改革開放以來我國職業(yè)培訓(xùn)政策的演化歷程與嬗變邏輯

王書柏 胡祎

[摘要]文章在梳理改革開放以來我國職業(yè)培訓(xùn)政策演化歷程的基礎(chǔ)上，分析了40多年來我國職業(yè)培訓(xùn)政策的嬗變邏輯。研究發(fā)現(xiàn)，我國職業(yè)培訓(xùn)事業(yè)可分為恢復(fù)與重建期、改革與發(fā)展期、終身培訓(xùn)制度建立期三個階段，經(jīng)歷了主體上從政府主導(dǎo)向社會多元、對象上從清理存量向擴(kuò)大增量、形式上從原則指導(dǎo)向規(guī)劃引領(lǐng)、內(nèi)容上從單項技能向終身培訓(xùn)和目標(biāo)上從政府指令向社會需求的嬗變。未來，我國應(yīng)從完善職業(yè)技能評價體系、建立多元成本分擔(dān)制度、壓實職業(yè)培訓(xùn)主體責(zé)任、引導(dǎo)正確的社會輿論導(dǎo)向四個方面來推動職業(yè)培訓(xùn)事業(yè)的發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]職業(yè)培訓(xùn);政策梳理;嬗變邏輯

[作者簡介]王書柏（1980- ），男，廣西全州人，全國工商聯(lián)人才交流服務(wù)中心，副編審，中國社會科學(xué)院研究生院在讀博士。（北京 ?100088）胡祎（1989- ），男，湖南衡陽人，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所，博士。（北京 ?100732）

[中圖分類號]G719 ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A ? ?[文章編號]1004-3985（2020）19-0028-07

職業(yè)培訓(xùn)是國家教育體系的重要環(huán)節(jié)。廣泛開展職業(yè)技能培訓(xùn)，能有效提高我國勞動力的技術(shù)水平和生產(chǎn)效率，為國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展奠定堅實的人力資本基礎(chǔ)。改革開放以來，我國對職業(yè)培訓(xùn)的重視程度不斷提高，政策扶持力度持續(xù)加大，政策出臺的形式和側(cè)重點也在不同發(fā)展階段適時進(jìn)行了調(diào)整。系統(tǒng)梳理改革開放以來我國的職業(yè)培訓(xùn)政策，有助于總結(jié)改革和發(fā)展的經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)政策體系中的薄弱環(huán)節(jié)，為將來更好地完善職業(yè)培訓(xùn)體系提供經(jīng)驗支撐和現(xiàn)實參考。

一、改革開放以來職業(yè)培訓(xùn)政策的演化歷程

以黨的十一屆三中全會為標(biāo)志，我國進(jìn)入以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心、全面改革開放的新時代。經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要大量技能人才，提高勞動力技術(shù)水平成為我國的緊要任務(wù)。在此背景下，我國對職業(yè)培訓(xùn)的重視程度不斷提高，出臺了一系列政策，支持、鼓勵、引導(dǎo)職業(yè)培訓(xùn)事業(yè)的健康發(fā)展。從發(fā)展脈絡(luò)看，大致可分為三個階段。

（一）恢復(fù)與重建期（1978—2000年）

從改革開放到20世紀(jì)90年代末，是我國職業(yè)培訓(xùn)事業(yè)發(fā)展的恢復(fù)與重建期。這一階段政策的重點有兩個：一是為“文革”期間耽誤學(xué)習(xí)的職工補(bǔ)教文化知識和技能;二是重建“文革”期間遭受重創(chuàng)的職業(yè)培訓(xùn)體系。

1.為職工補(bǔ)教文化知識和技能。1981年中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)職工教育工作的決定》，要求各地區(qū)、各部門制訂職工教育的具體計劃，加快提高職工的文化素質(zhì)和技能水平。為落實這一決定，各地區(qū)、各部門紛紛出臺政策，對職工培訓(xùn)工作做出更加具體細(xì)致的安排。例如，1981年原國家勞動總局發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)學(xué)徒培訓(xùn)工作的意見》，對企業(yè)學(xué)徒的招收條件、學(xué)習(xí)年限、學(xué)習(xí)內(nèi)容等方面進(jìn)行了規(guī)范;1982年全國職工教育管理委員會、教育部、原國家勞動總局、中華全國總工會、共青團(tuán)中央發(fā)布了《關(guān)于切實搞好青壯年職工文化、技術(shù)補(bǔ)課工作的聯(lián)合通知》，要求各單位對未經(jīng)技術(shù)培訓(xùn)的青年職工進(jìn)行技術(shù)補(bǔ)課;1982年國務(wù)院辦公廳批轉(zhuǎn)了《農(nóng)牧漁業(yè)部關(guān)于迅速加強(qiáng)農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)工作的報告》，提出對公社以上農(nóng)業(yè)干部、農(nóng)村大小隊干部、在鄉(xiāng)的初、高中畢業(yè)生以及能工巧匠進(jìn)行普遍輪訓(xùn)。在一系列政策的推動和引導(dǎo)下，我國大量經(jīng)濟(jì)干部、企業(yè)職工、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者參與了輪訓(xùn)，技術(shù)水平大幅度提高。以1987年國務(wù)院批轉(zhuǎn)《國家教育委員會關(guān)于改革和發(fā)展成人教育的決定》為標(biāo)志，我國這一輪大規(guī)模勞動力輪訓(xùn)基本完成，職工培訓(xùn)的重點從知識和技術(shù)補(bǔ)課轉(zhuǎn)移到崗前培訓(xùn)上來。

2.職業(yè)培訓(xùn)體系的重建。為落實黨的十一屆三中全會精神，1979年原國家勞動總局先后發(fā)布了《技工學(xué)校工作條例（試行）》和《關(guān)于進(jìn)一步搞好技工培訓(xùn)工作的通知》，要求在全國范圍內(nèi)有計劃地調(diào)整、整頓、新建技工學(xué)校。這兩個文件是“文革”后重建職業(yè)培訓(xùn)體系的開端，標(biāo)志著我國進(jìn)入職業(yè)能力建設(shè)的新階段。

進(jìn)入80年代，多項政策的出臺進(jìn)一步鞏固了技工學(xué)校的發(fā)展成果。1986年，原勞動人事部、國家教育委員會發(fā)布《技工學(xué)校工作條例》，對1979年的試行條例進(jìn)行了完善。1989年，原勞動部發(fā)布了《關(guān)于技工學(xué)校深化改革的意見》，對技工學(xué)校做出了提高培訓(xùn)質(zhì)量的新要求。

90年代初期，我國職業(yè)培訓(xùn)體系雖逐漸恢復(fù)，但仍是教育體系中相對薄弱的環(huán)節(jié)。為進(jìn)一步加快職業(yè)培訓(xùn)事業(yè)的發(fā)展，國務(wù)院于1991年發(fā)布了《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》，要求動員全社會力量，齊心協(xié)力發(fā)展職業(yè)教育。圍繞這一決定，原勞動部于1992年、1993年分別發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)工人培訓(xùn)工作的決定》和《關(guān)于深化技工學(xué)校教育改革的決定》，原勞動部和國家經(jīng)委于1996年聯(lián)合發(fā)布了《企業(yè)職工培訓(xùn)規(guī)定》，原勞動和社會保障部于2000年發(fā)布了《關(guān)于加快技工學(xué)校改革工作的通知》。這些政策文件分別就企業(yè)工人的培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)、技工學(xué)校的管理規(guī)范等做了明確要求，極大地推動了我國職業(yè)培訓(xùn)事業(yè)的發(fā)展進(jìn)程，并促使我國的職業(yè)培訓(xùn)逐漸從“指令化”轉(zhuǎn)向“市場化”。1994年《中華人民共和國勞動法》和1996年《中華人民共和國職業(yè)教育法》的頒布，更標(biāo)志著我國職業(yè)培訓(xùn)事業(yè)進(jìn)入依法治教的新階段。

（二）改革與發(fā)展期（2001—2017年）

經(jīng)過20多年的發(fā)展，到21世紀(jì)初，我國職業(yè)培訓(xùn)體系基本得以重建，大量勞動力進(jìn)行了輪訓(xùn)，技術(shù)水平低的現(xiàn)象得到一定程度的緩解。面對新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，我國職業(yè)培訓(xùn)政策關(guān)注的重點發(fā)生了轉(zhuǎn)變，逐漸轉(zhuǎn)移到改革和完善現(xiàn)代職業(yè)培訓(xùn)體系、應(yīng)對大量進(jìn)城農(nóng)民工缺乏就業(yè)技能的問題上來。

1.對農(nóng)民工的技能培訓(xùn)。針對21世紀(jì)初大量農(nóng)民工離農(nóng)進(jìn)城、缺乏職業(yè)技術(shù)的問題，“2001年教育部發(fā)布了《關(guān)于中等職業(yè)學(xué)校面向農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員開展職業(yè)教育和培訓(xùn)的通知》，要求中等職業(yè)學(xué)校簡化程序、降低收費(fèi)，重點面向農(nóng)民工展開非農(nóng)技能培訓(xùn)?！雹?003年，原農(nóng)業(yè)部等六部門聯(lián)合發(fā)布了《2003—2010全國農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃》，提出“在2010年前培訓(xùn)3000萬農(nóng)民工”的目標(biāo)。圍繞這一規(guī)劃，2004—2007年，我國陸續(xù)出臺了多項政策推動農(nóng)民工培訓(xùn)工作，如實施“農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)陽光工程”等，有效地提高了農(nóng)民工在城市的就業(yè)能力，加快了農(nóng)村富余勞動力向城市的轉(zhuǎn)移進(jìn)程。

2008年前后，受金融危機(jī)影響，大量農(nóng)民工失業(yè)，我國出現(xiàn)了大規(guī)模的返鄉(xiāng)潮。為解決好農(nóng)民工就業(yè)安置問題，2008年國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于切實做好當(dāng)前農(nóng)民工工作的通知》，要求加大對返鄉(xiāng)農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)工作的投入，努力提高農(nóng)民工技術(shù)技能水平，增強(qiáng)農(nóng)民工就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)能力。教育部也于2008年、2009年分別發(fā)布了《關(guān)于中等職業(yè)學(xué)校面向返鄉(xiāng)農(nóng)民工開展職業(yè)培訓(xùn)工作的緊急通知》和《關(guān)于切實做好返鄉(xiāng)農(nóng)民工職業(yè)教育和培訓(xùn)等工作的通知》。2009年人力資源和社會保障部、財政部發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村勞動者轉(zhuǎn)移就業(yè)技能培訓(xùn)工作的通知》，對中等職業(yè)學(xué)校等機(jī)構(gòu)培訓(xùn)農(nóng)民工的規(guī)模、形式、內(nèi)容和補(bǔ)貼方式做出了安排。這些政策的出臺，再次提高了農(nóng)民工群體的技能水平，在一定程度上緩解了2008年金融危機(jī)帶來的就業(yè)壓力。

2010年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)促進(jìn)就業(yè)的意見》，再次要求加大財政支持職業(yè)培訓(xùn)事業(yè)的力度，構(gòu)建面向全體勞動者的職業(yè)培訓(xùn)制度。在此背景下，多項農(nóng)民工培訓(xùn)計劃相繼出臺，如2014年人力資源和社會保障部印發(fā)了《農(nóng)民工職業(yè)技能提升計劃——“春潮行動”實施方案》、2016年教育部和全國總工會印發(fā)了《農(nóng)民工學(xué)歷與能力提升行動計劃——“求學(xué)圓夢行動”實施方案》等，這些計劃極大地推動了農(nóng)民工培訓(xùn)事業(yè)的具體進(jìn)程。

2.職業(yè)培訓(xùn)體制的改革。2002年初，為解決當(dāng)時我國職業(yè)教育體制和質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展需要不匹配的問題，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革和發(fā)展的決定》（以下簡稱《決定》），強(qiáng)調(diào)了職業(yè)教育在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中的重要地位，提出以中等職業(yè)教育為重點、擴(kuò)大高等職業(yè)教育規(guī)模、廣泛開展各級各類職業(yè)培訓(xùn)的總體布局。為貫徹這一決定，教育部等三部委2002年聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮行業(yè)、企業(yè)在職業(yè)教育和培訓(xùn)中作用的意見》，原勞動和社會保障部2002年印發(fā)了《加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)提高就業(yè)能力計劃》，分別對企業(yè)培訓(xùn)職工和技工學(xué)校培訓(xùn)青壯年勞動力的責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行了規(guī)定。

繼承2002年《決定》的精神，2005年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》，提出把職業(yè)教育作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要基礎(chǔ)和教育工作重點戰(zhàn)略的理念，進(jìn)一步要求加大對職業(yè)教育事業(yè)的投入。圍繞這一決定，2005年原勞動和社會保障部發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好職業(yè)培訓(xùn)工作的意見》，對職工學(xué)校和各類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的辦學(xué)模式進(jìn)行了指導(dǎo)和規(guī)范。

2010年，根據(jù)《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》和《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，人力資源和社會保障部發(fā)布了《關(guān)于大力推進(jìn)技工院校改革發(fā)展的意見》，提出建設(shè)以技師學(xué)院為龍頭、高級技工學(xué)校為骨干、普通技工學(xué)校為基礎(chǔ)的，覆蓋城鄉(xiāng)勞動者的技工教育培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)的要求。2011年，中組部、人力資源和社會保障部聯(lián)合印發(fā)了《高技能人才隊伍建設(shè)中長期規(guī)劃（2010—2020年）》，對未來高技能人才培養(yǎng)的數(shù)量、體制和政策法制環(huán)境進(jìn)行了規(guī)劃。

2014年，秉承黨的十八大精神，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》，要求職業(yè)教育發(fā)展瞄準(zhǔn)技術(shù)技能型人才，并做好職業(yè)教育和普通教育的銜接工作?；趪鴦?wù)院的決定，2014年教育部等六部門印發(fā)了《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014—2020年）》，人力資源和社會保障部發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)技工院校改革創(chuàng)新的若干意見》，對未來職業(yè)教育的層次結(jié)構(gòu)、辦學(xué)類型和與人力資源需求相銜接的方式做出了部署。2016年，人力資源和社會保障部印發(fā)了《技工教育“十三五”規(guī)劃》，提出到2020年建立布局更合理、功能更健全、管理更規(guī)范職業(yè)培訓(xùn)體系的總體要求。

（三）終身培訓(xùn)制度建立期（2018年至今）

黨的十九大之后，我國充分認(rèn)識到職業(yè)技能培訓(xùn)是緩解我國人才結(jié)構(gòu)性矛盾、提高就業(yè)質(zhì)量的根本舉措，對職業(yè)培訓(xùn)的重視程度上升到一個新的高度。根據(jù)十九大精神，2018年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于推行終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度的意見》，提出在全國范圍內(nèi)推行終身職業(yè)培訓(xùn)制度，突出“人人皆學(xué)、時時能學(xué)、處處可學(xué)”的終身學(xué)習(xí)理念。終身培訓(xùn)制度的提出，標(biāo)志著我國對勞動者的要求從精通單一技能上升到專業(yè)技能水平持續(xù)提升，對職業(yè)培訓(xùn)的要求也不再是“畢業(yè)”即結(jié)束，而是要將終身學(xué)習(xí)與終身工作有機(jī)銜接、融為一體。這也標(biāo)志著我國的職業(yè)培訓(xùn)事業(yè)進(jìn)入新的發(fā)展階段。

為實現(xiàn)建立終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度的目標(biāo)，我國又出臺了一系列改革職業(yè)教育制度、推動職業(yè)教育發(fā)展的政策文件。2019年國務(wù)院印發(fā)了《國家職業(yè)教育改革實施方案》，提出利用10年時間，完成職業(yè)教育從政府主導(dǎo)向多元主導(dǎo)、從追求數(shù)量到追求質(zhì)量、從模仿普通教育向自身特色鮮明的三大轉(zhuǎn)變。同年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《職業(yè)技能提升行動方案（2019—2021年）》，要求對企業(yè)職工、就業(yè)重點群體、貧困勞動力三大類群體大規(guī)模開展補(bǔ)貼性技能培訓(xùn)。人力資源和社會保障部也印發(fā)了《新生代農(nóng)民工職業(yè)技能提升計劃（2019—2022年）》，提出2020年末實現(xiàn)新生代農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)“普遍、普及、普惠”的目標(biāo)。

二、我國職業(yè)培訓(xùn)政策的嬗變邏輯

改革開放40多年來，我國職業(yè)培訓(xùn)事業(yè)得到了長足發(fā)展，這離不開一系列政策的大力支持和引導(dǎo)。在不同的發(fā)展階段，面對不同的問題，我國適時出臺了不同的政策文件，不斷修正我國職業(yè)培訓(xùn)事業(yè)的發(fā)展方向，促使其在曲折中不斷前行?？v觀改革開放以來政策演變的脈絡(luò)可以發(fā)現(xiàn)，我國的職業(yè)培訓(xùn)政策經(jīng)歷了五方面的嬗變。

（一）主體上從政府主導(dǎo)向社會多元嬗變

20世紀(jì)90年代以前，我國職業(yè)培訓(xùn)主要由政府主導(dǎo)，政府部門扮演著重要的組織者角色。“隨著我國職業(yè)培訓(xùn)事業(yè)不斷向前發(fā)展，政府主導(dǎo)的職業(yè)培訓(xùn)暴露出許多弊端，如培訓(xùn)的針對性不強(qiáng)、效率不高等”②，這就要求我國動員全社會力量發(fā)展職業(yè)培訓(xùn)事業(yè)。

具有標(biāo)志性的是1991年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》，首次提出職業(yè)教育要采取大家來辦的方針，充分發(fā)展行業(yè)、企事業(yè)單位辦學(xué)和各方面聯(lián)合辦學(xué)，鼓勵民主黨派、社會團(tuán)體和個人辦學(xué)。進(jìn)入21世紀(jì)后，我國對社會多元辦學(xué)的要求更加迫切。國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》和《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》都強(qiáng)調(diào)依靠企業(yè)、行業(yè)發(fā)展職業(yè)教育和培訓(xùn)的重要意義。如今，我國職業(yè)培訓(xùn)主體已從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向社會多元辦學(xué)，多主體、多層次、多形式培訓(xùn)，共同發(fā)展職業(yè)培訓(xùn)事業(yè)，壯大我國產(chǎn)業(yè)工人隊伍，逐漸成為全社會的一種共識。

（二）對象上從清理存量向擴(kuò)大增量嬗變

改革開放初期，我國無論是企業(yè)職工還是農(nóng)民，都沒有參加過系統(tǒng)的職業(yè)技能培訓(xùn)，職業(yè)技術(shù)水平普遍比較低。在這樣的情況下，我國的首要目標(biāo)就是對企事業(yè)單位和農(nóng)村中缺乏技能的勞動力進(jìn)行輪訓(xùn)，以解決這部分存量勞動力技能水平低下的問題。直至20世紀(jì)90年代，“消減存量”都是我國職業(yè)培訓(xùn)政策的主旋律。期間發(fā)布的一系列政策，如1981年中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)職工教育工作的決定》、1982年全國職工教育管理委員會等五部門發(fā)布的《關(guān)于切實搞好青壯年職工文化技術(shù)補(bǔ)課工作的通知》、1982年國務(wù)院辦公廳批轉(zhuǎn)的《農(nóng)牧漁業(yè)部關(guān)于迅速加強(qiáng)農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)工作的報告》、1992年原勞動部發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)工人培訓(xùn)工作的決定》等，促使我國大部分企業(yè)職工和農(nóng)民參與了至少一次職業(yè)技能培訓(xùn)，大幅度提高了生產(chǎn)能力。

進(jìn)入21世紀(jì)后，我國職業(yè)培訓(xùn)政策的重點逐漸轉(zhuǎn)向?qū)磳⒓庸ぷ鞯那鄩涯陝趧恿蛷霓r(nóng)村進(jìn)城務(wù)工的轉(zhuǎn)移勞動力進(jìn)行培訓(xùn)，目的在于擴(kuò)大擁有技能勞動力的增量，主要形式包括技工學(xué)校的長期培訓(xùn)和臨時、靈活組織的短期崗前培訓(xùn)。具體政策如2001年教育部發(fā)布的《關(guān)于中等職業(yè)學(xué)校面向農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員開展職業(yè)教育和培訓(xùn)的通知》、2009年教育部發(fā)布的《關(guān)于切實做好返鄉(xiāng)農(nóng)民工職業(yè)教育和培訓(xùn)等工作的通知》、2010年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)民工培訓(xùn)工作的指導(dǎo)意見》等。在這樣的政策框架下，我國勞動力市場中的青壯年勞動力和農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力得到了一定的培訓(xùn)機(jī)會，無技能上崗的情況大幅度減少。

（三）形式上從原則指導(dǎo)向規(guī)劃引領(lǐng)嬗變

政策目標(biāo)是否明確、政策完成水平是否可考核，是檢驗政策有效性的關(guān)鍵。從改革開放之后到20世紀(jì)末，我國出臺了大量支持和指導(dǎo)職業(yè)培訓(xùn)事業(yè)發(fā)展的政策，其中既有要求對職工進(jìn)行培訓(xùn)的行動類文件，如1982年發(fā)布的《關(guān)于切實搞好青壯年職工文化技術(shù)補(bǔ)課工作的通知》、1984年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)職工培訓(xùn)提高職工隊伍素質(zhì)的意見》，也有規(guī)范技工學(xué)校辦學(xué)的改革性文件，如1987年國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《國家教育委員會關(guān)于改革和發(fā)展成人教育的決定》、1989年原勞動部下發(fā)的《關(guān)于技工學(xué)校深化改革的意見》。這些政策文件雖然傳遞了中央要求發(fā)展職業(yè)教育事業(yè)的精神，指明了未來的發(fā)展道路，但對政策實施的目標(biāo)沒有具體的設(shè)定，導(dǎo)致部分地區(qū)政策執(zhí)行效力低，職業(yè)培訓(xùn)事業(yè)發(fā)展緩慢。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國適時調(diào)整了政策結(jié)構(gòu)，不僅出臺了指導(dǎo)性文件，還發(fā)布了大量的行動規(guī)劃，為職業(yè)培訓(xùn)發(fā)展設(shè)定了具體的、可量化的目標(biāo)，起到了很好的效果。例如，《2003—2010年全國農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃》要求在2010年前對3000萬農(nóng)民工展開職業(yè)技能培訓(xùn);人力資源和社會保障部發(fā)布的《關(guān)于大力推進(jìn)技工院校改革發(fā)展的意見》，要求全國技工院校面向社會開展各類職業(yè)技能培訓(xùn)年均達(dá)到800萬人次;《農(nóng)民工職業(yè)技能提升計劃——“春潮行動”實施方案》要求每年培訓(xùn)新轉(zhuǎn)移農(nóng)民工700萬人次，在崗農(nóng)民工300萬人次，有創(chuàng)業(yè)意愿的農(nóng)民工100萬人次。這類具體的行動規(guī)劃和指導(dǎo)性的政策文件相結(jié)合，大大提高了我國職業(yè)培訓(xùn)政策的執(zhí)行效率，加快了職業(yè)培訓(xùn)事業(yè)的發(fā)展速度。

（四）內(nèi)容上從單項技能向終身培訓(xùn)嬗變

改革開放初期，面對勞動力普遍缺乏職業(yè)技能的情況，我國將職業(yè)培訓(xùn)政策的重心放在提高勞動力單項職業(yè)技能水平上，期望通過普遍輪訓(xùn)的方式，提高勞動者的某項技能水平，增強(qiáng)其就業(yè)能力。這既符合當(dāng)時我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總體需求，也符合勞動者的切身利益。

隨著我國社會主義事業(yè)不斷向前推進(jìn)，對職業(yè)培訓(xùn)工作也提出了更高的要求。2018年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于推行終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度的意見》首次提出要在全國范圍內(nèi)推行終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度，突出“人人皆學(xué)、時時能學(xué)、處處可學(xué)”的終身學(xué)習(xí)理念。其后印發(fā)的《國家職業(yè)教育改革實施方案》和《職業(yè)技能提升行動方案（2019—2021年）》也為這一制度的建立做出了具體規(guī)劃。

自此，我國對勞動者的要求從掌握一門謀生技能上升到終身不斷打磨職業(yè)能力，對職業(yè)培訓(xùn)工作的要求從完成普遍輪訓(xùn)上升到提供終身可學(xué)制度。這無疑對國家財政和教育部門提出了更高的要求，但可以預(yù)見，在終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度的支持下，我國勞動力隊伍的素質(zhì)和能力將不斷提高。

（五）目標(biāo)上從政府指令向社會需求嬗變

改革開放之后，我國對職業(yè)培訓(xùn)事業(yè)的重視程度不斷提高，出臺了一系列政策文件督促企業(yè)對職工進(jìn)行培訓(xùn)，鼓勵技工學(xué)校擴(kuò)大規(guī)模發(fā)展，如《關(guān)于進(jìn)一步搞好技工培訓(xùn)工作的通知》《關(guān)于技工學(xué)校深化改革的意見》等。受當(dāng)時國內(nèi)環(huán)境和發(fā)展水平的限制，早期的政策更多地注重培訓(xùn)規(guī)模，多以政府指令的方式要求各單位組織培訓(xùn)，較少考慮市場的需求。

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，職業(yè)培訓(xùn)政策也更多地開始考慮市場因素。1993年原勞動部發(fā)布的《關(guān)于深化技工學(xué)校教育改革的決定》首次將技工學(xué)校的招生計劃由指令性改為指導(dǎo)性，為職業(yè)學(xué)校多層次、多形式靈活辦學(xué)奠定了基礎(chǔ)。之后，原勞動和社會保障部2000年發(fā)布的《關(guān)于加快技工學(xué)校改革工作的通知》、2002年印發(fā)的《加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)提高就業(yè)能力計劃》以及國務(wù)院2018年發(fā)布的《關(guān)于推行終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度的意見》，都提出要建立健全職業(yè)培訓(xùn)與市場需求銜接機(jī)制，增強(qiáng)培訓(xùn)的針對性和接受培訓(xùn)勞動者的市場競爭力。

上述政策文件的發(fā)布，意味著我國職業(yè)培訓(xùn)體系的目標(biāo)發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變，由開展政府指令化培訓(xùn)逐漸過渡到市場主導(dǎo)、需求主導(dǎo)的現(xiàn)代化培訓(xùn)模式。這極大提高了職業(yè)培訓(xùn)的靈活性、針對性和有效性，更契合我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的人才需求。

三、完善職業(yè)培訓(xùn)政策的基本抉擇

改革開放以來，我國職業(yè)培訓(xùn)事業(yè)取得了輝煌成果。大部分勞動者已經(jīng)參與了至少一輪的職業(yè)技能培訓(xùn)，針對青壯年和農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力的培訓(xùn)制度也已建立，持續(xù)提高勞動者技術(shù)能力、不斷壯大我國產(chǎn)業(yè)工人隊伍的終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度也已步入正軌。但是，當(dāng)前我國的職業(yè)培訓(xùn)事業(yè)依然存在不少問題，如職業(yè)技能認(rèn)定體系不規(guī)范、政府承擔(dān)培訓(xùn)成本比例過高、企業(yè)缺乏培訓(xùn)職工動力、社會對技術(shù)型人才認(rèn)可度低等。面對這些新的挑戰(zhàn)，我國應(yīng)盡早做出部署，從四個方面對未來的職業(yè)培訓(xùn)政策體系進(jìn)行規(guī)劃。

（一）完善多元人才評價機(jī)制

職業(yè)人才評價體系，既是職業(yè)培訓(xùn)科學(xué)、規(guī)范、有效實施的“指揮棒”，也是勞動者提升薪資待遇的“衡量器”。一個定位清晰、層次分明的職業(yè)人才技能評價體系，能有效區(qū)分勞動者的技能水平，將不同層次的人才分配到最有利于發(fā)揮個人才能的崗位，這有利于提高整個社會的要素配置效率，加快我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展。此外，更準(zhǔn)確、更細(xì)致的職業(yè)技能評價體系，意味著勞動者在職業(yè)能力上的提升更容易得到社會的認(rèn)可并獲得實際報酬，有助于激發(fā)勞動者的學(xué)習(xí)動力和工作潛力，在社會上形成終身學(xué)習(xí)、不斷提高技能水平的良好風(fēng)氣，推動整個社會的進(jìn)步。

以1993年出臺的《職業(yè)技能鑒定規(guī)定》和1994年出臺的《職業(yè)資格證書規(guī)定》為標(biāo)志，我國職業(yè)資格證書制度初步建立。到2019年發(fā)布《國家職業(yè)資格目錄》，我國對技能人才的認(rèn)定和評價體系基本形成。下一步，我國應(yīng)繼續(xù)完善“三辦法”③主導(dǎo)、多元銜接的評價體制，嚴(yán)格落實目錄中關(guān)于技能人員職業(yè)資格的5項準(zhǔn)入類、76項水平評價類標(biāo)準(zhǔn)。同時，還要加快出臺地方性技能人才認(rèn)定辦法，結(jié)合地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，因地制宜地開發(fā)職業(yè)技能標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)企業(yè)崗位規(guī)范、專項職業(yè)能力考核規(guī)范和特殊工種職業(yè)技能規(guī)范等評價標(biāo)準(zhǔn)體系。以完善的職業(yè)技能評價體系為抓手，反向推動勞動力職業(yè)技能水平的不斷提高。

完善多元技能人才評價機(jī)制，除需要政府及時出臺各項標(biāo)準(zhǔn)外，也需要培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)揮重要作用。在實際培訓(xùn)過程中，需要職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)將工作業(yè)績提升、職業(yè)能力增強(qiáng)作為培訓(xùn)重心，加強(qiáng)工匠精神滲透，引導(dǎo)學(xué)員形成良好的職業(yè)道德素養(yǎng)，制定與國家職業(yè)資格制度相契合、與終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度相呼應(yīng)的職業(yè)技能等級制度，注重職業(yè)資格評價、專項職業(yè)能力考核、職業(yè)技能等級認(rèn)定等一系列評價舉措的完善，確保培訓(xùn)成果得到考核、培訓(xùn)質(zhì)量得到監(jiān)督。同時，在培訓(xùn)機(jī)構(gòu)內(nèi)部建設(shè)以企業(yè)崗位練兵與技術(shù)比武為主的職業(yè)技能競賽體系，全面開展推行職業(yè)技能競賽活動，鼓勵培訓(xùn)者主動參加世界技能大賽等活動，在施展才能的同時，不斷學(xué)習(xí)和進(jìn)步。

（二）建立多元成本分擔(dān)制度

長期以來，我國對職業(yè)培訓(xùn)事業(yè)的重視程度不斷提高，對技工學(xué)校、企業(yè)等培訓(xùn)主體的政策扶持力度持續(xù)加大，對職業(yè)培訓(xùn)的財政補(bǔ)貼也水漲船高，大量的職業(yè)培訓(xùn)都是由政府負(fù)擔(dān)成本。然而，面對我國龐大的人口基數(shù)，僅靠政府承擔(dān)培訓(xùn)成本，無法對職業(yè)培訓(xùn)的質(zhì)量有過高的要求。從本質(zhì)上看，對勞動力的技能培訓(xùn)，雖然會產(chǎn)生一定的技術(shù)溢出效應(yīng)，但總體上受益者仍是參加培訓(xùn)的個人，社會外部性不大，從這個角度看，職業(yè)培訓(xùn)也不應(yīng)完全由政府買單。

我國下一步的職業(yè)培訓(xùn)制度改革，應(yīng)著力建立社會多元主體分擔(dān)培訓(xùn)成本的基本制度，推動政府、企業(yè)、學(xué)校、個人共同分擔(dān)培訓(xùn)成本。這樣既可減小政府的財政壓力，又可利用市場機(jī)制提高資源的配置效率，將有限的教育資源配置到最需要、利用效率最高的那部分人群中。在國家大力實施職業(yè)技能培訓(xùn)行動的總體態(tài)勢下，我國應(yīng)鼓勵勞動者積極參加各類技能培訓(xùn)。一方面，按照“誰出資培養(yǎng)、誰享受補(bǔ)貼”原則，對培訓(xùn)組織者給予財政補(bǔ)貼;另一方面，按照“誰受益、誰付費(fèi)”的機(jī)制，“提高勞動者參加培訓(xùn)的成本”④，減小財政壓力，提高培訓(xùn)效率。考慮到企業(yè)是勞動者技能水平提高的直接受益對象，因此也應(yīng)出臺相應(yīng)的政策，適當(dāng)加大企業(yè)對培訓(xùn)成本的投入，建立起多元的職業(yè)培訓(xùn)成本分擔(dān)機(jī)制。

當(dāng)然，實施多元培訓(xùn)成本分擔(dān)機(jī)制，也應(yīng)考慮到各個地區(qū)、各個行業(yè)的具體情況。目前看來，確實有部分地區(qū)的企業(yè)沒有能力承擔(dān)員工培訓(xùn)成本，因此政府要因地制宜地為企業(yè)提供培訓(xùn)補(bǔ)貼。各級政府對不同規(guī)模的企業(yè)實行補(bǔ)貼的方式應(yīng)有所區(qū)別。對于規(guī)模較小、缺少培訓(xùn)資金的企業(yè)，政府可給予一定的資金補(bǔ)助，激勵中小企業(yè)積極開展對新員工的職業(yè)培訓(xùn)，或?qū)χ行∑髽I(yè)上年度舉辦職業(yè)培訓(xùn)時支出的成本予以補(bǔ)貼，以促使企業(yè)有足夠的資金來實施下年度的職業(yè)培訓(xùn)，從而緩解中小企業(yè)的職業(yè)培訓(xùn)投資壓力。對一些規(guī)模較大、實力較強(qiáng)的企業(yè)，則應(yīng)降低補(bǔ)貼力度，減輕政府壓力。

（三）壓實職業(yè)培訓(xùn)主體責(zé)任

縱觀21世紀(jì)后的政策文件，我國已充分認(rèn)識到要辦好職業(yè)培訓(xùn)事業(yè)需要全社會的合力，這意味著需要企業(yè)、學(xué)校等社會培訓(xùn)主體承擔(dān)更多的責(zé)任。目前，我國尚缺乏針對職業(yè)培訓(xùn)體系中企業(yè)和學(xué)校主體的管理規(guī)范和具體要求?！冬F(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014—2020年）》《國家職業(yè)教育改革實施方案》等，雖然在一定程度上規(guī)范了職業(yè)學(xué)校的辦學(xué)方式和企業(yè)的培訓(xùn)計劃，但總體看并沒有壓實這些社會主體的培訓(xùn)責(zé)任，依然普遍存在職業(yè)培訓(xùn)無特色、教學(xué)針對性不強(qiáng)、培訓(xùn)效果不佳等問題。企業(yè)缺乏對職工進(jìn)行長期培訓(xùn)的動力，尤其是規(guī)模較小的私營企業(yè)職工流動性強(qiáng)，更不愿意承擔(dān)對職工進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)的成本。

現(xiàn)階段，我國應(yīng)完善《中華人民共和國勞動法》《中華人民共和國職業(yè)培訓(xùn)法》等職業(yè)培訓(xùn)法律法規(guī)，盡快出臺一系列補(bǔ)充性管理方案和政策措施，對政府、企業(yè)、學(xué)校在職業(yè)培訓(xùn)體系中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行清晰劃定，并形成一套行之有效的獎懲制度，壓實各主體的培訓(xùn)責(zé)任，督促各主體履行培訓(xùn)職能。

政府的主要職責(zé)在于進(jìn)行政策引導(dǎo)。地方政府應(yīng)督促各大企業(yè)安排充足的職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，并履行對職工的培訓(xùn)責(zé)任。同時，應(yīng)加強(qiáng)區(qū)域統(tǒng)籌及相關(guān)制度保障，及時發(fā)布信息，營造良好氛圍，做好具體的組織、監(jiān)管和服務(wù)工作，不斷提高培訓(xùn)效率，以保證相關(guān)政策落實到位。

企業(yè)是應(yīng)用人才的核心，也是職業(yè)培訓(xùn)體系中不可或缺的重要環(huán)節(jié)。企業(yè)融入職業(yè)培訓(xùn)體系的方式主要有兩種：一是與職業(yè)學(xué)校進(jìn)行合作，使學(xué)校長期定向輸出人才;二是聘請職業(yè)技能教師，在企業(yè)內(nèi)部定期、分批地進(jìn)行常態(tài)化技能培訓(xùn)，不斷提高員工的技能水平。

培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的職責(zé)主要在于優(yōu)化培訓(xùn)環(huán)境，提高培訓(xùn)質(zhì)量。一方面，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)需要不斷創(chuàng)建和優(yōu)化培訓(xùn)環(huán)境，把培訓(xùn)與個人的待遇、素質(zhì)、工作崗位需求以及自身喜好相結(jié)合，增強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)對人才的吸引力。要采取寬松、有效的培訓(xùn)機(jī)制，積極構(gòu)建為自身而學(xué)、為崗位而學(xué)、為時代發(fā)展而學(xué)的氛圍，讓技能人才樹立積極主動的終身學(xué)習(xí)理念。另一方面，職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)還應(yīng)積極實施差異化培訓(xùn)。作為終身職業(yè)培訓(xùn)的主體部門，在推進(jìn)全面培訓(xùn)的同時，要特別注意技能人才的個體差異。應(yīng)采取智能化的教育手段，積極挖掘個人的發(fā)展?jié)撃?，進(jìn)行有差異的、針對性強(qiáng)的培訓(xùn)，使學(xué)員不斷了解和完善自己。

（四）引導(dǎo)正確的社會輿論導(dǎo)向

由于我國傳統(tǒng)觀念的影響，學(xué)生就讀職業(yè)院校往往被認(rèn)為是一種無奈的選擇。這種誤區(qū)嚴(yán)重打擊了我國勞動者學(xué)習(xí)職業(yè)技術(shù)的積極性，對我國職業(yè)培訓(xùn)事業(yè)的發(fā)展造成了消極的影響。

當(dāng)前，時代背景已經(jīng)發(fā)生了深刻變化，技能型人才的規(guī)模和質(zhì)量已成為一個國家綜合實力的重要表征，關(guān)系著國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的速度和社會文明的進(jìn)程。我國應(yīng)全面落實技能人才的政治、經(jīng)濟(jì)、社會待遇，大力弘揚(yáng)勞模精神和工匠精神，加強(qiáng)技能成才輿論宣傳，逐步扭轉(zhuǎn)國民對技能人才“地位低、待遇不高”的認(rèn)識偏差，積極營造有利于開展職業(yè)培訓(xùn)的社會環(huán)境，引領(lǐng)青年一代立足崗位學(xué)技術(shù)、堅定不移走技術(shù)技能成才之路。

引導(dǎo)正確的社會輿論，主要是地方政府的職責(zé)。政府應(yīng)通過各種途徑，更新人民群眾對職業(yè)技能人才的傳統(tǒng)認(rèn)識，不斷強(qiáng)調(diào)技能人才對國家建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要性，提高職業(yè)技能人才的社會地位。要廣泛通過報紙、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等途徑大力宣傳終身學(xué)習(xí)、終身培訓(xùn)的理念，鼓勵社會群體和個人積極參與和支持終身職業(yè)培訓(xùn)制度，通過常態(tài)化的形式開展技能競賽活動，加大宣傳力度，多方發(fā)布培訓(xùn)資訊，為我國職業(yè)技能人才進(jìn)行終身培訓(xùn)營造良好的氛圍，使群眾能更廣泛地參與技能培訓(xùn)。

[注釋]

①20世紀(jì)我國也出臺了一些鼓勵對農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)的政策，但當(dāng)時的培訓(xùn)重點在于提高農(nóng)民的農(nóng)業(yè)技能。《關(guān)于中等職業(yè)學(xué)校面向農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員開展職業(yè)教育和培訓(xùn)的通知》是第一項專門要求提高農(nóng)民非農(nóng)技能水平，加強(qiáng)農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)能力的政策，具有重要意義。

②由于政府掌握信息不完全，安排勞動力參加的培訓(xùn)與其需要的培訓(xùn)間常常難以匹配，這導(dǎo)致了大量勞動力參與培訓(xùn)熱情不高、學(xué)習(xí)勁頭不足、培訓(xùn)效果不佳、畢業(yè)難以就業(yè)等問題。

③三辦法為職業(yè)資格鑒定、職業(yè)技能等級認(rèn)定和專項能力考核。

④提高勞動者參加職業(yè)技能培訓(xùn)的門檻和成本，會讓他們更加珍惜培訓(xùn)機(jī)會，從而提高學(xué)習(xí)熱情，提高培訓(xùn)效率。

[參考文獻(xiàn)]

[1]寧高平，王麗娟.新時期技能人才培養(yǎng)培訓(xùn)機(jī)制研究[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2019（8）：59-67+74.

[2]鄧旭.教育政策執(zhí)行模式研究：一種制度分析的范式[M].北京：教育科學(xué)出版社，2010.

[3]任巖巖.我國終身職業(yè)培訓(xùn)體系建設(shè)：政策演進(jìn)與實踐路徑[J].職教論壇，2019（6）：38-43.

[4]任鴻倩，閆衛(wèi)平.新世紀(jì)中國職業(yè)技能培訓(xùn)政策的嬗變邏輯——基于21世紀(jì)以來相關(guān)政策性文件的解讀[J].中國成人教育，2019（22）：14-19.

[5]王羽菲，祁占勇.新中國成立70年來我國農(nóng)民職業(yè)教育培訓(xùn)的嬗變軌跡——基于政策與法律文本的分析[J].職業(yè)技術(shù)教育，2019（36）：19-28.

[6]賈旻，王迎春.新中國七十年成人職業(yè)培訓(xùn)發(fā)展歷程、特征及啟示[J].中國成人教育，2019（24）：66-71.

[7]戎乘陽，桑寧霞.我國農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)政策發(fā)展研究[J].當(dāng)代繼續(xù)教育，2019（6）：14-20.