政府規(guī)模、財(cái)政分權(quán)、官員特質(zhì)與地區(qū)清廉水平

倪星 劉霏

摘要：政府清廉度是決定地區(qū)綜合競爭力的關(guān)鍵，而政府規(guī)模、財(cái)政分權(quán)和官員特質(zhì)是影響地區(qū)清廉水平的主要因素。從中國333個(gè)地級(jí)市的廉潔感知指數(shù)和相關(guān)數(shù)據(jù)的分析來看，政府規(guī)模、財(cái)政分權(quán)與地區(qū)清廉水平之間呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，官員年齡和任期與地區(qū)清廉水平之間呈倒U型曲線關(guān)系，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)支出和公眾受教育程度對(duì)地區(qū)清廉水平有正面促進(jìn)作用。因此，在推進(jìn)廉政治理現(xiàn)代化的過程中，除了繼續(xù)保持懲治腐敗的高壓態(tài)勢之外，還需要高度重視配套制度改革，適當(dāng)約束地方政府規(guī)模和財(cái)政自主權(quán)，增加地方主政官員的流動(dòng)性，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，擴(kuò)大政府公共服務(wù)支出，重視教育發(fā)展，培育具有公共意識(shí)的現(xiàn)代公民。

關(guān)鍵詞：地區(qū)清廉水平;政府規(guī)模;財(cái)政分權(quán);官員特質(zhì);反腐敗

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“推進(jìn)廉政治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略、路徑與對(duì)策研究”（20ZDA105）;國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“基于裁判文書大數(shù)據(jù)的中國腐敗懲治多重邏輯與內(nèi)在機(jī)制混合研究”（19AGL028）

中圖分類號(hào)：D63 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ?文章編號(hào)：1003-854X（2020）10-0039-07

一、研究背景與問題

在當(dāng)今世界上，政府的清廉水平已經(jīng)成為影響執(zhí)政合法性和政治信任的重要因素，越來越受到執(zhí)政者和社會(huì)公眾的關(guān)切與重視。黨的十八大以來，中國的反腐敗力度日益加大，并取得了巨大成就。隨著反腐敗斗爭不斷向縱深推進(jìn)，腐敗案件所涉及的官員層級(jí)、官員數(shù)量、涉案金額等屢創(chuàng)新高，反腐敗力度與反腐敗效果之間的關(guān)系備受理論界和實(shí)務(wù)界的關(guān)注。但是，廉政建設(shè)是一個(gè)宏大的系統(tǒng)工程，反腐敗斗爭要取得徹底勝利，國家和地區(qū)清廉水平要得到實(shí)質(zhì)性提升，除了持續(xù)高壓反腐之外，還需要進(jìn)行制度層面的配套改革。在實(shí)踐層面，近年來各級(jí)政府投入了大量的人力、物力、財(cái)力等資源推動(dòng)反腐敗斗爭和廉政建設(shè)，通過“打虎”、“拍蠅”和“獵狐”，大批腐敗官員紛紛落馬，讓人們真切感受到了官方的反腐敗決心和成效。但在理論層面，各種反腐敗措施的效力究竟如何，官方的反腐敗努力是如何與其他系統(tǒng)化改革措施相配合，進(jìn)而提升地區(qū)清廉水平的，則需要通過大量的實(shí)證數(shù)據(jù)進(jìn)行驗(yàn)證。

本文以中國333個(gè)地級(jí)市為研究對(duì)象，探討地區(qū)清廉水平的變化及其背后的深層次影響因素。具體而言，本文力圖超越短期的反腐敗舉措，探究更深層制度性因素對(duì)地區(qū)清廉水平的影響，尋找腐敗治理的根本之道。為此，本文提出的核心問題是：中國各地級(jí)市的清廉水平如何？影響地級(jí)市清廉水平的主要因素有哪些？這些因素影響地區(qū)清廉水平的作用機(jī)制是什么？本文一方面試圖拓展地級(jí)市層次的實(shí)證研究，與已有的跨國、全國和省級(jí)層次研究進(jìn)行對(duì)比;另一方面，重點(diǎn)關(guān)注地區(qū)清廉水平的深層次影響因素，與腐敗和反腐敗相關(guān)理論成果進(jìn)行對(duì)話，為提高地區(qū)清廉水平提供政策借鑒。

眾所周知，腐敗與反腐敗主要是一個(gè)政治議題。本文側(cè)重研究政治因素對(duì)地區(qū)清廉水平的作用機(jī)制，重點(diǎn)探討政府權(quán)力和官員行為對(duì)腐敗的影響，故選取政府規(guī)模、財(cái)政分權(quán)和官員特質(zhì)作為核心解釋變量。具體理由如下：第一，地方政府在中國的反腐敗斗爭和廉政建設(shè)中扮演著重要角色，地方政府規(guī)模的大小，尤其是地方政府財(cái)政規(guī)模、人員規(guī)模的大小，深刻影響著地方政府的決策和行為。政府規(guī)模是測量政府所掌握權(quán)力、資源的關(guān)鍵性指標(biāo)，是政府政策得以貫徹落實(shí)的基礎(chǔ)，因此政府規(guī)模的大小必將影響地方政府的相關(guān)能力和行動(dòng)，進(jìn)而影響地區(qū)清廉水平。第二，在中國縱向政府間關(guān)系處于政治集權(quán)而財(cái)政相對(duì)分權(quán)的背景下，財(cái)政分權(quán)可以在很大程度上反映地方政府自主權(quán)的大小。地方政府自主權(quán)決定著地方政府決策和行為的空間范圍，對(duì)腐敗行為的產(chǎn)生有著不可忽視的影響。第三，政府官員是聯(lián)系國家與公眾的紐帶，是國家現(xiàn)代化治理的組織基礎(chǔ)①。官員的個(gè)體特質(zhì)直接影響著政府決策、執(zhí)行和管制等行政行為，制約著地區(qū)清廉水平的高低。

二、文獻(xiàn)綜述與研究假設(shè)

近年來，腐敗與反腐敗研究在學(xué)術(shù)界受到廣泛關(guān)注，尤其是關(guān)于清廉水平② 影響因素的討論一直是學(xué)術(shù)界研究的重點(diǎn)。學(xué)者們主要關(guān)注的清廉水平影響因素有政府規(guī)模、財(cái)政分權(quán)、公務(wù)員的受教育水平、官員交流、官員任期、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)開放程度等等。

（一）政府規(guī)模與地區(qū)清廉水平

在現(xiàn)有文獻(xiàn)中，政府規(guī)模對(duì)清廉水平的影響可分為財(cái)政規(guī)模和人員規(guī)模兩類，但學(xué)者們對(duì)其作用效果并沒有形成一致看法。周黎安和陶婧收集整理了1989—2004年中國省級(jí)層面數(shù)據(jù)，并通過面板數(shù)據(jù)分析，比較全面地考察了地區(qū)政府的人員規(guī)模、進(jìn)出口貿(mào)易總額占GDP比重、公眾受教育程度和民營化等社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素與腐敗的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)政府的人員規(guī)模和財(cái)政支出規(guī)模與地區(qū)腐敗案件的案發(fā)率之間存在正相關(guān)關(guān)系，其中黨政部門規(guī)模的擴(kuò)大對(duì)腐敗的影響更加強(qiáng)烈③。倪星和陳珊珊基于2000—2010年中國15個(gè)副省級(jí)城市的面板數(shù)據(jù)，運(yùn)用固定效應(yīng)模型進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，政府人員規(guī)模與腐敗程度之間不是單一的直線關(guān)系，而是復(fù)雜的U型關(guān)系;政府財(cái)政規(guī)模與腐敗水平之間呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)關(guān)系，并非傳統(tǒng)上的正相關(guān)關(guān)系。他們的解釋是，副省級(jí)城市是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府治理水平較高的地方，其政府財(cái)政規(guī)模的擴(kuò)張意味著公共事務(wù)支出更多，可以有效抑制腐敗的發(fā)生④。綜合考量，本文提出以下研究假設(shè)：

假設(shè)1：政府財(cái)政規(guī)模與地區(qū)清廉水平之間存在負(fù)相關(guān)關(guān)系。

假設(shè)2：公共部門人員規(guī)模與地區(qū)清廉水平之間存在負(fù)相關(guān)關(guān)系。

（二）財(cái)政分權(quán)與地區(qū)清廉水平

關(guān)于財(cái)政分權(quán)與清廉水平之間的關(guān)系，現(xiàn)有文獻(xiàn)也存在不同看法。吳一平采用1993—2001年的數(shù)據(jù)考察了財(cái)政分權(quán)對(duì)腐敗的影響，發(fā)現(xiàn)分權(quán)會(huì)惡化腐敗程度⑤。他用于測量財(cái)政分權(quán)的維度包括預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入、預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出、預(yù)算外財(cái)政收入、預(yù)算外財(cái)政支出等，但四種指標(biāo)對(duì)研究結(jié)果的影響沒有顯著區(qū)別。潘春陽等使用1999—2007年的省級(jí)層面數(shù)據(jù)進(jìn)行了考察，他用各省人均預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出與全國人均財(cái)政支出的比例來表示財(cái)政分權(quán)，發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)與地區(qū)腐敗水平之間的關(guān)系是復(fù)雜的。一方面，財(cái)政分權(quán)可能會(huì)帶來政府規(guī)模的擴(kuò)大，政府財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)也會(huì)受財(cái)政分權(quán)的影響，如重基本建設(shè)支出、輕公共服務(wù)支出，從而惡化腐敗程度;另一方面，當(dāng)政府規(guī)模、支出比例和不良惡性競爭被控制時(shí)，財(cái)政分權(quán)對(duì)減少腐敗則起到正面作用⑥。綜合考量，本文提出以下研究假設(shè)：

假設(shè)3：財(cái)政分權(quán)與地區(qū)清廉水平之間存在負(fù)相關(guān)關(guān)系。

（三）官員特質(zhì)與地區(qū)清廉水平

目前，關(guān)于官員特質(zhì)對(duì)清廉水平的影響的研究并不多見。張軍和高遠(yuǎn)較早地探討了地方官員任期、流動(dòng)與經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系⑦。陳剛和李樹收集整理1998—2009年省長、省委書記交流數(shù)據(jù)，運(yùn)用OLS和PCSE估計(jì)方法，比較全面地考察了官員特質(zhì)與腐敗的關(guān)系。他們發(fā)現(xiàn)，官員流動(dòng)可以降低官員所去交流地方的腐敗水平，省長交流對(duì)腐敗的抑制作用高于省委書記，官員年齡與腐敗水平之間是U型曲線關(guān)系⑧。Alberto F. Alesina等人考察了政治家年齡對(duì)于政治治理、競選決策和政府政策的影響，基于意大利地方政府1993—2010年的數(shù)據(jù)，證明了年輕人一般有更長的政治生涯規(guī)劃，官員年齡的確對(duì)其行為產(chǎn)生著影響⑨。朱旭峰和張友浪考察了官員政治流動(dòng)和地方政府創(chuàng)新行為之間的關(guān)系，其中的流動(dòng)因素包括市長和市委書記的年齡、任期、當(dāng)前執(zhí)政者的背景和前任的職業(yè)發(fā)展，他們研究發(fā)現(xiàn)這些因素對(duì)政府創(chuàng)新有著決定性的影響⑩。綜合考量，本文提出以下研究假設(shè)：

假設(shè)4：地方官員年齡與地區(qū)清廉水平之間存在倒U型曲線關(guān)系。

假設(shè)5：地方官員任期與地區(qū)清廉水平之間存在倒U型曲線關(guān)系。

（四）經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素與地區(qū)清廉水平

腐敗與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系一直是腐敗研究的重要視角。很多學(xué)者關(guān)注腐敗與中國市場轉(zhuǎn)型問題。李國璋等利用1980—2008年的面板數(shù)據(jù)對(duì)中國經(jīng)濟(jì)增長與腐敗變動(dòng)趨勢進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)，結(jié)論是中國經(jīng)濟(jì)增長與腐敗之間存在著倒U型曲線關(guān)系。他們對(duì)腐敗的操作化運(yùn)用了主觀和客觀兩套數(shù)據(jù)，并且形成對(duì)比，因而更有說服力。余夢將中國31個(gè)?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）的腐敗信息作為自變量，將省級(jí)外商直接投資（FDI）作為因變量，運(yùn)用2000—2010年的數(shù)據(jù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)面板回歸模型SYS-GMM估計(jì)，證明腐敗導(dǎo)致了外商直接投資的減少。

此外，被現(xiàn)有文獻(xiàn)證實(shí)對(duì)腐敗有影響的因素還包括經(jīng)濟(jì)開放程度、法治水平、公務(wù)員工資、公眾文化水平等。如，方晉采用面板數(shù)據(jù)進(jìn)行跨國研究，驗(yàn)證了經(jīng)濟(jì)自由度、政治自由度和公職人員相對(duì)工資水平、法治水平等變量對(duì)腐敗的影響。萬廣華和吳一平從立法、執(zhí)法和工資激勵(lì)等角度對(duì)中國反腐敗措施的成效進(jìn)行了深入探討。據(jù)此，本文將經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)支出、公眾受教育水平作為控制變量納入分析模型。

（五）理論分析框架

綜上所述，現(xiàn)有文獻(xiàn)大多是基于跨國、全國或省級(jí)、副省級(jí)城市層面的數(shù)據(jù)，通過實(shí)證方法對(duì)清廉水平的影響因素展開研究，給出了很多有啟發(fā)性的解釋，但尚缺乏對(duì)地級(jí)市這一行政級(jí)別的研究。很顯然，地級(jí)市是當(dāng)前中國城市化的關(guān)鍵樞紐，地級(jí)市政府是典型的中層政府。相對(duì)于中央和省級(jí)政府，地級(jí)市政府更接近基層和民眾，承擔(dān)著更多的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)和社會(huì)治理職責(zé)。相對(duì)于縣級(jí)及以下層級(jí)政府，地級(jí)市政府有著更完整的權(quán)力和更充分的資源，在城市化進(jìn)程中發(fā)揮著更大的作用。因此，本文以地級(jí)市為研究對(duì)象，可以彌補(bǔ)現(xiàn)有的研究空白，并與跨國、全國性或省級(jí)層面的研究成果進(jìn)行對(duì)話。

對(duì)于地區(qū)清廉水平的可能影響因素，現(xiàn)有文獻(xiàn)通過實(shí)證研究進(jìn)行了探討，作出了基本判斷。但對(duì)其中一些影響因素的作用機(jī)制和具體結(jié)果尚無定論，如政府規(guī)模、財(cái)政分權(quán)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等。還有一些影響因素非常重要但研究較少，如官員特質(zhì)、公共服務(wù)支出、公眾受教育水平等。本文將基于地級(jí)市層面的數(shù)據(jù)對(duì)這些影響因素及其內(nèi)在作用機(jī)制進(jìn)行更深入、具體的探究。本文的理論分析框架見圖1。

三、變量測量與統(tǒng)計(jì)分析

（一）數(shù)據(jù)來源與變量操作化

1. 因變量：地區(qū)清廉水平。對(duì)地級(jí)市清廉水平的測量，本文采用了中山大學(xué)廉政與治理研究中心開展的2015年度全國廉情評(píng)估調(diào)查中的相關(guān)數(shù)據(jù)。2015年12月至2016年2月，該中心對(duì)內(nèi)地31個(gè)省級(jí)行政區(qū)及其下轄的333個(gè)地級(jí)行政區(qū)進(jìn)行了電話調(diào)查，總樣本量為82939個(gè)。其中，每個(gè)省的有效樣本不少于1067個(gè)，每個(gè)地級(jí)市的有效樣本不少于196個(gè)，全部通過移動(dòng)電話和固定電話相結(jié)合的方式進(jìn)行訪問。在該調(diào)查中，直接詢問受訪者對(duì)所在地級(jí)市黨政機(jī)關(guān)腐敗程度的評(píng)價(jià)，選項(xiàng)包括“非常腐敗”、“比較腐敗”、“一般”、“不太腐敗”、“非常不腐敗”，分別賦值為1、2、3、4、5。對(duì)于拒答和回答“不了解”的，作為缺失值處理。根據(jù)受訪者對(duì)該問題的回答，按照第五次全國人口普查數(shù)據(jù)中各地級(jí)市人口的男女、城鄉(xiāng)、民族和年齡段比例進(jìn)行加權(quán)，得出地級(jí)市廉潔感知指數(shù)得分。得分越高，說明該地級(jí)市清廉水平越高。

2. 自變量：政府規(guī)模、財(cái)政分權(quán)、官員特質(zhì)。本文采用政府財(cái)政規(guī)模和公共部門人員規(guī)模來代表政府規(guī)模。政府財(cái)政規(guī)模用政府財(cái)政支出與地區(qū)GDP的比例來測量。政府財(cái)政支出及地區(qū)GDP數(shù)據(jù)均來自于各省及各地級(jí)市的統(tǒng)計(jì)年鑒。公共部門人員規(guī)模表示政府機(jī)構(gòu)及其他公共組織的大小和人員多少，在不同的實(shí)證研究中有不同的測量方法，最常見的是采用公共管理、社會(huì)保障和社會(huì)組織從業(yè)人員數(shù)來代表，本文也用該數(shù)據(jù)來進(jìn)行測量。數(shù)據(jù)來自于各省和地級(jí)市的統(tǒng)計(jì)年鑒。對(duì)于財(cái)政分權(quán)，本文側(cè)重考察財(cái)政支出方面。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的地級(jí)市可獲得較多的上級(jí)轉(zhuǎn)移支付從而達(dá)到較高的支出比重，所以本文采用扣除上級(jí)轉(zhuǎn)移支付的地級(jí)市本級(jí)財(cái)政支出占全省財(cái)政支出的比重代表地區(qū)財(cái)政分權(quán)水平。上級(jí)轉(zhuǎn)移支付、地級(jí)市財(cái)政支出和省財(cái)政支出數(shù)據(jù)均來自于各省及地級(jí)市的統(tǒng)計(jì)年鑒。出于數(shù)據(jù)可得性的考慮，本文中的官員特質(zhì)主要考察地級(jí)市市長的個(gè)人特質(zhì)，包含年齡和任期，通過計(jì)算其出生日期及上任日期得出。相關(guān)數(shù)據(jù)來自于人民網(wǎng)地方領(lǐng)導(dǎo)資料庫、中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)人物庫和各地級(jí)市政府官方網(wǎng)站。

3. 控制變量：經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)支出、公眾受教育水平。本文將經(jīng)濟(jì)發(fā)展細(xì)分為發(fā)展水平、發(fā)展速度、開放程度和市場化水平等四個(gè)變量。其中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平用地區(qū)人均GDP表示，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度用地區(qū)GDP增速表示，經(jīng)濟(jì)開放程度用地區(qū)進(jìn)出口總額與GDP的比例表示，市場化水平用地區(qū)實(shí)際利用外商直接投資額與GDP的比例表示。相關(guān)數(shù)據(jù)來自于各省及各地級(jí)市統(tǒng)計(jì)年鑒、各地級(jí)市年度國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。對(duì)于公共服務(wù)支出，本文用科教文衛(wèi)支出占財(cái)政支出的比重來測量。其數(shù)據(jù)主要來自于各省和各地級(jí)市統(tǒng)計(jì)年鑒、各地級(jí)市財(cái)政局財(cái)政信息公開報(bào)告。公眾受教育水平用每萬人中普通中學(xué)在校學(xué)生數(shù)表示，由在校學(xué)生數(shù)除以地區(qū)常住人口（單位為萬人）得到。普通中學(xué)在校學(xué)生數(shù)、地區(qū)常住人口數(shù)均來自于各省及各地級(jí)市統(tǒng)計(jì)年鑒。

由于333個(gè)地級(jí)市分屬不同的省和自治區(qū)，各省和自治區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)狀況等差異較大，這些因素對(duì)各地級(jí)市的清廉水平產(chǎn)生著重要影響。為此，本文將省固定效應(yīng)作為區(qū)域虛擬變量加入模型中，控制省的效應(yīng)對(duì)地區(qū)清廉水平可能產(chǎn)生的影響。各變量的操作化及描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果見表1。

（二）計(jì)量模型

本文中的因變量地級(jí)市廉潔感知指數(shù)得分為正態(tài)分布，可用多元回歸最小二乘法（OLS）進(jìn)行分析，故建立計(jì)量模型如下：

percepindexi=β0+β1expenditurei+β2personsizei+β3 decentrai+β4agei+β5tenurei+β6Xi+εi

其中，i代表地級(jí)市，percepindexi取對(duì)數(shù)，代表清廉水平。expenditurei代表政府財(cái)政規(guī)模，personsizei代表公共部門人員規(guī)模，decentrai代表財(cái)政分權(quán)程度，agei代表市長年齡，tenurei代表市長任期。Xi代表一組控制變量，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、經(jīng)濟(jì)開放程度、市場化水平、公共服務(wù)支出、公眾受教育水平等。εi是隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。

（三）回歸分析結(jié)果

本文在描述統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)上，采用多元回歸最小二乘法進(jìn)行回歸分析，具體步驟如下：

第一，檢驗(yàn)因變量地級(jí)市廉潔感知指數(shù)的分布情況，結(jié)果顯示呈正態(tài)分布，可用OLS進(jìn)行回歸分析。

第二，對(duì)自變量和控制變量進(jìn)行檢驗(yàn)，結(jié)果顯示均呈正態(tài)分布。

第三，用方差膨脹因子對(duì)自變量和控制變量進(jìn)行多元共線性檢驗(yàn)，結(jié)果顯示均不存在共線性問題。

第四，采用OLS進(jìn)行多元回歸分析，在模型1中只加入因變量和控制變量，模型2在模型1的基礎(chǔ)上加入本文的其他自變量，比較其結(jié)果。

第五，對(duì)回歸結(jié)果進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)，比較穩(wěn)健性檢驗(yàn)的顯著性及系數(shù)與回歸結(jié)果的區(qū)別。

由回歸分析結(jié)果可見，模型2比模型1更優(yōu)。詳見表2。

通過回歸分析，本文可以得出以下結(jié)果：

第一，政府財(cái)政規(guī)模與地區(qū)清廉水平之間負(fù)相關(guān)，且在10%水平上顯著，假設(shè)1得到驗(yàn)證;公共部門人員規(guī)模與地區(qū)清廉水平之間同樣呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，且在5%水平上顯著，假設(shè)2得到驗(yàn)證?？梢?，政府規(guī)模對(duì)地區(qū)清廉水平的影響是負(fù)面的，即地區(qū)清廉水平隨著政府規(guī)模的增加而降低。我們認(rèn)為，政府規(guī)模影響地區(qū)清廉水平的機(jī)制在于：一是設(shè)租的邏輯，即政府規(guī)模越大，往往對(duì)市場管制越多，因而大大地增加了政府官員索要與接受賄賂的概率。二是尋租的邏輯，即政府規(guī)模越大，滋生官僚主義和繁文縟節(jié)的可能性越高，從而增加了企業(yè)和民眾的遵從成本，助長了后者通過行賄來降低成本的傾向。三是監(jiān)管成本的邏輯，即政府規(guī)模越大，政府部門之間的關(guān)系越復(fù)雜，越難以對(duì)政府部門及其官員進(jìn)行有效的監(jiān)督。

第二，財(cái)政分權(quán)與地區(qū)清廉水平之間負(fù)相關(guān)，且在1%水平上顯著，假設(shè)3得到驗(yàn)證。顯然，地區(qū)清廉水平受到財(cái)政分權(quán)程度的影響，財(cái)政分權(quán)程度越高，地區(qū)清廉水平越低。至于其中的具體機(jī)制，我們認(rèn)為包括地方競爭和約束失靈兩大邏輯。改革開放以來，為了促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中國政府將官員晉升與地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長績效掛鉤，形成了獨(dú)特的政治晉升錦標(biāo)賽模式。在這種模式下，地方官員的晉升主要取決于GDP和財(cái)政收入的增長，導(dǎo)致其將主要精力投入招商引資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和科技創(chuàng)新等方面，與企業(yè)家之間形成了緊密的政商聯(lián)結(jié)。再加上政治約束和監(jiān)督的缺位，地方政府對(duì)預(yù)算外財(cái)政收入的依賴性和自主權(quán)增加，各地方政府之間展開惡性競爭，一些政府逐漸從“支持之手”演變?yōu)椤奥訆Z之手”，最終使得財(cái)政分權(quán)對(duì)地區(qū)清廉水平產(chǎn)生了消極的影響。

第三，市長年齡和年齡平方的估計(jì)系數(shù)分別為正和負(fù)，意味著市長年齡與地區(qū)清廉水平之間存在倒U型曲線關(guān)系，即地區(qū)清廉水平隨著市長年齡增大，呈現(xiàn)先上升后下降的趨勢。市長任期和任期平方的估計(jì)系數(shù)同樣如此，說明市長任期與地區(qū)清廉水平之間也呈倒U型曲線關(guān)系。由此，假設(shè)4和假設(shè)5均得到驗(yàn)證。我們認(rèn)為，市長年齡和任期影響地區(qū)清廉水平的機(jī)制在于：一是晉升激勵(lì)的影響。年輕的官員和剛履新的官員往往有著更大的晉升可能性，因而更傾向于廉政勤政，在短期內(nèi)取得突出成績，從而吸引上級(jí)注意，為晉升創(chuàng)造條件。而伴隨著年齡的增大和任期的延長，官員晉升的可能性逐漸下降，干事創(chuàng)業(yè)的積極性衰減，廉政風(fēng)險(xiǎn)隨之上升。二是利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的影響。官員更替在一定程度上意味著利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的重新洗牌。年輕的官員和剛履新的官員往往不存在錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，因而能夠大刀闊斧地開展工作，地區(qū)清廉水平也保持在較高水平。而隨著官員年齡和任期的增加，形成固定的利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的可能性越來越大，地區(qū)清廉水平亦隨之降低。

第四，人均GDP、GDP增速均與地區(qū)清廉水平之間正相關(guān)，且在1%水平上顯著，說明地區(qū)清廉水平確實(shí)會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的提高而提高。進(jìn)出口總額與GDP的比例、外商直接投資額與GDP的比例和地區(qū)清廉水平之間正相關(guān)，且分別在10%和1%水平上顯著，說明經(jīng)濟(jì)開放程度和市場化水平對(duì)地區(qū)清廉狀況有正面促進(jìn)作用。至于其中的具體機(jī)制，我們認(rèn)為：一是市場化改革的邏輯。尤其是在實(shí)行對(duì)外貿(mào)易自由化和市場化改革之后，我國不斷增加貿(mào)易透明度、放松貿(mào)易管制，減少行政干預(yù)和國家壟斷，使得市場逐漸在資源配置中發(fā)揮決定性作用，這就相應(yīng)地減少了管理部門的腐敗機(jī)會(huì)?？梢?，經(jīng)濟(jì)開放和市場化實(shí)質(zhì)性地提高了地區(qū)的清廉水平。二是社會(huì)發(fā)展的邏輯。隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)育成熟和人均財(cái)富的迅速增加，人們的文化、教育水平不斷提高，民主法治理念、公民道德意識(shí)日益深入人心，具有現(xiàn)代意識(shí)的公民群體逐漸壯大，他們積極有序地參與公共事務(wù)、監(jiān)督公共權(quán)力，為地區(qū)清廉水平的提升奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

第五，科教文衛(wèi)支出占財(cái)政支出的比重、每萬人中普通中學(xué)在校學(xué)生數(shù)與地區(qū)清廉水平正相關(guān)，且分別在10%和5%水平上顯著。可見，隨著公共服務(wù)支出的增加和公眾受教育水平的提高，公眾對(duì)于腐敗行為的容忍度將會(huì)降低，反腐敗的意愿也會(huì)隨之提升，從而會(huì)更加積極地參與到地區(qū)的反腐敗運(yùn)動(dòng)當(dāng)中，最終促進(jìn)地區(qū)清廉水平的提升。正因?yàn)楣卜?wù)支出與公眾受教育水平在廉政建設(shè)中發(fā)揮著積極作用，所以應(yīng)該更加合理地調(diào)整政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，積極推動(dòng)教育事業(yè)的發(fā)展。

四、結(jié)論與討論

與跨國研究和省級(jí)層面的研究不同，地級(jí)市能夠更全面、準(zhǔn)確地反映中國的具體國情和城市化發(fā)展趨勢，本文選取333個(gè)地級(jí)市為對(duì)象研究地區(qū)清廉水平的差異及其影響因素，將在一定意義上推動(dòng)中國腐敗與反腐敗領(lǐng)域的知識(shí)積累。在自變量的選取上，本文使用了一套新的清廉水平測量指標(biāo)，即依托于全國廉情評(píng)估調(diào)查中的廉潔感知指數(shù)，從公眾主觀感知層面更直接、真實(shí)地反映各地級(jí)市的清廉水平。本文發(fā)現(xiàn)，政府規(guī)模（包括財(cái)政規(guī)模、人員規(guī)模）的擴(kuò)大和財(cái)政分權(quán)程度的提高會(huì)導(dǎo)致地區(qū)清廉水平的下降，官員的年齡和任期與地區(qū)清廉水平呈倒U型曲線關(guān)系，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和速度、經(jīng)濟(jì)開放程度、市場化水平、公共服務(wù)支出比例和公眾受教育程度的提高對(duì)地區(qū)清廉水平有正面促進(jìn)作用。這些研究發(fā)現(xiàn)，對(duì)于當(dāng)前優(yōu)化廉政政策、提高反腐倡廉舉措的針對(duì)性和時(shí)效性有著重要的指導(dǎo)意義，也說明與西方國家側(cè)重于從三權(quán)分立、多黨競爭、直接選舉等方面來開展廉政建設(shè)的思路不同，我們完全可以并應(yīng)該走出一條具有中國特色的廉政道路。

首先，作為一個(gè)后發(fā)趕超國家，中國需要在壓縮的時(shí)間和空間內(nèi)迅速完成現(xiàn)代化，政府在其中扮演著決定性角色，尤其是中央政府需要承擔(dān)戰(zhàn)略規(guī)劃、政策制定、宏觀調(diào)控和監(jiān)督指導(dǎo)等職責(zé)，責(zé)任重大。因此，在中國不能簡單地分權(quán)制衡、限制政府權(quán)力，而是要在清廉的底線之上，打造更加積極、主動(dòng)、有為的政府。為此，限制政府規(guī)模不是為了削弱政府能力，而是恰恰相反，要通過行政體制改革推動(dòng)結(jié)構(gòu)化變革，精兵簡政，轉(zhuǎn)變政府職能，規(guī)范政府行為，建設(shè)精干、廉潔、高效的現(xiàn)代服務(wù)型政府。當(dāng)前，特別要適應(yīng)讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的需要，裁撤冗余部門和人員，充實(shí)和加強(qiáng)維持市場秩序、提供公共服務(wù)的部門和人員。要穩(wěn)步推進(jìn)大部門體制改革，理清政府部門內(nèi)外部的分工合作關(guān)系，深化行政審批制度改革，壓縮自由裁量權(quán)，規(guī)范和優(yōu)化行政流程，大力推廣“互聯(lián)網(wǎng)+”電子政務(wù)新模式，減少企業(yè)和公眾的遵從成本，進(jìn)而從根本上減少官員索賄和受賄的機(jī)會(huì)，切實(shí)提高各地區(qū)的清廉水平。

其次，財(cái)政分權(quán)程度的提高會(huì)導(dǎo)致地區(qū)清廉水平的下降，這一結(jié)果警示我們要妥善處理財(cái)政集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系。在我國財(cái)政史上，大部分時(shí)間采取的是財(cái)政集權(quán)，這有利于加強(qiáng)中央權(quán)威，使得中央具有足夠的政治權(quán)威和財(cái)政資源去統(tǒng)籌全局，進(jìn)行宏觀調(diào)控，平衡地區(qū)發(fā)展差距，維持國家統(tǒng)一和安定。但其缺陷是地方喪失自主權(quán)和積極性，不能因地制宜地發(fā)展地方事業(yè)，地方?jīng)]有了追求經(jīng)濟(jì)增長和增加財(cái)政收入的動(dòng)力，最終也使得中央財(cái)政收入增長乏力。一旦實(shí)行財(cái)政分權(quán)，將極大地激發(fā)地方活力，各地競相出現(xiàn)生機(jī)勃勃的多元化發(fā)展模式，進(jìn)而推動(dòng)全國性經(jīng)濟(jì)增長。但其問題是導(dǎo)致了地方政府之間的惡性競爭和地方保護(hù)主義，機(jī)會(huì)主義盛行，忽視長期的可持續(xù)發(fā)展，重視短期的經(jīng)濟(jì)收益，對(duì)預(yù)算外收入的依賴和政商關(guān)系的不當(dāng)發(fā)展使得廉政風(fēng)險(xiǎn)劇增。因此，當(dāng)前應(yīng)該維持以分稅制為基礎(chǔ)的財(cái)政體制，適當(dāng)增加地方財(cái)政收入，改變地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的狀況。但這絕對(duì)不是提倡簡單的財(cái)政分權(quán)，而是應(yīng)當(dāng)有放有收，在適當(dāng)下放權(quán)力以增加地方自主權(quán)和積極性的同時(shí)，更要加強(qiáng)中央和上級(jí)的財(cái)政權(quán)威，強(qiáng)調(diào)財(cái)政紀(jì)律，避免出現(xiàn)“一放就亂”的新循環(huán)。

再次，市長年齡和任期與地區(qū)清廉水平呈倒U型曲線關(guān)系，這提醒我們必須進(jìn)一步重視官員的職業(yè)生涯發(fā)展，在重視培養(yǎng)年輕干部的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)年長干部的關(guān)愛和監(jiān)督，拓展其職業(yè)發(fā)展空間和通道，強(qiáng)化廉潔自律的內(nèi)在約束和黨紀(jì)政紀(jì)的外在約束。要切實(shí)落實(shí)干部任期制度，建立健全干部交流機(jī)制，將官員的社會(huì)關(guān)系等信息納入管理，加強(qiáng)對(duì)其不當(dāng)利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)督，盡可能地弱化地方主政官員任期和利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對(duì)地區(qū)清廉水平的負(fù)面影響。

最后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)支出和公眾受教育程度對(duì)地區(qū)清廉水平有積極作用，為此必須繼續(xù)將發(fā)展作為第一要?jiǎng)?wù)，在當(dāng)前保持較高經(jīng)濟(jì)發(fā)展絕對(duì)水平的基礎(chǔ)上，重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，提高經(jīng)濟(jì)開放程度和市場化水平，加快建成開放型社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系。要進(jìn)一步優(yōu)化政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，增加科技、教育、文化、衛(wèi)生等公共服務(wù)支出比例，增加人民群眾的獲得感和滿意度。要大力發(fā)展教育事業(yè)，切實(shí)提高公眾的受教育程度。除了文化知識(shí)教育之外，還要加強(qiáng)道德法治教育，培育具有公共責(zé)任感的現(xiàn)代公民，降低公眾對(duì)腐敗的容忍度，提高公眾的反腐意愿，在社會(huì)層面形成自下而上參與反腐敗的氛圍。

注釋：

① 周雪光：《國家治理邏輯與中國官僚體制》，《開放時(shí)代》2013年第3期。

② 在本文中，清廉水平與腐敗水平是對(duì)同一現(xiàn)象的正反兩方面表達(dá)，將交替使用。

③ 周黎安、陶婧：《政府規(guī)模、市場化與地區(qū)腐敗問題研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2009年第1期。

④ 倪星、陳珊珊：《經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、制度安排與地區(qū)腐敗——基于副省級(jí)城市2000—2010年的數(shù)據(jù)分析》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2013年第6期。

⑤ 吳一平：《財(cái)政分權(quán)、腐敗與治理》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)季刊》2008年第3期。

⑥ 潘春陽、何立新、袁從帥：《財(cái)政分權(quán)與官員腐敗——基于1999—2007年中國省級(jí)面板數(shù)據(jù)的實(shí)證研究》，《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》2011年第3期。

⑦ 張軍、高遠(yuǎn)：《官員任期、異地交流與經(jīng)濟(jì)增長》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第11期。

⑧ 陳剛、李樹：《官員交流、任期與反腐敗》，《世界經(jīng)濟(jì)》2012年第2期。

⑨ Alberto F. Alesina， Ugo Troiano， Traviss Cassidy， Old and Young Politicians， National Bureau of Economic Research （NBER） Working Paper， No.20977， 2016.

⑩ Zhu Xufeng， Zhang Youlang， Political Mobility and Dynamic Diffusion of Innovation： The Spread of Municipal Pro-Business Administrative Reform in China， Journal of Public Administration Research and Theory， 2016， 26（3）， pp.535-551.

李國璋、陳宏偉、郭鵬：《中國經(jīng)濟(jì)增長與腐敗的庫茲涅茨曲線效應(yīng)——實(shí)證視角的檢驗(yàn)》，《財(cái)貿(mào)研究》2010年第1期。

余夢：《腐敗是FDI的沙子嗎——來自中國的證據(jù)》，《光華財(cái)稅年刊》（2012—2013），第85—86頁。

方晉：《腐敗決定因素的實(shí)證分析》，《經(jīng)濟(jì)科學(xué)》2004年第1期。

萬廣華、吳一平：《司法制度、工資激勵(lì)與反腐?。褐袊咐?，《經(jīng)濟(jì)學(xué)季刊》2012年第3期。

含省、自治區(qū)和直轄市，不包括香港、澳門和臺(tái)灣，下文統(tǒng)一稱為省。

含地級(jí)市、地區(qū)、自治州和盟，下文統(tǒng)一稱為地級(jí)市。

張光：《測量中國的財(cái)政分權(quán)》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2011年第6期;陳碩、高琳：《央地關(guān)系：財(cái)政分權(quán)度量及作用機(jī)制再評(píng)估》，《管理世界》2012年第6期。

在地級(jí)市統(tǒng)計(jì)年鑒中，普通高等學(xué)校在校人數(shù)統(tǒng)計(jì)缺失較多，有些地級(jí)市甚至沒有普通高等學(xué)校，所以選擇了普通中學(xué)在校學(xué)生數(shù)來衡量公眾受教育水平。

因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)年鑒和官方網(wǎng)站中的相關(guān)數(shù)據(jù)不全，導(dǎo)致一些樣本值缺失。

肖漢宇、公婷：《腐敗容忍度與“社會(huì)反腐”：基于香港的實(shí)證分析》，《公共行政評(píng)論》2016年第3期。

E. Glaeser， C. Goldin， Corruption and Reform： Lessons from Americas Economic History， University of

Chicago Press， 2006.

作者簡介：倪星，華南師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授，中山大學(xué)廉政與治理研究中心研究員，博士生導(dǎo)師，廣東廣州，510006;劉霏，中山大學(xué)廉政與治理研究中心助理研究員，廣東廣州，510275。

（責(zé)任編輯 ?劉龍伏）