我國鄉(xiāng)村治理脈絡(luò)演進(jìn)與未來應(yīng)關(guān)注方向

李三輝

[摘 要] 鄉(xiāng)村治理是基層社會(huì)治理的重點(diǎn)，是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理，需結(jié)合鄉(xiāng)村治理的五大發(fā)展脈絡(luò)來厘清歷程，總結(jié)鄉(xiāng)村治理研究經(jīng)驗(yàn)，從而在立足我國鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上，更好地把握社會(huì)轉(zhuǎn)型躍進(jìn)的內(nèi)在規(guī)律，分析當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國鄉(xiāng)村治理的重大方向性問題，探索不同發(fā)展階段、不同類型、不同地區(qū)鄉(xiāng)村的社會(huì)治理途徑和治理目標(biāo)，展望未來鄉(xiāng)村治理發(fā)展前景。

[關(guān)鍵詞] 鄉(xiāng)村治理;發(fā)展脈絡(luò);鄉(xiāng)村振興

[中圖分類號(hào)] F320 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1674-7909（2020）25-12-3

治理有效是鄉(xiāng)村振興展開和推進(jìn)的社會(huì)基礎(chǔ)，加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理是當(dāng)前面臨的時(shí)代任務(wù)。推進(jìn)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理，需要系統(tǒng)梳理鄉(xiāng)村社會(huì)治理發(fā)展變遷，充分了解和把握鄉(xiāng)村治理的動(dòng)態(tài)趨勢(shì)。

1 我國鄉(xiāng)村治理的五大發(fā)展脈絡(luò)

受歷史傳統(tǒng)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的影響，我國的社會(huì)治理研究始于村落，并形成了以鄉(xiāng)村為核心的基層社會(huì)治理體系。隨著社會(huì)變遷日益深刻和社會(huì)治理問題日益復(fù)雜化，鄉(xiāng)村社會(huì)治理研究與時(shí)代同頻共振，逐步深入并聚焦以下5個(gè)方面。

1.1 探尋鄉(xiāng)村治理模式

鄉(xiāng)村治理模式和鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的時(shí)代變遷，大致經(jīng)歷了“政權(quán)不下縣，縣下惟宗族”“鄉(xiāng)紳自治”“政權(quán)下鄉(xiāng)”“人民公社”“鄉(xiāng)政村治”“自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”等基本模式。我國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村大致相似于滕尼斯所言的社區(qū)，或涂爾干指稱的機(jī)械團(tuán)結(jié)社會(huì)，具有較高的同質(zhì)性，國家管理農(nóng)村和維護(hù)鄉(xiāng)村秩序遵循“皇權(quán)不下縣”的原則，依賴“紳治”和傳統(tǒng)道德體系，正如費(fèi)孝通所言“在地方性的限制下成了生于斯、死于斯的社會(huì)”。民國時(shí)期（1912—1949年），保甲制度在鄉(xiāng)村普遍推行，在很大程度上改變了以“鄉(xiāng)族”為村政單位的傳統(tǒng)格局，而以晏陽初、梁漱溟等人為代表的社會(huì)學(xué)家在20世紀(jì)二三十年代廣泛開展了以改造鄉(xiāng)村社會(huì)為直接目標(biāo)的鄉(xiāng)村運(yùn)動(dòng)。中華人民共和國成立后，極具時(shí)代特色的公社化運(yùn)動(dòng)織就了一張自上而下的經(jīng)濟(jì)、行政控制網(wǎng)絡(luò)，國家政權(quán)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的滲入和控制力度達(dá)到了空前狀態(tài)。20世紀(jì)80年代以來，以“村民自治”為基本方式的“鄉(xiāng)政村治”模式全面鋪開，對(duì)鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活影響巨大。然而，一段時(shí)期以來，這種治理模式的弊端逐漸凸顯，普遍存在治理主體單一、治理水平低下、鄉(xiāng)村公共物品供給不足、治理機(jī)制不夠完善以及村兩委矛盾突出等問題，因此需要思考如何在新問題、新要求下尋求更有效、更適合我國鄉(xiāng)村現(xiàn)狀的治理方式。黨的十九大和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為今后的鄉(xiāng)村治理樹立了風(fēng)向標(biāo)，構(gòu)建了適應(yīng)新時(shí)代鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的嶄新框架。

1.2 關(guān)注多元治理主體

不斷切換的鄉(xiāng)村治理模式已經(jīng)表明，多元化治理主體才符合鄉(xiāng)村實(shí)際，其大致包括三重力量，一類是國家政權(quán)組織或者準(zhǔn)國家政權(quán)組織如鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、“村兩委”等正式力量，一類是村民為主體的自治力量，一類是各種形式的民間社會(huì)組織力量。有些學(xué)者結(jié)合傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)變過程來考究我國農(nóng)村治理主體結(jié)構(gòu)，其經(jīng)歷了由“有社會(huì)、無國家”到“有國家、無社會(huì)”再到“有國家、有社會(huì)”的3個(gè)發(fā)展階段，農(nóng)村治理的權(quán)力主體也呈現(xiàn)了“地方權(quán)紳—工農(nóng)群眾—參議員—人民代表”的路徑調(diào)整。還有許多學(xué)者認(rèn)為，鄉(xiāng)村基層治理主體已從“士紳”模式演進(jìn)為“地方精英”模式[1]，特別是在一些經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度較高的農(nóng)村地區(qū)，經(jīng)濟(jì)強(qiáng)人在村莊公共權(quán)力結(jié)構(gòu)中越來越占主導(dǎo)地位，“能人治村”演化成了一種群眾自治下的精英主導(dǎo)形式。

1.3 聚焦鄉(xiāng)村治理問題

自改革開放后城鄉(xiāng)建設(shè)的推進(jìn)，鄉(xiāng)村社會(huì)的開放性、流動(dòng)性不斷加大，鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的新舊矛盾不斷交織，而對(duì)標(biāo)黨的十九大提出的新要求，當(dāng)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理面臨一系列新情況、新問題。改革開放以來的我國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了低起點(diǎn)、高速度的發(fā)展，雖然城鄉(xiāng)融合逐漸加快，但是新舊問題不斷交織。一方面，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程帶來了農(nóng)民思維方式、行為規(guī)則、農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)和規(guī)則的巨大變化，給鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展注入了市場(chǎng)活力和全方位變革思緒;另一方面，其解構(gòu)了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理模式（以宗族為代表的社會(huì)治理力量，以鄉(xiāng)規(guī)民約為主要治理規(guī)則），直接暴露了城鄉(xiāng)融合與二元結(jié)構(gòu)矛盾、現(xiàn)代城市文明與鄉(xiāng)土傳統(tǒng)的矛盾、鄉(xiāng)村“空心化”、公共服務(wù)及社會(huì)保障滯后問題、發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力不足問題，表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與秩序上是貨幣化壓力加劇與就業(yè)危機(jī)，在社會(huì)秩序上是宗法禮俗消解與現(xiàn)代規(guī)則待建，在村治秩序上是權(quán)力分化與自治困境，這些都給當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理帶來了很大挑戰(zhàn)[2]。不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在的農(nóng)村處于一個(gè)變革的階段，新時(shí)代鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村秩序的基礎(chǔ)面臨新的挑戰(zhàn)，如基層黨組織能力薄弱、鄉(xiāng)村治理方法單一、鄉(xiāng)村治理目標(biāo)不明確或與治理需求及環(huán)境不吻合、群眾鄉(xiāng)村治理參與度低等。

1.4 總結(jié)鄉(xiāng)村社會(huì)形態(tài)

著眼于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)、鄉(xiāng)村社會(huì)問題、鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)、鄉(xiāng)村治理主體等基礎(chǔ)性因素的變動(dòng)，許多學(xué)者都適時(shí)對(duì)所處的鄉(xiāng)村社會(huì)形態(tài)轉(zhuǎn)換進(jìn)行了考察研究。具體來看，20世紀(jì)40年代之前的中國鄉(xiāng)村是傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會(huì)，到改革開放之前是鄉(xiāng)土斷裂期，改革開放之后則進(jìn)入了轉(zhuǎn)型加速期和深度裂變期，而“鄉(xiāng)土中國”“半熟人社會(huì)”“無主體熟人社會(huì)”“斷裂社會(huì)”“弱熟人社會(huì)”“后鄉(xiāng)土中國”“并未發(fā)生質(zhì)變的熟悉社會(huì)”則是不同時(shí)期的學(xué)者對(duì)我國鄉(xiāng)村社會(huì)尤其是深度社會(huì)轉(zhuǎn)型下鄉(xiāng)村社會(huì)裂變的概念解釋。步入新時(shí)代，直面我國鄉(xiāng)村發(fā)展階段、社會(huì)治理境況、鄉(xiāng)村演化態(tài)勢(shì)，習(xí)近平提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的逐步實(shí)施成為當(dāng)下和今后一個(gè)時(shí)期鄉(xiāng)村社會(huì)形態(tài)轉(zhuǎn)換的主推力。

1.5 重視三治融合

隨著黨的十九大勝利召開和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的正式實(shí)施，“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系研究步入了一個(gè)新階段。古今中外，自治、法治、德治及三者的結(jié)合問題始終受到政府與社會(huì)各界的關(guān)注，各地自覺和不自覺地進(jìn)行著實(shí)踐。浙江省桐鄉(xiāng)市最早推出“法治為要、德治為基、自治為本”的“三治”建設(shè)，隨后浙江省全面推行“健全法治德治自治相結(jié)合的基層治理機(jī)制”，這些為黨的十九大提出“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”做出了前期探尋。實(shí)際上，除了政府會(huì)議、官方文件對(duì)“三治”的推廣，“三治融合”的深化與學(xué)界的持續(xù)跟蹤研究密不可分，而這又大致分為2個(gè)研究高潮期。第1個(gè)階段是浙江省“三治”實(shí)踐之初。聚焦黨的十八大強(qiáng)調(diào)的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)管理體制，有學(xué)者認(rèn)為“三治”是社會(huì)建設(shè)層面的地方治理創(chuàng)新，“三治一體”模式對(duì)接了“自上而下”的政府引導(dǎo)與“自下而上”的民眾參與，形成了系統(tǒng)化、協(xié)同化和一體化的治理機(jī)制，契合善治理論。第2個(gè)階段則以黨的十九大為時(shí)間節(jié)點(diǎn)?！叭巍辈粌H被正式表述為“自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，而且鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃文件進(jìn)一步明確了自治為基、法治為本、德治為先的原則。許多學(xué)者都贊同，“三治結(jié)合”實(shí)現(xiàn)了政府服務(wù)、公民自治、道德共建的有機(jī)融合，有助于解決鄉(xiāng)村治理權(quán)威弱化、農(nóng)村空心化、主體缺位、法治意識(shí)淡薄和鄉(xiāng)土文化流失等鄉(xiāng)村振興困境，是實(shí)現(xiàn)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理體系重構(gòu)創(chuàng)新、通往善治的基本路向[3]。

2 我國鄉(xiāng)村治理未來可關(guān)注的方向

回顧我國鄉(xiāng)村社會(huì)治理實(shí)踐歷程和研究成效，一方面，可以發(fā)現(xiàn)我國一直有重視鄉(xiāng)村治理研究的傳統(tǒng)傾向和操作實(shí)踐，不同學(xué)者在鄉(xiāng)村治理問題、鄉(xiāng)村治理主體、鄉(xiāng)村文化建設(shè)、鄉(xiāng)村社會(huì)秩序等方面展開了較為充分的論述，這對(duì)于大家認(rèn)識(shí)和理解新時(shí)代條件下鄉(xiāng)村社會(huì)治理問題的形成基礎(chǔ)、結(jié)構(gòu)演變及發(fā)展態(tài)勢(shì)提供了重要的理論依據(jù)和實(shí)踐支撐;另一方面，必須看到鄉(xiāng)村社會(huì)治理研究有“散化”趨勢(shì)，一個(gè)路徑是偏向于強(qiáng)調(diào)基層組織、制度建設(shè)等政治或政策性的分析，另一個(gè)路徑是傾向于遵照歷史傳統(tǒng)、注重文化建設(shè)和傳統(tǒng)價(jià)值引領(lǐng)，顯現(xiàn)出研究缺乏一定的統(tǒng)合性，并未從整體上謀劃鄉(xiāng)村治理的進(jìn)路和宏觀性趨向。根植于我國農(nóng)村發(fā)展階段、社會(huì)治理境況、鄉(xiāng)村演化態(tài)勢(shì)，黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略這一個(gè)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展總規(guī)劃，治理有效作為鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)自當(dāng)貫穿其中，并從正式制度和非正式力量、現(xiàn)代規(guī)則完善和文化價(jià)值維系等層面來整體推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理，完善自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。

鑒于此，要立足科學(xué)分析我國鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)、借鑒學(xué)習(xí)國外鄉(xiāng)村治理發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，更好地把握社會(huì)轉(zhuǎn)型躍進(jìn)的內(nèi)在規(guī)律，回答當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國鄉(xiāng)村社會(huì)治理的重大方向性問題，探索不同發(fā)展階段、不同類型、不同地區(qū)鄉(xiāng)村的社會(huì)治理途徑和治理目標(biāo)，對(duì)未來30年鄉(xiāng)村社會(huì)治理發(fā)展做出具有中國獨(dú)特性和世界眼光性的展望和預(yù)測(cè)，從中國特色中提煉出一般規(guī)律，貢獻(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展的中國經(jīng)驗(yàn)。結(jié)合新時(shí)代條件下我國鄉(xiāng)村社會(huì)治理問題，需要考慮如下4個(gè)重要因素：一是當(dāng)前正處在一個(gè)新時(shí)代，鄉(xiāng)村社會(huì)治理的基礎(chǔ)、社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)秩序等都已急劇動(dòng)遷，新時(shí)代農(nóng)村的生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系、社會(huì)基本矛盾等都發(fā)生了重大變化;二是我國的一個(gè)發(fā)展目標(biāo)是在保持鄉(xiāng)村獨(dú)立性和差異化的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，以此消解發(fā)展的不平衡性和不充分性，新時(shí)代我國農(nóng)村社會(huì)是一個(gè)由多元主體合作治理的社會(huì);三是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為未來一個(gè)時(shí)期農(nóng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村治理謀劃了中長(zhǎng)期前景，新時(shí)代設(shè)想規(guī)劃與現(xiàn)實(shí)發(fā)展差距需要大家來填補(bǔ)，新征程中的新問題和新狀況需要大家來解決，未來發(fā)展路徑和具體模式道路需要大家來探索;四是農(nóng)村治理模式創(chuàng)新必須關(guān)注我國農(nóng)村區(qū)域間明顯存在的非均質(zhì)特征——橫向的異質(zhì)性與縱向的發(fā)展不平衡性，不同農(nóng)村在區(qū)位、交通、資源、功能定位等方面存在差異，其發(fā)展路徑和進(jìn)度必然無法同步，各地應(yīng)根據(jù)條件選擇適宜的治理組合、治理體系和善治類型。

明晰了下一步深化研究所應(yīng)注意的時(shí)代基礎(chǔ)和視角問題，認(rèn)為未來鄉(xiāng)村社會(huì)治理研究可以聚焦以下層面并尋求可突破實(shí)現(xiàn)的幾個(gè)目標(biāo)。其一，探尋未來30年鄉(xiāng)村治理的重大方向。著眼于新時(shí)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理面臨的重大變化與中央的新要求，沿循鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略愿景，科學(xué)分析我國鄉(xiāng)村發(fā)展現(xiàn)實(shí)、借鑒學(xué)習(xí)國外鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗(yàn)，回答當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國鄉(xiāng)村治理的重大方向性問題。其二，把握社會(huì)轉(zhuǎn)型躍進(jìn)的內(nèi)在規(guī)律。結(jié)合我國鄉(xiāng)村治理的歷史梳理和全球農(nóng)村發(fā)展的世界性對(duì)比，總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)中社會(huì)變革的發(fā)生規(guī)律，挖掘促成社會(huì)治理深刻變遷的基礎(chǔ)性因素。其三，分類推進(jìn)“實(shí)體治理”。由于我國農(nóng)村社會(huì)存在廣泛的區(qū)域差異性，鄉(xiāng)村治理不存在統(tǒng)一的、理想化模式，要區(qū)分平原、山區(qū)、丘陵等不同地域，區(qū)別城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等不同主體功能類型的農(nóng)村區(qū)域發(fā)展，運(yùn)用治理適用性和實(shí)效性的“實(shí)體治理”策略，避免實(shí)施機(jī)械式治理，探索不同類型、不同發(fā)展階段、不同地區(qū)農(nóng)村的社會(huì)治理途徑和治理目標(biāo)。其四，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化指標(biāo)體系。對(duì)未來30年我國鄉(xiāng)村治理分3個(gè)階段（2022、2035、2050年），探討社會(huì)治理現(xiàn)代化的基本要件和發(fā)展要件。其五，展望鄉(xiāng)村發(fā)展模式。面向鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所謀劃的未來30年鄉(xiāng)村發(fā)展，分3個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)、分類別提出鄉(xiāng)村社會(huì)治理模式，構(gòu)想未來不同時(shí)期農(nóng)村發(fā)展趨向、特征、模式等社會(huì)圖景，并提出相應(yīng)的構(gòu)建路徑。

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