我國(guó)地方政府債券發(fā)行制度研究

王秋陽(yáng)

摘要：近年來(lái)，我國(guó)地方政府債券全面進(jìn)入各省自行發(fā)行和償還階段，地方債券發(fā)行制度產(chǎn)生了基本的雛形，存在于實(shí)踐中的債券發(fā)行問(wèn)題也得以暴露。基于對(duì)我國(guó)的地方債發(fā)行的實(shí)際情況，分析了如地方政府債市場(chǎng)化程度低、信用評(píng)級(jí)制度不完善、各項(xiàng)法律法規(guī)不匹配等問(wèn)題并給出對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：地方政府債券 發(fā)行制度 市場(chǎng)化

一、地方政府債務(wù)的概述

追本溯源，地方政府債務(wù)究竟為何發(fā)生？從西方國(guó)家來(lái)看，原因有兩個(gè)：戰(zhàn)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)。戰(zhàn)爭(zhēng)和政府債務(wù)的關(guān)系不言而喻，戰(zhàn)爭(zhēng)會(huì)消耗巨大的財(cái)力、物力，一個(gè)國(guó)家面對(duì)如此巨大的支出，只能通過(guò)發(fā)行地方政府債券的方式來(lái)應(yīng)對(duì)。另一重要原因是經(jīng)濟(jì)危機(jī)，由于金融與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系是緊密聯(lián)系的，故經(jīng)濟(jì)危機(jī)的出現(xiàn)往往伴隨著金融危機(jī)。近年來(lái)，一些西方國(guó)家的政府債務(wù)的迅速擴(kuò)張的原因就是經(jīng)濟(jì)危機(jī)。

至于我國(guó)的地方政府債務(wù)因何而起，顯然不是由上述兩點(diǎn)引起，因?yàn)閺纳鲜兰o(jì)90年代至今，我國(guó)并未發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)。一般認(rèn)為，我國(guó)的地方政府債務(wù)是在政治、經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)文化價(jià)值觀等多重因素共同作用所產(chǎn)生的，它能夠集中反映在經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展中所隱含的諸多問(wèn)題。

二、我國(guó)地方政府債券發(fā)行制度的變遷

2009年至今，我國(guó)地方政府債券的發(fā)行制度主要經(jīng)歷了以下三個(gè)階段：財(cái)政部代發(fā)、試點(diǎn)自行發(fā)行、自發(fā)自還。通過(guò)這三個(gè)階段的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)積累，使得地方政府具有了自主融資的能力，對(duì)于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化、政治的發(fā)展起來(lái)了積極的作用。

（一）“中央代發(fā)、代還”時(shí)期（ 2009—2010年）

2009年初，國(guó)務(wù)院、中央財(cái)政部等政府部門陸續(xù)出臺(tái)了特許地方政府發(fā)行債券的政策性文件。在這些文件中明確提出了地方政府債券的發(fā)行方式是“中央政府代還、代辦還本付息”。雖然這一時(shí)期的地方政府所發(fā)行的債券具備一定的地方債的特征，但是由于當(dāng)時(shí)的預(yù)算法對(duì)其存在一定的限制，從而使得這一時(shí)期所發(fā)行的地方債不夠“名正言順”。

（二）試點(diǎn)“自行發(fā)行”時(shí)期（2011—2014年）

所謂地方債的試點(diǎn)“自行發(fā)行”時(shí)期，是指在歷經(jīng)兩年的“中央代發(fā)代還”時(shí)期具體實(shí)踐后，我國(guó)財(cái)政部為進(jìn)一步加快地方政府債的發(fā)展，于2011年至2013年期間先后3次發(fā)布《地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》。這個(gè)時(shí)期我國(guó)在地方債發(fā)行制度上完成了一次重大實(shí)踐創(chuàng)新，首次將債券的自主發(fā)行權(quán)下放到試點(diǎn)政府。

（三）“自發(fā)自還”階段（2014—至今）

2014年5月，《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》的出臺(tái)意味著我國(guó)地方債發(fā)行制度將進(jìn)入“自發(fā)自還”的全新階段。隨后新《預(yù)算法》的頒布，預(yù)示著我國(guó)地方債發(fā)行主體進(jìn)一步放開(kāi)，使得各地方政府的合法舉債融資步入正軌。2015年，由財(cái)政部、央行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合印發(fā)的一系列文件，其中提出一系列要求使得地方政府債券的發(fā)行制度逐步規(guī)范化。2015年開(kāi)始我國(guó)省級(jí)政府（包括計(jì)劃單列市）具有自行發(fā)債的資格，前提是發(fā)債要在中央政府審核的限額內(nèi)。2018年5月，《關(guān)于做好2018年地方政府債券發(fā)行工作的意見(jiàn)》的頒發(fā)將進(jìn)一步推動(dòng)地方政府債的市場(chǎng)化進(jìn)程。

三、現(xiàn)階段我國(guó)地方政府債券發(fā)行制度存在的主要問(wèn)題

（一）相關(guān)法律不完善

盡管新《預(yù)算法》的頒布為地方政府債券發(fā)行制度的規(guī)范提供了良好的法律基礎(chǔ)，但是由于新《預(yù)算法》沒(méi)有及時(shí)出臺(tái)有關(guān)地方發(fā)債的具體細(xì)則，故地方政府債務(wù)不能得到有力監(jiān)管，導(dǎo)致出現(xiàn)了許多違法違規(guī)的變相舉債行為。

（二）信用評(píng)級(jí)體系不成熟

目前，我國(guó)地方政府債的信用評(píng)級(jí)體系不夠成熟，未起到良好的參考作用。具體體現(xiàn)在：雖然，各省級(jí)政府作為地方債的發(fā)行主體已經(jīng)從2015年開(kāi)始進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，但是由于缺乏成熟、合理的信用評(píng)級(jí)方法，使得各地方政府的信用等級(jí)都與我國(guó)的主權(quán)信用等級(jí)一致，均為AAA級(jí)，這明顯不能反映各地方政府的真實(shí)資信水平。基于我國(guó)的地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距比較大，所以需要成熟的信用評(píng)級(jí)體系來(lái)體現(xiàn)各地方政府的資信情況。

（三）地方債管理市場(chǎng)化程度有待提高

近年來(lái)，我國(guó)地方債券的發(fā)行、流通、償還都在實(shí)踐中逐漸成長(zhǎng)，并為今后的地方政府債發(fā)行打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但就當(dāng)前情況而言，地方政府債券在某些方面市場(chǎng)化依然不足，需對(duì)其發(fā)行、流通等方式進(jìn)一步調(diào)整。首先，目前我國(guó)的地方政府債券的發(fā)行主要還是以國(guó)債的利率為基準(zhǔn)進(jìn)行定價(jià)，而不是通過(guò)市場(chǎng)來(lái)完成的債券的定價(jià)。其次，各地方政府債的利率水平不能反映地方市場(chǎng)的資金供求關(guān)系，也不能體現(xiàn)地方政府的資信水平。

（四）地方債的償還機(jī)制不完善

地方債的償還問(wèn)題一直是局限地方債發(fā)行規(guī)模的重要影響因素，其中債券償還方式的確定是整個(gè)債券償還的核心。正是因?yàn)閮斶€方式的差異，才會(huì)對(duì)地方政府造成不同的財(cái)政壓力，從而由此形成的財(cái)政支出方式也會(huì)產(chǎn)生差別。相對(duì)于一次還本付息或分期償還方式，“借新還舊”方式更易形成預(yù)算軟約束，會(huì)增大債務(wù)的償還風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)庫(kù)[2014]57號(hào)文首次提出“試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)建立償債保障機(jī)制”，然而對(duì)于如何完善償債保障機(jī)制及其運(yùn)作方式都沒(méi)有做出具體的法律規(guī)定，因此亟需對(duì)于地方債的償債機(jī)制有所規(guī)范。

四、 進(jìn)一步完善我國(guó)地方政府債券發(fā)行制度的對(duì)策

（一）完善法律制度體系

為有效防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，合理管理地方債，必須進(jìn)一步完善我國(guó)地方債相關(guān)的法律制度。由于相關(guān)法律的缺乏，為追求地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，部份地方政府無(wú)限制舉債、盲目進(jìn)行投資，難以抑制投資沖動(dòng)，造成惡劣后果。因此，有必要對(duì)現(xiàn)行的《預(yù)算法》《擔(dān)保法》以及其他相關(guān)的金融法規(guī)進(jìn)行完善和修訂。另外在地方債發(fā)行、使用、監(jiān)督、償還等方面應(yīng)建立法律法規(guī)體系，如盡快制定《公債法》并及時(shí)頒布，使地方政府債的管理走向規(guī)范、法治的道路。

（二）盡快完善信息披露及信用評(píng)級(jí)制度

在完善信息披露機(jī)制上，要求信息披露內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化，關(guān)注項(xiàng)目類收益的專項(xiàng)債券，充分了解各個(gè)項(xiàng)目主體的財(cái)務(wù)信息及資信狀況，使得融資平臺(tái)的信息公開(kāi)更加規(guī)范。同時(shí)，為保證信息的公開(kāi)、真實(shí)，可建立信息真實(shí)性的懲戒機(jī)制，對(duì)于信息披露出現(xiàn)嚴(yán)重問(wèn)題地方的主要責(zé)任人進(jìn)行追責(zé)。在完善地方政府的信用評(píng)級(jí)制度上，為使各債券評(píng)級(jí)區(qū)間的區(qū)分度進(jìn)一步顯現(xiàn)出來(lái)，在短期內(nèi)可以考慮設(shè)立更為敏感的指標(biāo)，從而建立地方債評(píng)級(jí)指標(biāo);中長(zhǎng)期來(lái)看可以引入美國(guó)的雙評(píng)級(jí)機(jī)制，并且拓寬增信渠道，可以考慮建立地方債保險(xiǎn)機(jī)制。

（三）提高地方政府債券管理的市場(chǎng)化程度

為提高我國(guó)地方政府債的市場(chǎng)化程度，充分發(fā)揮市場(chǎng)的資源配置功能，可以從發(fā)行、流通和償還這三個(gè)方面來(lái)調(diào)整。第一，應(yīng)從地方政府債的發(fā)行來(lái)進(jìn)行改變，需完善市場(chǎng)的定價(jià)機(jī)制，避免利用行政手段對(duì)債券發(fā)行的影響，使市場(chǎng)的資源配置功能的以充分體現(xiàn); 第二，完善發(fā)行市場(chǎng)及二級(jí)市場(chǎng)上的信息披露制度，為今后的債券交易、流通提供一個(gè)公正、公開(kāi)的市場(chǎng)，促使地方債市場(chǎng)良性發(fā)展。第三，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大地方政府債的投資主體，拓寬地方債的流通渠道，使其在二級(jí)市場(chǎng)上的流動(dòng)性進(jìn)一步增加，最終形成合理的債券定價(jià)機(jī)制。

（四）建立完善的償債機(jī)制

地方政府債的償還問(wèn)題是其致命之處，故需要保障債券的足額償還。首先，需要在其發(fā)行就進(jìn)行規(guī)范化管理。其次，需要明晰地方債管理主體的責(zé)任，對(duì)地方債的發(fā)行額度及債務(wù)資金的使用范圍進(jìn)行合理規(guī)定，明確隱性債的界定范圍及統(tǒng)計(jì)方式，并對(duì)一些違法舉債方式進(jìn)行界定并嚴(yán)格處罰。在地方政府債財(cái)務(wù)壓力較大時(shí)，各地方政府應(yīng)該建立償債保障機(jī)制，使得地方債合理運(yùn)轉(zhuǎn)。如“償債準(zhǔn)備金制度”，這一制度是在財(cái)政預(yù)算中專門放置了一項(xiàng)資金，以應(yīng)對(duì)突發(fā)的債務(wù)問(wèn)題。當(dāng)然，對(duì)于這筆資金必須有相關(guān)部門的監(jiān)督，以防止被人挪作他用。

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作者單位：安徽大學(xué)