As the relevant policy gradually liberalized， the mortgage loan of rural land contractual management right grows fast. The coverage and scale of the mortgage loan of rural land contractual management right keep expanding gradually. But objectively speaking， there are lots of problems need to be addressed， such as lawful restrictions of the mortgage loan of rural land contractual management right，and risks of the disposal of mortgaged assets， so as to comprehensively release the financing value of rural lands.

Key words Three rights division;Mortgage loan;Management right

基金項(xiàng)目 黑龍江省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（16JYE09）。

作者簡介 于嘉（1980—），女，黑龍江黑河人，講師，博士，從事農(nóng)村金融、區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究。

收稿日期 2020-04-07

農(nóng)村土地的權(quán)屬界定和權(quán)益處置是實(shí)現(xiàn)土地抵押融資的必要前提。雖然在法律范疇內(nèi)，農(nóng)村土地抵押融資仍存在制度性限制，但從現(xiàn)實(shí)情況看，農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)已經(jīng)歷了多年實(shí)踐，對土地“三權(quán)”的厘清和分置仍顯得十分必要，“三權(quán)分置”將對明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，明確各項(xiàng)權(quán)能的運(yùn)作方式，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)處置和激活農(nóng)村土地融資價值具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

1 農(nóng)村土地“三權(quán)分置”與抵押融資的關(guān)系

我國農(nóng)村土地權(quán)屬劃分為所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)，農(nóng)村土地采取集體所有制，農(nóng)戶承包制和生產(chǎn)經(jīng)營制。從土地權(quán)益資產(chǎn)的價值看，農(nóng)村土地的所有權(quán)歸國家和集體所有，屬國有資產(chǎn)，由于其特殊的性質(zhì)和重要地位，法律明確規(guī)定土地所有權(quán)禁止轉(zhuǎn)讓，因此也完全不可以設(shè)置抵押。土地承包權(quán)是指農(nóng)村土地承包人對依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定處分的權(quán)利。由于我國在實(shí)施“三權(quán)分離”之前，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)尚未明確分割，官方統(tǒng)稱為“承包經(jīng)營權(quán)”，對于承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓問題沒有明晰的解釋，但法律規(guī)定承包權(quán)可以因承包方的變動由發(fā)包方重新設(shè)定，未規(guī)定土地承包權(quán)可以市場化轉(zhuǎn)讓，對于承包經(jīng)營權(quán)則可以按市場原則進(jìn)行流轉(zhuǎn)。從這個意義上說，我國長期穩(wěn)定的承包關(guān)系作為農(nóng)戶生產(chǎn)生活的基本保障，其承載的土地承包權(quán)不可轉(zhuǎn)讓，因此也無法設(shè)定抵押。土地經(jīng)營權(quán)，也即承包土地的經(jīng)營權(quán)，是附著在土地所有權(quán)和承包權(quán)之上的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，在不改變土地所有權(quán)和承包關(guān)系的前提下，土地經(jīng)營權(quán)可以在市場上轉(zhuǎn)讓和交易，在政策方面允許設(shè)定抵押。改革開放以來，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的變革經(jīng)歷了“兩權(quán)分離”“三權(quán)分離”“三權(quán)分置”3個階段，而農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)也隨著“三權(quán)”的逐步明晰得到了市場經(jīng)濟(jì)的確認(rèn)，兩者存在著協(xié)同發(fā)展的對應(yīng)關(guān)系[1]。

1.1 “兩權(quán)分離” 是指農(nóng)村土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)完全分離，土地所有權(quán)依然歸國家和集體所有，經(jīng)營權(quán)則賦予單個農(nóng)戶，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的生產(chǎn)方式。“兩權(quán)分離”始于十一屆三中全會之后，黨和國家的工作重心由階級斗爭轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)[2]。由于長期農(nóng)村土地的集體所有制和人民公社生產(chǎn)制度導(dǎo)致土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)邊界不清，已嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭遇困境。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)活力的提升，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的“剛性”在實(shí)踐中逐漸出現(xiàn)松動和分化，伴隨家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的興起，農(nóng)村土地的所有權(quán)和使用權(quán)實(shí)現(xiàn)了分離，極大地激發(fā)了農(nóng)戶生產(chǎn)積極性，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。但是這種土地權(quán)屬制度和分散式的經(jīng)營方式不能實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模化、集約化經(jīng)營，無法實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)和抵押融資。在此期間，農(nóng)村地區(qū)不存在依托土地權(quán)屬資產(chǎn)為抵押物的融資行為，農(nóng)戶貸款以一般性的聯(lián)保貸款為主，土地的資產(chǎn)價值和融資價值沒有得到確認(rèn)。

1.2 “三權(quán)分離” 是指農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離，始于2014年的中央一號文件。文件明確了農(nóng)村土地實(shí)行“三權(quán)分離”，在農(nóng)村土地承包關(guān)系維持長期不變的前提下，對承包土地的農(nóng)民賦予占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)、經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保等權(quán)能，允許農(nóng)戶土地入市流轉(zhuǎn)和抵押融資。這種土地權(quán)屬劃分進(jìn)一步明晰了土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的界限，但僅對承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的市場化分離處置提出了方向性意見，土地流轉(zhuǎn)和經(jīng)營權(quán)抵押融資仍然缺乏足夠的政策支撐。受政策推動，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)較好、土地流轉(zhuǎn)和集約化經(jīng)營發(fā)展較快的地區(qū)零星自發(fā)實(shí)現(xiàn)。

1.3 “三權(quán)分置” 是指對農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置并行，始于2016年10月中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，該意見明確提出承包土地的農(nóng)戶有權(quán)通過轉(zhuǎn)讓、互換、出租（轉(zhuǎn)包）、入股或其他方式流轉(zhuǎn)承包地并獲得相應(yīng)收益，有權(quán)對承包土地的經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押，實(shí)現(xiàn)融資[9]。同時，土地經(jīng)營人也可對經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押融資?！叭龣?quán)分離”與“三權(quán)分置”的主要區(qū)別是：“三權(quán)分離”屬于權(quán)屬靜態(tài)分割，在后續(xù)的權(quán)屬管理中，缺乏法律支撐，仍可能存在交叉、混淆、互相影響而導(dǎo)致的權(quán)屬不清。而“三權(quán)分置”則屬于動態(tài)分割，三權(quán)實(shí)現(xiàn)了分置并行，互不干擾，且在“三權(quán)分置”框架下，《農(nóng)村土地承包法》將進(jìn)行修訂，為其提供必要的法律支撐[3]。

在法律層面，由于我國《物權(quán)法》《擔(dān)保法》《農(nóng)村土地承包法》均明確農(nóng)村土地（耕地、宅基地）不得抵押[4]。從這個意義上說，“三權(quán)分置”雖然解決了土地權(quán)屬劃分和功能明晰問題，但抵押融資仍然無法獲得法律上的效力，農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營主體和金融機(jī)構(gòu)開展土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)一方面在“三權(quán)分置”的框架下加速開展，另一方面受到法律規(guī)定的制約并面臨抵押資產(chǎn)處置風(fēng)險(xiǎn)隱患。始于2016年的全國農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)，在法律層面暫時豁免了農(nóng)村“兩權(quán)”抵押的法律禁止條款，消除了土地抵押的法律障礙，為金融機(jī)構(gòu)開展抵押融資業(yè)務(wù)提供了法律支撐[5]。其重大意義在于從土地產(chǎn)權(quán)制度改革的角度對法律制度框架進(jìn)行了重新審視，并探索其在實(shí)踐中應(yīng)用的可能。

2 農(nóng)村土地權(quán)益資產(chǎn)抵押融資的經(jīng)濟(jì)原理與現(xiàn)實(shí)特征

農(nóng)村土地權(quán)益資產(chǎn)根本上屬于無形資產(chǎn)，但其從屬于“土地”這個有形資產(chǎn)，因此兼具社會實(shí)際經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力與權(quán)益價值的雙重屬性。其經(jīng)濟(jì)原理蘊(yùn)藏在融資實(shí)踐的特征表達(dá)之中，具有典型的經(jīng)濟(jì)性、交易性和持續(xù)性，土地經(jīng)營權(quán)抵押融資既符合市場經(jīng)濟(jì)原理，也符合社會經(jīng)濟(jì)實(shí)踐需要。

2.1 經(jīng)濟(jì)原理 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革從根本上考量，實(shí)質(zhì)是對農(nóng)村社會生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的重構(gòu)，通過制度化的頂層設(shè)計(jì)，賦予勞動力經(jīng)濟(jì)私權(quán)?；谶@種經(jīng)濟(jì)私權(quán)，逐漸衍生出經(jīng)濟(jì)資本屬性，激發(fā)抵押融資的市場行為[6]。土地權(quán)益資產(chǎn)抵押融資的核心思想是建立契約、構(gòu)成信用，其相應(yīng)蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)原理，一是契約經(jīng)濟(jì)，二是信用經(jīng)濟(jì)。契約經(jīng)濟(jì)要求經(jīng)濟(jì)主體通過法定締約，實(shí)現(xiàn)市場交易的公平和效率，降低交易成本。在抵押融資關(guān)系中，既有土地產(chǎn)權(quán)契約，也有借貸契約。土地產(chǎn)權(quán)契約是農(nóng)村土地所有者、承包者、經(jīng)營者三方簽訂的權(quán)益契約，體現(xiàn)了國家、集體、農(nóng)戶多方利益關(guān)系，承載權(quán)益的標(biāo)識是農(nóng)村土地權(quán)證。借貸契約是融通資金的供給方和需求方基于土地權(quán)益資產(chǎn)的確立對借貸關(guān)系的約定。信用經(jīng)濟(jì)作為貨幣經(jīng)濟(jì)的表現(xiàn)形式之一，既包含經(jīng)濟(jì)倫理和社會關(guān)系，也兼有制度規(guī)范與法律約束[7]。信用經(jīng)濟(jì)是主觀特質(zhì)與客觀特質(zhì)的結(jié)合，在抵押融資關(guān)系中，信用經(jīng)濟(jì)體現(xiàn)的是對借款人誠信度量以及對土地權(quán)益資產(chǎn)的處置度量。借款人依托雙重信用保證，換取貨幣資金以及未來收益的可能。簡言之，信用即資本，且能轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)杠桿。

2.2 現(xiàn)實(shí)特征 農(nóng)村土地“三權(quán)分置”之后，土地經(jīng)營權(quán)抵押融資獲得較為多元的發(fā)展空間，自發(fā)分散的融資行為逐步向集中、規(guī)范和制度化轉(zhuǎn)變。伴隨農(nóng)村土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)、農(nóng)村富余勞動力高頻轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?、集約化經(jīng)營方式推動土地經(jīng)營權(quán)抵押融資具備多種特征。第一，農(nóng)村土地新一輪確權(quán)頒證為抵押融資提供必要前置條件。始于2013年的全國農(nóng)村土地新一輪確權(quán)頒證對農(nóng)村土地的權(quán)屬劃分、地類、界線進(jìn)行全面核查，重新界定了土地承包經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)歸屬，頒發(fā)法定經(jīng)營權(quán)證，對其進(jìn)行物權(quán)形式的融資具備了抵押標(biāo)的。第二，農(nóng)地集中流轉(zhuǎn)催生巨量融資需求。產(chǎn)權(quán)明晰后的土地資源整合逐步改變了傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，土地流轉(zhuǎn)導(dǎo)致的規(guī)?；?、集約化經(jīng)營對生產(chǎn)資本的投入更加迫切，以流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營權(quán)抵押融資成為現(xiàn)實(shí)選擇。第三，激活土地權(quán)益資產(chǎn)的融資價值，進(jìn)一步深化了農(nóng)村金融市場，拓展了融資業(yè)務(wù)的邊界。傳統(tǒng)的基于農(nóng)戶外生信用體系（聯(lián)保、互保、第三方擔(dān)保）的融資模式逐步向內(nèi)生信用體系轉(zhuǎn)變，農(nóng)戶信貸不再具有風(fēng)險(xiǎn)溢出效應(yīng)，金融機(jī)構(gòu)同步增強(qiáng)金融創(chuàng)新動能，圍繞產(chǎn)權(quán)分割和風(fēng)險(xiǎn)隔離推出形式多樣的抵押融資模式。

3 “三權(quán)分置”框架下農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的若干模式

3.1 “經(jīng)營權(quán)第三方撮合機(jī)制+信貸”模式 如圖1所示，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的核心在于土地經(jīng)營權(quán)的信息對接、權(quán)益流轉(zhuǎn)、抵押登記與后續(xù)處置。而一般意義的抵押融資在土地經(jīng)營權(quán)的撮合交易上是由農(nóng)戶自發(fā)完成，這就產(chǎn)生了明顯的信息不對稱問題。在業(yè)務(wù)實(shí)踐中，對經(jīng)營權(quán)運(yùn)用最好的方式就是集中撮合與自動化對接，這一機(jī)制的關(guān)鍵在于引入農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)交易平臺。交易平臺以土地權(quán)益資產(chǎn)的確權(quán)頒證為基本前提，通過分設(shè)產(chǎn)權(quán)交易模塊和融資對接模塊，實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的集中撮合與抵押融資的無縫對接。平臺將土地產(chǎn)權(quán)信息、融資需求信息以及確權(quán)、抵押、登記、流轉(zhuǎn)和交易等要素納入系統(tǒng)，通過在交易平臺建立融資服務(wù)模式，實(shí)現(xiàn)信息共享和實(shí)時撮合[8]。同時設(shè)立資產(chǎn)評估、抵押擔(dān)保、收儲拍賣3個輔助環(huán)節(jié)，確保融資過程中信息對等、風(fēng)險(xiǎn)可控。

3.2 “土地承包權(quán)框定機(jī)制+信貸按揭”模式 理論上，農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)無法實(shí)現(xiàn)完全分割，即便兩者在經(jīng)濟(jì)上能夠?qū)崿F(xiàn)分置并行，但土地經(jīng)營權(quán)依然受制于承包權(quán)，土地資源的發(fā)包方、承包方、經(jīng)營方3方形成權(quán)益鏈條。在此背景下，土地承包權(quán)抵押融資無疑面臨著承包方對權(quán)益資產(chǎn)的根本性掌控誘發(fā)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，土地承包權(quán)歸屬與承包期限決定了抵押融資的上限，迫使金融機(jī)構(gòu)自然傾向于小額短貸快收，盡量規(guī)避權(quán)屬風(fēng)險(xiǎn)。業(yè)務(wù)實(shí)踐中，金融機(jī)構(gòu)探索對土地承包權(quán)進(jìn)行了框定，將承包年限在3～5年的土地經(jīng)營權(quán)單獨(dú)實(shí)施物權(quán)確認(rèn)和登記抵押，承包性質(zhì)、承包期限與融資額度、融資期限、融資利率掛鉤，借款人主體限定為土地經(jīng)營規(guī)模較大的種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社，信貸要素體現(xiàn)大額長貸分期收回的特征。該模式將土地資源視同“房產(chǎn)”，實(shí)施了按揭模式，解決了土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)在抵押融資實(shí)踐中的內(nèi)在矛盾問題。

3.3 “信用轉(zhuǎn)換機(jī)制+信貸”模式 對土地經(jīng)營權(quán)的單一抵押融資，其信用測度來源于抵押資產(chǎn)。若借款人抵押資產(chǎn)評估價值不足以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)，融資業(yè)務(wù)往往難以實(shí)現(xiàn)。再若借款人不具備其他增信手段，其融資需求將無法得到滿足。在業(yè)務(wù)實(shí)踐中，金融機(jī)構(gòu)嘗試引入了第三方機(jī)構(gòu)（物權(quán)公司或擔(dān)保公司），對借款人土地經(jīng)營權(quán)信用進(jìn)行了轉(zhuǎn)換，具體路徑是：借款人將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給第三方機(jī)構(gòu)，整合后的土地資源具備了規(guī)模效益，整體評估價值大于分散評估價值。第三方機(jī)構(gòu)對等權(quán)益資產(chǎn)抵押向借款人提供融資擔(dān)保，金融機(jī)構(gòu)依據(jù)第三方擔(dān)保，向借款人提供融資。該模式將抵押資產(chǎn)信用轉(zhuǎn)換為擔(dān)保信用，間接實(shí)現(xiàn)了物權(quán)抵押融資。但同時，該模式在實(shí)質(zhì)上造成了抵押資產(chǎn)與融資行為的割裂，第三方擔(dān)保也增加了相應(yīng)的融資成本。

3.4 “產(chǎn)權(quán)組合機(jī)制+信貸”模式 農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)單一產(chǎn)權(quán)在融資中往往受到土地資產(chǎn)的自然資源稟賦制約，導(dǎo)致借款人融資資質(zhì)不夠或額度不足。產(chǎn)權(quán)組合機(jī)制是將物權(quán)抵押的單一模式向多元模式轉(zhuǎn)化，以土地經(jīng)營權(quán)作為核心抵押資產(chǎn)，輔以其他權(quán)益資產(chǎn)形成抵押組合，從而實(shí)現(xiàn)借款人增信和獲得融資。其他權(quán)益資產(chǎn)包括農(nóng)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼權(quán)、預(yù)期收益權(quán)、農(nóng)機(jī)具所有權(quán)等。但該模式在對借款人實(shí)施增信的同時，也給金融機(jī)構(gòu)的抵押資產(chǎn)價值評估和后續(xù)處置造成較大困擾，在實(shí)際運(yùn)作中，抵押資產(chǎn)的種類不宜過多。

3.5 “經(jīng)營權(quán)二次流轉(zhuǎn)機(jī)制+信貸”模式 農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)理論上可以在法定范圍內(nèi)無限次流轉(zhuǎn)，每次流轉(zhuǎn)均伴隨發(fā)包人和承包人的確認(rèn)，以保障土地產(chǎn)權(quán)可辨析、可追溯、可收回。而在更基本的土地流轉(zhuǎn)邏輯中，土地流轉(zhuǎn)整合與承包權(quán)的租金支付、經(jīng)營收益產(chǎn)生深層次矛盾，土地集中流轉(zhuǎn)方和規(guī)模化經(jīng)營方均無力向農(nóng)戶一次性支付長期租金，依靠土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)集約化長期穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨較大的資金障礙。對此，部分地區(qū)創(chuàng)新引入土地經(jīng)營權(quán)二次流轉(zhuǎn)機(jī)制，以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心為借款主體，以其集中流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)為抵押資產(chǎn)，向金融機(jī)構(gòu)融資并支付長達(dá)13年的土地流轉(zhuǎn)租金[9]。同時，將土地經(jīng)營權(quán)再次轉(zhuǎn)讓給專業(yè)合作社進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營，合作社以年收益向土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心支付租金，中心以此償還貸款本息。在風(fēng)險(xiǎn)隔離和緩釋機(jī)制上，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)保證金賬戶及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)雙重保障，確保信貸風(fēng)險(xiǎn)得到優(yōu)先受償。

4 土地權(quán)益資產(chǎn)抵押融資面臨的現(xiàn)實(shí)困境

4.1 抵押融資模式失范 從信貸原理視角分析，成本最低、效率最高的融資方式應(yīng)是無抵押無擔(dān)保的信用貸款，是完全基于借款人個人信用狀況和信用等級發(fā)放的貸款。理論上增信手段越多，融資鏈條越長，融資成本也更高。在土地權(quán)益資產(chǎn)抵押融資業(yè)務(wù)中，最優(yōu)選擇應(yīng)為單一資產(chǎn)抵押，即不增加任何外部抵押和擔(dān)保方式。而現(xiàn)實(shí)中，單一資產(chǎn)抵押占全部抵押融資的比重還不高。承貸機(jī)構(gòu)出于成本收益和風(fēng)險(xiǎn)考量，人為要求借款人增加增信手段，基于此目的創(chuàng)新推出的個別融資模式弱化了土地權(quán)益資產(chǎn)的融資功能，土地資本在融資杠桿中的作用變得難以計(jì)量，導(dǎo)致抵押融資模式失真、失范。

4.2 土地資產(chǎn)相關(guān)權(quán)證缺失 雖然“三權(quán)分置”為農(nóng)村土地的各項(xiàng)權(quán)屬劃分奠定了基礎(chǔ)，但“三權(quán)”在法律程序的確立和承載權(quán)益的標(biāo)的物仍然十分重要。農(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證是明晰土地權(quán)屬劃分、確保土地權(quán)益、開展土地流轉(zhuǎn)和抵押融資的基本前提。但總體上看，確權(quán)頒證還受到自然條件、地方財(cái)力、土地糾紛等多重因素制約，個別地區(qū)土地權(quán)屬界定難度極大，確權(quán)頒證仍未完成。借款人在申請土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款時，缺乏必要的抵押標(biāo)的物，金融機(jī)構(gòu)無法對農(nóng)戶土地的權(quán)益歸屬、面積、地質(zhì)等要素進(jìn)行價值確認(rèn)和評估，因此難以獲得融資支持。此外，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)合同的鑒證也缺乏強(qiáng)制效力，合同鑒證作為抵押標(biāo)的還沒有被金融機(jī)構(gòu)普遍接受[10]。

4.3 抵押資產(chǎn)處置受到經(jīng)濟(jì)倫理制約 經(jīng)濟(jì)倫理要求經(jīng)濟(jì)行為應(yīng)具備社會公平公正屬性，應(yīng)符合社會道德規(guī)范和人文規(guī)范。事實(shí)上，農(nóng)村土地權(quán)益資產(chǎn)抵押融資是典型的市場經(jīng)濟(jì)行為，體現(xiàn)了信貸供求雙方真實(shí)合理的意愿表達(dá)，并未違反經(jīng)濟(jì)倫理。但實(shí)際業(yè)務(wù)中，由于農(nóng)村土地是農(nóng)民天賦被賦予的生產(chǎn)資料，代表了農(nóng)戶最基本生活保障。而在借款人信貸失約后，金融機(jī)構(gòu)依法對抵押資產(chǎn)進(jìn)行后續(xù)處置，土地經(jīng)營權(quán)將以轉(zhuǎn)讓、拍賣、流轉(zhuǎn)的方式從農(nóng)戶手中失去，農(nóng)戶最低生活保障受到威脅。因而，金融機(jī)構(gòu)在融資前端環(huán)節(jié)必然有所顧慮，也導(dǎo)致土地資產(chǎn)在后端處置的司法實(shí)踐中面臨較大困難。

4.4 融資模式的業(yè)務(wù)流程不科學(xué) 從業(yè)務(wù)實(shí)踐看，雖然在政策層面制定了相應(yīng)的貸款管理辦法，承貸金融機(jī)構(gòu)也制定了貸款實(shí)施細(xì)則和具體業(yè)務(wù)流程，但由于各地區(qū)土地確權(quán)頒證、平臺建設(shè)、信息共享、信用評級、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償及抵押資產(chǎn)處置方式均存在較大差異，導(dǎo)致貸款業(yè)務(wù)流程難以實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化，各金融機(jī)構(gòu)的信貸審核要素及所占權(quán)重不同，一些融資模式的貸款審批不夠規(guī)范或過于寬泛，以土地經(jīng)營權(quán)資產(chǎn)抵押設(shè)定的貸款規(guī)模、貸款期限、利率水平及還款方式不夠科學(xué)，既存在制度不完善導(dǎo)致的內(nèi)部管理風(fēng)險(xiǎn)，也存在貸款收益覆蓋不足的市場風(fēng)險(xiǎn)，甚至部分貸款還存在利率水平過高或抵押率偏低導(dǎo)致的農(nóng)戶財(cái)務(wù)成本過高、有效信貸需求得不到充分滿足等突出問題。

4.5 土地流轉(zhuǎn)與抵押融資形成風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo) 承包農(nóng)戶對承包土地?fù)碛虚L期穩(wěn)定的承包權(quán)屬，該權(quán)屬不因土地經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)的變化而變化。但在實(shí)踐中，由于土地經(jīng)營機(jī)制越來越趨向自由靈活的市場化運(yùn)行，承包土地的經(jīng)營權(quán)可采取轉(zhuǎn)包、互換、出租等方式實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)，往往會產(chǎn)生流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)屬鏈條長，承包關(guān)系復(fù)雜的問題，抵押融資業(yè)務(wù)形成風(fēng)險(xiǎn)。特別是經(jīng)營土地實(shí)現(xiàn)了抵押融資，在無法償還貸款時，對抵押土地的流轉(zhuǎn)處置，容易引發(fā)土地承包人、經(jīng)營主體、債權(quán)人及第三方利害關(guān)系人潛在風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)通過債務(wù)鏈的形式傳導(dǎo)，損害多頭利益，這也對金融機(jī)構(gòu)農(nóng)村土地權(quán)益資產(chǎn)抵押融資的風(fēng)險(xiǎn)管理提出了更高要求。

5 完善土地權(quán)益資產(chǎn)抵押融資模式的基本策略

5.1 明確組合模式的土地融資價值，提高單一土地經(jīng)營權(quán)抵押融資占比 對當(dāng)前承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)進(jìn)行合理劃分，實(shí)施區(qū)別對待的推進(jìn)方式。在組合模式的抵押融資業(yè)務(wù)中，對承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押價值給予明確，準(zhǔn)確評估其資產(chǎn)價值，并適當(dāng)體現(xiàn)在貸款額度、期限、利率等要素之中，避免土地經(jīng)營權(quán)抵押有名無實(shí)或僅作為其他抵押擔(dān)保條件的附加條款，以統(tǒng)計(jì)意義代替經(jīng)濟(jì)意義。應(yīng)更多地以承包土地的經(jīng)營權(quán)作為唯一抵押資產(chǎn)開辦融資業(yè)務(wù)，將土地承包經(jīng)營權(quán)證作為單一抵押標(biāo)的物，與農(nóng)機(jī)具、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、農(nóng)產(chǎn)品動產(chǎn)等資產(chǎn)切割，積極發(fā)展單一土地經(jīng)營權(quán)的抵押融資業(yè)務(wù)，通過土地經(jīng)營權(quán)融資價值的激活和金融資源的合理介入，進(jìn)一步推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、整合和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集約化程度的有效提升。

5.2 完善抵押資產(chǎn)的處置機(jī)制，有效防范業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 對設(shè)置抵押的土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行市場化的處置機(jī)制建設(shè)，在已建立的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)（土地）交易中心的基礎(chǔ)上，創(chuàng)設(shè)抵押產(chǎn)權(quán)處置功能，將土地產(chǎn)權(quán)登記、交易、流轉(zhuǎn)與風(fēng)險(xiǎn)化解緊密結(jié)合。對產(chǎn)生不良貸款的抵押土地資產(chǎn)納入交易信息平臺數(shù)據(jù)庫，有條件的產(chǎn)權(quán)交易中心可對該土地資產(chǎn)進(jìn)行在線撮合交易。尚未建立數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化產(chǎn)權(quán)信息平臺的，可采取市場化的方式，開展線下拍賣或掛牌交易，及時對抵押資產(chǎn)進(jìn)行流轉(zhuǎn)和交易，確保銀行合法債權(quán)得到有效維護(hù)。同時，應(yīng)加快建立并完善農(nóng)戶經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和生活保障機(jī)制，將抵押貸款業(yè)務(wù)與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、人身保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制掛鉤，因自然災(zāi)害、疾病、意外傷害等原因?qū)е碌霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)和信貸風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行補(bǔ)償。對抵押土地資產(chǎn)二次拍賣流轉(zhuǎn)形成的失地農(nóng)民，應(yīng)建立相應(yīng)的生活保障機(jī)制，符合條件的應(yīng)納入建檔立卡貧困戶范圍，在財(cái)政補(bǔ)貼、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、扶貧信貸等多方面給予傾斜和支持，確保農(nóng)民維持正常的生產(chǎn)生活。

5.3 盡快修訂相關(guān)法律條款，為業(yè)務(wù)發(fā)展提供法律基礎(chǔ) 加快農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作總結(jié)和抵押資產(chǎn)處置評估，綜合評判承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)取得成效和經(jīng)驗(yàn)，在確保抵押資產(chǎn)合法順利處置且不影響農(nóng)民正常生產(chǎn)生活的前提下，盡快修訂《物權(quán)法》《擔(dān)保法》《農(nóng)村土地承包法》有關(guān)土地抵押法律條款，拓寬現(xiàn)行法律對土地權(quán)屬資產(chǎn)可設(shè)抵押界定的范圍，在抵押權(quán)人不改變土地用途的前提下，從立法上賦予抵押人依法取得并經(jīng)所有者同意的“土地經(jīng)營權(quán)”均為可設(shè)貸款抵押的范圍，明確界定土地管理部門及相關(guān)中介部門的法律責(zé)任，明晰土地“三權(quán)”的法律邊界，完善土地權(quán)屬資產(chǎn)抵押、流轉(zhuǎn)、處置等環(huán)節(jié)的司法解釋，梳理農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押資產(chǎn)的司法案例，使所有的承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)均有明確的法律依據(jù)和司法支持，推動承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)向法制化方向發(fā)展。

5.4 完善貸款管理辦法，提高業(yè)務(wù)辦理的合規(guī)性 完善土地經(jīng)營權(quán)的評估、登記和抵押流程，適當(dāng)延長土地評估的有效期限，提高土地資產(chǎn)抵押率。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)用現(xiàn)代化的信貸管理方式和手段，科學(xué)合理設(shè)定貸款額度、期限、利率水平和還款方式，將信貸管理與授信主體的信用狀況相結(jié)合，依據(jù)貸款人信用等級和經(jīng)營狀況確定貸款要素，實(shí)施差別化、靈活性的授信服務(wù)。相關(guān)部門要切實(shí)履行法律賦予的責(zé)任和義務(wù)，積極加大政策和業(yè)務(wù)宣傳力度，逐步消除農(nóng)戶土地權(quán)屬證明書欠缺和土地經(jīng)營權(quán)登記盲區(qū)，強(qiáng)化對金融機(jī)構(gòu)承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款的資產(chǎn)評估、抵押登記和業(yè)務(wù)審查等各個環(huán)節(jié)，確保各個業(yè)務(wù)程序合法合規(guī)，提高農(nóng)民用土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的積極性，為農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)規(guī)范開展業(yè)務(wù)創(chuàng)造條件。此外，還應(yīng)加強(qiáng)信貸業(yè)務(wù)內(nèi)部管理，防范內(nèi)部道德風(fēng)險(xiǎn)，防止違規(guī)發(fā)放貸款或利用政策優(yōu)惠實(shí)施虛假辦貸、騙貸，不斷提高信貸業(yè)務(wù)管理的規(guī)范性。

5.5 加快建立相關(guān)配套服務(wù)體系，提高業(yè)務(wù)運(yùn)行效率 一是加快農(nóng)村土地確權(quán)頒證。新版的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證與二輪證書相比，增加了承包主體家庭情況、地塊編碼、定位圖示等要素，權(quán)屬劃分精準(zhǔn)，物權(quán)保護(hù)力強(qiáng)，價值評估容易，及大地方便了銀行抵押融資。應(yīng)針對確權(quán)成本高、縣級財(cái)政資金不足的現(xiàn)狀，加大中央及省市級財(cái)政支持力度，加快農(nóng)村土地的測量、地籍調(diào)查、核屬審核、登記注冊以及頒發(fā)經(jīng)營權(quán)證，為土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)提供基礎(chǔ)條件。同時推廣合同鑒證機(jī)制，擴(kuò)大融資可抵押標(biāo)的范圍。二是加快建設(shè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺。整合農(nóng)村土地資產(chǎn)的登記、抵押、流轉(zhuǎn)、交易及信貸融資等業(yè)務(wù)，完善產(chǎn)權(quán)信息系統(tǒng)。依托農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺的數(shù)據(jù)化、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，建立農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)權(quán)信息的互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)中心，加載線上競價、交易和結(jié)算功能，大力發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)抵押信貸業(yè)務(wù)，提高抵押融資效率，降低業(yè)務(wù)經(jīng)營成本。三是強(qiáng)化多種信貸政策的協(xié)調(diào)配合。在信貸運(yùn)營和風(fēng)險(xiǎn)管理中，更加科學(xué)地設(shè)置貸款管理要素，統(tǒng)籌納入貸款人經(jīng)營能力、基本保障水平、土地承包和流轉(zhuǎn)關(guān)系、市場前景預(yù)期等考量因素。將土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款政策與金融精準(zhǔn)扶貧政策有機(jī)結(jié)合，優(yōu)化信貸資金的投放結(jié)構(gòu)，提高信貸資金的運(yùn)用效率。四是加快推進(jìn)農(nóng)村信用體系建設(shè)。以優(yōu)化農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境和投融資體制為依托，廣泛開展信用評定，擴(kuò)大農(nóng)戶信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫規(guī)模，實(shí)施信用信息動態(tài)管理，將農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)與信用評定結(jié)果有機(jī)銜接，創(chuàng)新開辦以土地經(jīng)營權(quán)為抵押物、以個人和企業(yè)信用評級為參考的融資模式，有效支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的融資需求。

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