新型城鎮(zhèn)化背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制創(chuàng)新研究

【摘要】新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)使我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制發(fā)生諸多變革，研究我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制創(chuàng)新對推進(jìn)我國新型城鎮(zhèn)化和政府管理能力有重要意義、在分析我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，深入剖析新型城鎮(zhèn)化背景下現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的不足之處，并提出相應(yīng)的應(yīng)對舉措，以期為我國鄉(xiāng)村行政管理體制改革和服務(wù)型政府建設(shè)提供理論基礎(chǔ)、

【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化;行政管理體制改革;服務(wù)型政府

【中圖分類號】D63（）

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

城鎮(zhèn)化進(jìn)程是每個國家的必經(jīng)之路，推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程是我國建設(shè)的主題。2014年，國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)名單正式公布，江蘇、安徽、寧波的62個城市被列入國家新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)地區(qū)。2019年國務(wù)院政府工作報告中明確提出提高區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，至此新型城鎮(zhèn)化已成為我國重要工作任務(wù)。行政管理體制改革是政治體制改革的重要內(nèi)容，2017年習(xí)近平同志在十九大報告中指出，深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革。統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)。轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。2018年《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的實(shí)施意見》在全國范圍內(nèi)印發(fā)、推廣與實(shí)施，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城鎮(zhèn)開始逐步推進(jìn)行政管理體制改革。

從已有學(xué)術(shù)研究成果來看，新型城鎮(zhèn)化的相關(guān)研究在近年來得到高度關(guān)注，研究成果更是在2014年達(dá)到峰值，主要關(guān)注我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程、外國成功經(jīng)驗分析、對策研究以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工群體等特殊群體的研究。而行政管理體制的相關(guān)研究則集中于研究我國行政管理體制改革和服務(wù)型政府創(chuàng)建的相關(guān)內(nèi)容。已有研究較少將兩者放在一起進(jìn)行研究，本文基于新型城鎮(zhèn)化的大背景，深入剖析現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的不足之處，并提出相應(yīng)的應(yīng)對舉措，以期為我國鄉(xiāng)村行政管理體制改革和服務(wù)型政府建設(shè)提供理論基礎(chǔ)。

1 我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制

行政管理體制，也叫行政體制或者政府體制，是國家行政機(jī)關(guān)的設(shè)置、職權(quán)的劃分等制度的總稱。行政管理體制反映了辦公效率、為民服務(wù)程度以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度等多方面的內(nèi)容。我國已建立社會主義制度，我國現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制都是在社會主義制度大背景下建立與健全的。

由于歷史與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多重因素影響，我國行政管理體制是在改革的步伐中不斷完善的。在新中國剛成立的時候，權(quán)力集中制的行政管理體制團(tuán)結(jié)了一切可團(tuán)結(jié)的力量，將新中國從滿目瘡痍中修復(fù)出來，但隨著我國發(fā)展中心逐漸向經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)移，這種權(quán)力集中制越發(fā)落后。以鄧小平同志為核心的領(lǐng)導(dǎo)集體對行政管理體制進(jìn)行改革，廢除了干部終身制、下放經(jīng)濟(jì)管理、人事任免等權(quán)限。1988和1993年我國政府又進(jìn)行了兩次行政管理體制改革，逐漸實(shí)現(xiàn)了政企分離、職能型政府建設(shè)等方面。根據(jù)1982年憲法的內(nèi)容，地方各級人民代表大會包括省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會，這也就是說在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別的權(quán)力機(jī)關(guān)的設(shè)置是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別的人民代表大會。行政機(jī)關(guān)、審判和檢察機(jī)關(guān)都是全國權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別分別設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的地方政府、地方檢察院和法院進(jìn)行管理。

行政管理體制改革的推薦不是一蹴而就的，而是不斷與時俱進(jìn)的，沒有任何行政管理體制是永遠(yuǎn)適用的?，F(xiàn)今，行政管理體制改革又被重新提上日程，建設(shè)服務(wù)型政府的時代需要被喚醒，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制也正在經(jīng)歷新一輪的變革。服務(wù)型政府是在民本思想體系下搭建的以為公民服務(wù)為宗旨的政府，是現(xiàn)代政府的治理模式。在我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程猛烈推進(jìn)的過程中，原有的職能型政府能提供的政府職能未能充分考慮人民公眾的需求，迫使我國目前正從職能型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。相應(yīng)的，行政管理體制也在此影響下發(fā)生變化，一方面，所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的各個環(huán)節(jié)，如行政部門、司法部門等更多的把人民的意見考慮進(jìn)來，對日常的工作方法進(jìn)行細(xì)化與更新。另一方面，行政管理體制的內(nèi)容傳播，也會從以往的政府一人民，改變?yōu)槿嗣褚徽?，這種反向轉(zhuǎn)變也為行政管理體制改革打上深深的時代烙印。最后，在這種驅(qū)動力的作用下，真正實(shí)現(xiàn)了當(dāng)家做主為人民。

2 新型城鎮(zhèn)化背景下現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的

不足之處

盡管在新型城鎮(zhèn)化的不斷推動下，我國行政管理體制正在經(jīng)歷從職能型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的過程，正是在轉(zhuǎn)變過程中，舊的東西還未被完全革除，新生事物又尚未被人民和政府工作人員完全接納，在這種探索過程中，諸多矛盾會顯現(xiàn)，諸多問題會暴露。在此基礎(chǔ)上，本部分著重分析現(xiàn)有的新型城鎮(zhèn)化背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制所存在的不足，以期為下文的對策研究提供針對性的思路。本部分將新型城鎮(zhèn)化背景下現(xiàn)行行政管理體制的不足概括為：管理權(quán)責(zé)缺失嚴(yán)重、機(jī)構(gòu)與人員配備矛盾加劇、管理技術(shù)落后以及管理工作缺乏必要的監(jiān)督四個方面。

2.1 管理權(quán)責(zé)缺失現(xiàn)象嚴(yán)重

我國憲法第107條和地方組織法第61條賦予鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)的人民政府職權(quán)是比較完整的，即每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都應(yīng)該配備完整的行政管理體制的相關(guān)機(jī)構(gòu)。但是在實(shí)際操作過程中，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政審批、行政處罰、資金分配、執(zhí)法檢查等執(zhí)行層面的關(guān)鍵職權(quán)都賦予了縣級以上行政主管部門，形成所謂的“法定權(quán)力部門化”、“部門利益法定化”現(xiàn)象，使得憲法法律賦予鎮(zhèn)級政府的職權(quán)被截留、肢解，導(dǎo)致基層行政“碎片化”，削弱了基層黨委政府統(tǒng)籌管理本區(qū)域事務(wù)的權(quán)力和能力，帶來“看得見的管不著、管得著的看不見”等問題。追求其根源，主要是來源于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能不完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)空心化現(xiàn)象較為普遍。鄉(xiāng)一般是指農(nóng)村土地利用類型的集合，鎮(zhèn)則多為城市利用類型的集合，在快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，由鄉(xiāng)改鎮(zhèn)就逐漸實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化的推進(jìn)步驟。但由“鄉(xiāng)”改“鎮(zhèn)”的過程中，無論是產(chǎn)業(yè)支撐、城市精細(xì)規(guī)劃，還是人力資源配備、社會輿論等方方面面都未做好相應(yīng)的準(zhǔn)備，因此會出現(xiàn)臨近的幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合到統(tǒng)一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理相關(guān)行政事務(wù)，實(shí)現(xiàn)資源共享的同時也反映出地方管理權(quán)責(zé)缺失現(xiàn)象較為嚴(yán)重。

2.2 機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員配備矛盾加劇

現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制中管理權(quán)責(zé)缺失現(xiàn)象嚴(yán)重，使各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的諸多服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置不充足、行政管理工作人員配備不充足。機(jī)構(gòu)設(shè)置不充足主要表現(xiàn)為，單個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人民在本地往往難以實(shí)現(xiàn)相關(guān)事務(wù)的辦理，大多數(shù)機(jī)構(gòu)設(shè)置也是重疊的，責(zé)任分工混亂，會出現(xiàn)行政事務(wù)辦理的空白，人民有事物要解決，各個部門之間互相踢皮球，難以在第一時間對問題進(jìn)行解決。人員配備不充足主要體現(xiàn)在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部往往身兼數(shù)職，只能不斷擴(kuò)充自己的職責(zé)，這就會帶來諸多工作上的疏忽，難以完成服務(wù)型政府的推進(jìn)。此外，還有諸多鄉(xiāng)鎮(zhèn)在由鄉(xiāng)邁人鎮(zhèn)的過程中，原來的幾個鄉(xiāng)可能會同時合并為一個鎮(zhèn)，在此基礎(chǔ)上，原來多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都配備了某個部門或者崗位，合并起來以后就會出現(xiàn)一個職位多個人的情況，這種冗員現(xiàn)象會加重國家財政負(fù)擔(dān)。最后，尚未在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置相關(guān)的行政事務(wù)處理的代理點(diǎn)，不能實(shí)現(xiàn)落地的服務(wù)，仍停留在人民主動尋找才能找到的現(xiàn)狀。

2.3 管理技術(shù)落后

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，城市的行政管理體制逐漸實(shí)現(xiàn)了“無紙化”，檔案存儲大都實(shí)現(xiàn)了硬盤化。而且，隨著新興電腦技術(shù)的應(yīng)用，以前耗費(fèi)較多時間的數(shù)據(jù)統(tǒng)計、清洗與歸納分析的工作逐漸電子化，節(jié)省了很多時間，提高了辦公效率。但是，目前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理技術(shù)仍不容樂觀。第一是先進(jìn)管理設(shè)備的缺失，財政資金的緊張使諸多鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍使用由城鎮(zhèn)淘汰的行政辦公設(shè)備，設(shè)備多為上世紀(jì)九十年代的設(shè)備，屬于落后的批次。第二，城鎮(zhèn)的落后也無法吸引高質(zhì)量的優(yōu)秀人才前往就職，使諸多設(shè)備使用、工作效率提高的方法無法傳播，這也會使城鎮(zhèn)的管理技術(shù)一直處于落后狀態(tài)。第三，管理技術(shù)落后還包括各種分析軟件、輔助分析系統(tǒng)的缺失，這些軟件會讓工作效率得到大幅提升，最終加速行政部門為人民解決生產(chǎn)生活問題的速度。第四，檔案管理方面，諸多鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍是使用傳統(tǒng)而落后的紙質(zhì)管理的方式，這使得檔案歸檔工作繁重，查閱多有不便，且不利于檔案的保存。

2.4 管理工作缺乏必要的監(jiān)督

我國是人民民主專政的社會主義國家，人民必須參與到國家建設(shè)中來，對政府的行政管理工作進(jìn)行監(jiān)督。但是在許多政府部門并沒有深刻地認(rèn)識到人民的重要作用，甚至于對人民的意見和建議置之不理，沒有把人民放在首要位置，服務(wù)水平和服務(wù)態(tài)度更是沒有達(dá)到要求，還會對人民的監(jiān)督管理產(chǎn)生一定的抵觸情緒，這樣完全是把自己和人民放置到了對立面，最終會造成嚴(yán)重的后果和影響，既不利于政府轉(zhuǎn)變自身職能，更好地為人民服務(wù)，也會滋生腐敗，擾亂社會正常秩序。其實(shí)政府工作與人民的監(jiān)督是相輔相成的，一方面，行政管理部門的一切權(quán)利都是由人民賦予的，政府通過公開相關(guān)政府工作是給人民的一個交代，另一方面，讓政務(wù)在陽光下進(jìn)行可以提高人民對政府工作的信任度，同時也會鞭策政府工作做到更極致。管理工作一旦有了監(jiān)管的角色會得到更大的認(rèn)可，這也對行政事務(wù)的推進(jìn)、人民的滿意度提升以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)有較大的促進(jìn)作用。

3 對策研究

上文分析了新型城鎮(zhèn)化背景下現(xiàn)行行政管理體制的不足之處，本部分將針對上述問題提出相應(yīng)的對策，包括加強(qiáng)對行政管理隊伍的培訓(xùn)與教育、行政管理體制改革過程中增添人民監(jiān)督環(huán)節(jié)、提升管理技術(shù)的現(xiàn)代化、明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)定位.推進(jìn)行政體系內(nèi)的人力資源管理等內(nèi)容。

3.1 加強(qiáng)對行政管理隊伍的培訓(xùn)與教育 行政管理體制改革推進(jìn)過程中最重要的部分是對人員的安排與培訓(xùn)，可以采取先對干部進(jìn)行培訓(xùn)，逐步深入到對普通窗口人員的培訓(xùn)的流程。從培訓(xùn)內(nèi)容上來看，首先是加強(qiáng)對管理人員服務(wù)意識的思想培訓(xùn)，讓行政管理隊伍整體服務(wù)人民的思想得到根深蒂固的樹立。其次，加強(qiáng)對工作效率提升的相關(guān)方法、軟件等內(nèi)容的培訓(xùn)，加強(qiáng)整體的辦公效率，讓人民辦事等待的時間縮短。最后，要規(guī)范化辦公服務(wù)流程，增加辦理業(yè)務(wù)過程中的服務(wù)體驗，讓人民感覺得到更多的服務(wù)理念。行政管理隊伍的培訓(xùn)與教育是根本環(huán)節(jié)，只有做好人員的培訓(xùn)才能從根本促進(jìn)行政管理體制改革，推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。

3.2 行政管理體制改革過程中增添人民監(jiān)督環(huán)節(jié)

行政管理體制改革的目的是建設(shè)更加為民著想的政府，而通過人民群眾的監(jiān)督更多的意見跟心聲能被收集起來，最終轉(zhuǎn)化為政府工作的訴求與目標(biāo)，由此可見群眾的監(jiān)督是政府工作內(nèi)容的重要來源，也是政府與群眾聯(lián)系的重要手段。增添監(jiān)督環(huán)節(jié)的形式可以多種多樣，如在處理結(jié)束后，將辦事結(jié)果公示，留出渠道讓群眾反映，并按條給出回復(fù);在處理過程中，公開流程，讓人民知曉辦事的經(jīng)過與涉及的人員等等。另外，在涉及人民事物的相關(guān)會議也可以邀請部分人民代表參會，提出相應(yīng)的訴求與優(yōu)化流程。

3.3 提升管理技術(shù)的現(xiàn)代化

管理技術(shù)的現(xiàn)代化是行政管理體制改革的重點(diǎn)，管理技術(shù)包括硬技術(shù)與軟技術(shù)兩方面。從硬技術(shù)來說，要通過引進(jìn)先進(jìn)設(shè)備與管理體系，優(yōu)化辦公流程，提高辦公效率，這部分的投入還包括購買相關(guān)教材、學(xué)習(xí)軟件等。軟技術(shù)包括像提高相應(yīng)優(yōu)秀人才的待遇，引進(jìn)與留住相應(yīng)的稀缺人才;學(xué)習(xí)先進(jìn)地區(qū)的管理經(jīng)驗，并對管理經(jīng)驗因地制宜的做出改變與運(yùn)用等。管理技術(shù)現(xiàn)代化還包括管理工作數(shù)據(jù)的存儲實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，減少紙質(zhì)辦公的部分，使歷史數(shù)據(jù)能保存的更持久更完整。

3.4 明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)定位，推進(jìn)行政體系內(nèi)的人力資源管理

就目前發(fā)展情況來看，多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共用行政機(jī)構(gòu)的現(xiàn)象將普遍與長期存在，因而在臨近鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，可以召開共同協(xié)商的會議，明確每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的定位，歸屬好行政部門的位置，實(shí)現(xiàn)合署辦公，降低相關(guān)的行政管理的成本。進(jìn)一步地，通過實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)定位的明確能更好地推進(jìn)行政體系內(nèi)人力資源管理問題，消除人員短缺與冗員的極端情況，使職位無重復(fù)。另外，推進(jìn)行政體系內(nèi)人力資源管理建設(shè)還應(yīng)該注意保障基層管理人員的晉升途徑，保證更多的人能投入該職業(yè)中來，讓事業(yè)路徑更明顯的同時更具有吸引力。

4 結(jié)語

本文基于新型城鎮(zhèn)化的大背景，深入剖析現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的不足之處，并提出相應(yīng)的應(yīng)對舉措，包括加強(qiáng)對行政管理隊伍的培訓(xùn)與教育、行政管理體制改革過程中增添人民監(jiān)督環(huán)節(jié)、提升管理技術(shù)的現(xiàn)代化、明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)定位，推進(jìn)行政體系內(nèi)的人力資源管理等內(nèi)容，以期為我國鄉(xiāng)村行政管理體制改革和服務(wù)型政府建設(shè)提供理論基礎(chǔ)?，F(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的不足之處主要有管理權(quán)責(zé)缺失嚴(yán)重、機(jī)構(gòu)與人員配備矛盾加劇、管理技術(shù)落后以及管理工作缺乏必要的監(jiān)督四個方面。本文的研究主要從宏觀層面展開，未來的研究可以考慮從微觀層面展開，嘗試測量不同行政管理體制改革的效率，也可以用不同城市化率的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行對比研究。

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[2]薛瑩.淺談我國行政管理現(xiàn)代化問題探討[J]農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2020，31（ 02）.

[作者簡介]胡月（1993-）.女，湖北十堰人，研究生在讀，研究方向：公共管理、行政管理。