PPP項目政策路徑和存在問題的探討

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摘要：自2008年世界金融危機(jī)以來，我國持續(xù)加大了在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投入，顯著推動了我國工程建設(shè)領(lǐng)域的發(fā)展。在2014年，我國國務(wù)院、財政部、發(fā)改委等部門相繼就PPP項目模式出臺了一系列政策文件，使得該模式在我國逐步推廣開來，許多地區(qū)都開始推動社會資本積極參與公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。本文將簡要分析一下近些年我國PPP項目政策的調(diào)整變動情況，并就其存在的問題進(jìn)行分析。

關(guān)鍵詞：PPP項目 政策 問題

PPP簡單來講就是政府和社會資金開展合作，該模式其實(shí)在我國早有先例。在上世紀(jì)八十年代，我國在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公用事業(yè)領(lǐng)域就曾經(jīng)試行過該模式，但并未推廣開來。從九十年代開始，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度持續(xù)加快，對公共基礎(chǔ)設(shè)施的要求從不斷提升，在這樣的情況下，PPP項目模式所具有的優(yōu)勢逐漸顯露出來，引起了國家的重視，PPP項目模式在我國的廣泛推廣應(yīng)用也從2014年拉開了序幕。

一、我國近些年來PPP項目政策的調(diào)整變動分析闡述

（一）項目管理機(jī)制

國務(wù)院總理李克強(qiáng)在2015年7月7召開的國務(wù)院常務(wù)會議上，結(jié)合我國當(dāng)時PPP模式的推廣情況提出了幾點(diǎn)要求，其中就包括加快立法進(jìn)程，為PPP模式的推廣以及管理創(chuàng)造完善的法治環(huán)境。相隔一個月后，我國發(fā)改委發(fā)布了通知性文件，要求下屬各級部門要積極協(xié)同林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、交通運(yùn)輸、能源等行業(yè)主管部門積極推動PPP項目模式的推廣工作。在此之后，我國PPP項目模式推進(jìn)工作的責(zé)任獲得明確，工作落實(shí)情況也取得了更好的效果。尤其是在水利、交通運(yùn)輸、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等重要領(lǐng)域，還建立了專門的PPP項目工作機(jī)制。

（二）項目范圍

2014年末，我國財政部對外公布了我國第一批PPP示范項目的名單，共30個，并以通知的方式對社會關(guān)注的一些問題進(jìn)行了詳細(xì)明確的闡釋說明。次年，我國出臺了《政府向社會力量購買公共文化服務(wù)指導(dǎo)性目錄》，為公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項目模式的推廣應(yīng)用提供了指導(dǎo)性文件。其后，我國財政部發(fā)布了第二批PPP項目示范名單，數(shù)量擴(kuò)展到206。總體來看，我國財政部所公布的前兩批PPP項目主要集中在交通運(yùn)輸、養(yǎng)老醫(yī)療、文化教育、污染防治處理等公共基礎(chǔ)設(shè)領(lǐng)域。從地域分布上來看，河南地區(qū)的PPP示范項目占比最高，為20%，其次是云南，占比為8.7%。

2016年，我國交通部出臺了關(guān)于政府購買社會服務(wù)的指導(dǎo)性意見，PPP項目模式的應(yīng)用范圍從原本的公路、軌道工程建設(shè)拓展到公路服務(wù)、水路服務(wù)、運(yùn)輸服務(wù)等領(lǐng)域。同年，國家發(fā)改委以工作導(dǎo)則的形式對PPP項目模式適用的領(lǐng)域進(jìn)行明確，其中涉及到了農(nóng)業(yè)、林業(yè)、能源、水利等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施。除此之外，政府工作報告中關(guān)于PPP項目模式的內(nèi)容也在不斷增加。

在國家的高度重視之下，PPP項目模式在我國的推廣覆蓋速度持續(xù)加快，中央預(yù)算內(nèi)投資安排超過5000億元，用于推動民間投資政策措施的落實(shí)和完善。

（三）控制地方舉債背景下的糾偏

在PPP項目全國推廣工作初步完成的背景下，我國政府工作的重點(diǎn)開始轉(zhuǎn)移到PPP項目運(yùn)作的規(guī)范性方面。2017年，我國相繼出臺了“92號文”和“192號文”，前者對PPP項目運(yùn)作作出了進(jìn)一步的規(guī)范，目的是為了避免PPP發(fā)生異化，成為全新的融資平臺，造成債務(wù)風(fēng)險的增加。后者則明確了PPP項目總額的控制細(xì)則，具體包括五項內(nèi)容：其一科學(xué)決策，加強(qiáng)了對PPP項目經(jīng)濟(jì)性的考查;其二是控制投資規(guī)模，規(guī)定PPP項目投資不得超過上年凈資產(chǎn)的50%、近兩年存在連續(xù)虧損的企業(yè)不能單獨(dú)投資PPP項目等，目的是為了保障項目融資和建設(shè)的有效落實(shí);其三是落實(shí)融資，規(guī)定PPP項目不得擔(dān)保，且要做到明股實(shí)債;其四是嚴(yán)格并表;其五是堅決整改，對于存在重大問題或是經(jīng)濟(jì)性不足的PPP項目，必須根據(jù)實(shí)際情況嚴(yán)肅整改。

二、目前我國PPP項目模式存在的問題分析

（一）管理依據(jù)碎片化

首先，我國缺乏中央層面的PPP頂層制度和設(shè)計，以至于PPP相關(guān)的法規(guī)政策十分散亂，且缺乏權(quán)威性。各地雖然根據(jù)國務(wù)院部委規(guī)章以及配套政策出臺了實(shí)施意見，但依舊存在較大的法律風(fēng)險，很可能會導(dǎo)致PPP項目合同與新出的法規(guī)相悖。

其次，配套支持政策不足。我國很多地區(qū)的PPP項目配套政策都存在滯后現(xiàn)象。

再次，期限不匹配。PPP項目一般會投入大量的運(yùn)營資金，中標(biāo)的社會資本通常需要進(jìn)行融資活動，當(dāng)前比較常見的融資渠道有銀行貸款、債券融資、投資理財?shù)龋谙拊介L，準(zhǔn)入門檻越高。而PPP項目經(jīng)營期限要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過貸款項目的最高期限，這種期限上的不匹配會帶來很大的風(fēng)險。

（二）管理主體碎片化

首先，職權(quán)交叉嚴(yán)重。我國PPP模式缺乏明確的主管機(jī)構(gòu)，加之涉及到的部門較多，因此會出現(xiàn)大范圍的權(quán)責(zé)交叉現(xiàn)象，而各部委之間在PPP政策導(dǎo)向上存在明顯偏差，以至于在實(shí)際項目中會出現(xiàn)頻繁的矛盾沖突，浪費(fèi)社會資源。

其次，社會資本的參與度較低。PPP模式的優(yōu)勢就在于引入社會資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給中，緩解政府的財政壓力。但在具體實(shí)踐中，社會資本主要由國有企業(yè)構(gòu)成，因?yàn)檫@類企業(yè)的實(shí)力雄厚，導(dǎo)致民營資本和外資企業(yè)逐漸被排擠，很難進(jìn)入到大型項目中。雖然在一些地區(qū)，政府會對項目融資提供貼息不住，但卻存在不確定性，一旦違約社會資本將承擔(dān)全部風(fēng)險。

（三）管理機(jī)制的碎片化

首先，監(jiān)督管理機(jī)制不健全。在我國大部分地區(qū)，PPP項目的監(jiān)督考核都是由行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)，并未成立專門的管理部門，第三方評估機(jī)構(gòu)參與也很少，在準(zhǔn)入、運(yùn)營以及履約三個階段的監(jiān)管中都存在問題，如準(zhǔn)入階段標(biāo)準(zhǔn)不透明、運(yùn)營階段監(jiān)督主體不明、考核指標(biāo)不健全，履約階段信用評級體系不完善。

其次，風(fēng)險分擔(dān)和投資回報機(jī)制不合理。PPP項目的時間跨度長、投資規(guī)模大，風(fēng)險不確定性強(qiáng)，因此對科學(xué)風(fēng)險機(jī)制有著很高的要求。各地政府為了吸引社會資本會提出一些扶持政策，如保底承諾、價格補(bǔ)貼等，而社會資本則承擔(dān)生產(chǎn)和運(yùn)營風(fēng)險，在風(fēng)險分擔(dān)上存在失衡，不僅會增加政府財政壓力，還可能會損害到公眾利益。

再次，資本退出機(jī)制不合理。一些社會資本不參加PPP項目的原因之一就是其缺乏資本退出機(jī)制，擔(dān)心前期投入無法回收且繼續(xù)承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險。

三、推動PPP項目持續(xù)發(fā)展的策略研究

（一）對法律政策和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)進(jìn)行完善

首先，從中央層面入手建構(gòu)PPP法律制度和配套政策體系?？紤]到我國PPP模式推廣時間較短，具體程序和法律依據(jù)混亂，應(yīng)從中央層面出臺統(tǒng)一的法律，對其適用范圍、運(yùn)行機(jī)制、風(fēng)險分擔(dān)、投資回報、資本退出、項目運(yùn)作、監(jiān)督考核等方面的機(jī)制進(jìn)行明確，為各地方政策執(zhí)行提供依據(jù)。另一方面，強(qiáng)化配套政策支撐。例如在融資方面，政府應(yīng)制定財政補(bǔ)貼，建立融資基金，形成多層次的融資扶持政策。

其次，明確PPP項目的主管部門。對PPP模式的實(shí)施領(lǐng)域和主管機(jī)構(gòu)進(jìn)行明確和細(xì)化，優(yōu)化現(xiàn)存的權(quán)責(zé)交叉現(xiàn)象，對各部委的職責(zé)進(jìn)行梳理。與此同時，各地方政府及其職能部門也應(yīng)據(jù)此作出調(diào)整，為PPP項目的落實(shí)創(chuàng)造環(huán)境。在項目執(zhí)行中，要組織財政、發(fā)改、規(guī)劃、國土等多個部門的負(fù)責(zé)人形成協(xié)調(diào)小組。

（二）完善社會信用評價指標(biāo)體系

首先，建構(gòu)PPP項目信用評價體系。完善的評價體系可以有效避免政府違約、民企外資參與不足、融資難等問題，明確PPP項目主體的失信成本和懲罰力度，對主體失信行為進(jìn)行記錄并動態(tài)同步到金融機(jī)構(gòu)、政府、企業(yè)、中介等數(shù)據(jù)庫中。

其次，增強(qiáng)政府和民企外資之間的信任度。對當(dāng)前的項目優(yōu)先順序進(jìn)行調(diào)整，從基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等收益率高的領(lǐng)域入手逐步吸引民營資本和外資的參與，形成信任基礎(chǔ)，為PPP微利項目的穩(wěn)步推進(jìn)奠定基礎(chǔ)。

四、結(jié)語

綜上所述，PPP項目現(xiàn)如今已經(jīng)是我國社會基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的重要途徑，為了充分發(fā)揮其優(yōu)勢作用，我國應(yīng)就PPP項目模式實(shí)施中存在的政策問題進(jìn)行優(yōu)化解決，創(chuàng)造良好的環(huán)境。

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作者單位：江蘇省徐州市水務(wù)局;碩士研究生，中級工程師