淺談國(guó)家公園發(fā)展的時(shí)代意義和建設(shè)方法

蘇艷 張景輝

摘要 國(guó)家公園作為有效利用自然資源且受到保護(hù)的可持續(xù)發(fā)展理念，近些年在世界范圍內(nèi)受到推崇與認(rèn)可。隨著生態(tài)文明制度日趨完善以及對(duì)國(guó)家公園發(fā)展的初步探索，國(guó)家公園發(fā)展對(duì)生態(tài)文明建設(shè)等方面均有重要影響。通過強(qiáng)調(diào)國(guó)家公園時(shí)代意義，結(jié)合國(guó)家公園建設(shè)現(xiàn)狀，提出相關(guān)建設(shè)方法與建議，以促進(jìn)國(guó)家公園健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)其對(duì)生態(tài)環(huán)境格局的積極作用。

關(guān)鍵詞 風(fēng)景園林;國(guó)家公園;時(shí)代意義;

中圖分類號(hào)：F592.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-3305（2020）04-0-02

DOI：10.19383/j.cnki.nyzhyj.2020.04.038

國(guó)家公園體制具有自然保護(hù)價(jià)值，也是在國(guó)土空間之下實(shí)行的一種保護(hù)管理制度。自1872年世界上第一個(gè)國(guó)家公園—美國(guó)黃石公園建立以來，經(jīng)過近150年發(fā)展之后，國(guó)家公園已在全球200多個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立，并達(dá)到一定數(shù)量和規(guī)模[1]。與此同時(shí)，關(guān)于國(guó)家公園的研究也成為了學(xué)術(shù)界熱點(diǎn)，主要涉及資源保護(hù)、環(huán)境承載力、發(fā)展歷程及價(jià)值評(píng)價(jià)等多方面，意在將國(guó)家公園作為國(guó)家生態(tài)環(huán)境管理體系核心，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)最終目的。

由于各國(guó)歷史、政治經(jīng)濟(jì)制度、國(guó)情等不同，國(guó)家公園在各國(guó)建設(shè)有著不同內(nèi)涵、標(biāo)準(zhǔn)、功能定位與管理方式。中國(guó)于建國(guó)初期，成立了首個(gè)自然保護(hù)區(qū)—鼎湖山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，由此開始了關(guān)于保護(hù)地的探索之路，2013年提出建立國(guó)家公園體制。2019年6月，在《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》中，提出建成中國(guó)特色以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系總體目標(biāo)?？梢姡袊?guó)國(guó)家公園發(fā)展與建設(shè)并不是對(duì)于國(guó)外保護(hù)自然資源方式的簡(jiǎn)單引用，而是對(duì)國(guó)家公園所帶動(dòng)的生態(tài)觀念、管理機(jī)制等革新，其發(fā)展與建設(shè)也需要結(jié)合實(shí)際并采取恰當(dāng)方法[2]。

1 國(guó)家公園發(fā)展的時(shí)代意義

1.1 國(guó)家公園是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)力

國(guó)家公園代表著一個(gè)由各類型保護(hù)地而組成的體系，除最大限度發(fā)揮其保護(hù)功能外，還能將生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益有效結(jié)合，成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要?jiǎng)恿?。?guó)家公園的經(jīng)濟(jì)價(jià)值主要體現(xiàn)在保護(hù)區(qū)內(nèi)自然資源有效轉(zhuǎn)化與利用，通過對(duì)自然環(huán)境承載力、生態(tài)資源功能評(píng)價(jià)等，結(jié)合地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、人文歷史、生態(tài)安全情況，開發(fā)自然資源的直接經(jīng)濟(jì)價(jià)值與衍生價(jià)值，可以提升人民幸福感和社會(huì)發(fā)展水平[3]。國(guó)家公園還可通過多種行業(yè)、多種途徑實(shí)現(xiàn)其生態(tài)服務(wù)功能向經(jīng)濟(jì)開發(fā)功能轉(zhuǎn)化，使環(huán)境資源項(xiàng)目惠及更多貧困和弱勢(shì)群體，這其中自然保護(hù)地、生態(tài)旅游、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)景觀與產(chǎn)業(yè)發(fā)展是主要代表。人類既可從產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目中完成資源開發(fā)與利用，獲取直接經(jīng)濟(jì)效益，也可從自然環(huán)境中獲得教育、文化繼承、游憩與娛樂等非物質(zhì)效益，并通過自然環(huán)境給予精神服務(wù)，在保護(hù)地開展相關(guān)活動(dòng)間接創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值[4]。

1.2 國(guó)家公園是保護(hù)地制度的繼承與創(chuàng)新

國(guó)家公園是一種重要自然保護(hù)地類型，也是對(duì)過去很多年所討論的自然保護(hù)地資源的一種整合。關(guān)于自然保護(hù)地建設(shè)，由鼎湖山國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)開始，之后迅速發(fā)展，形成將自然保護(hù)區(qū)為核心、以森林公園、地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)、觀光農(nóng)業(yè)園為主要組成，重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)生物多樣性保護(hù)的保護(hù)地體系，成為國(guó)家生態(tài)安全發(fā)展基本骨架[5]。國(guó)家公園發(fā)展與進(jìn)步，標(biāo)志著中國(guó)對(duì)于過去很多年的保護(hù)地研究有了一個(gè)初步結(jié)果，也是結(jié)合實(shí)際對(duì)于生態(tài)保護(hù)方面做出創(chuàng)新，必將使中國(guó)在自然保護(hù)地體系上的建設(shè)更加豐富，彰顯自然和文化核心特質(zhì)，顯著增強(qiáng)國(guó)家生態(tài)保護(hù)格局。

1.3 國(guó)家公園是公眾利益與意志的代表

從社會(huì)形態(tài)方面講，國(guó)家公園屬于公共產(chǎn)品，即國(guó)家公園設(shè)立目的是保護(hù)具有特殊生態(tài)價(jià)值、文化價(jià)值、人文價(jià)值的地區(qū)，使其免受較多自然與人為干擾，且能提供觀賞、服務(wù)、傳遞精神文明等功能，滿足公眾了解國(guó)家歷史、遺產(chǎn)文化需求。因此，國(guó)家公園并非為某地方、某少數(shù)人設(shè)立，而是為全體公眾設(shè)立，與公眾意志和利益緊密相連，公益性也是其主要屬性之一[6]。國(guó)家公園發(fā)展不僅能為現(xiàn)代人造福，也能為子孫后代留下更多自然生態(tài)資源、傳遞更多民族精神。

2 國(guó)家公園建設(shè)的現(xiàn)狀與問題

國(guó)家公園經(jīng)歷了從無到有共一百多年發(fā)展，形式也從單一國(guó)家公園演變?yōu)橛啥囝愋捅Ｗo(hù)地組成的國(guó)家公園體系。當(dāng)前，中國(guó)已設(shè)立神農(nóng)架國(guó)家公園、三江源國(guó)家公園、祁連山國(guó)家公園等共10個(gè)國(guó)家公園體制改革試點(diǎn)，對(duì)國(guó)家公園發(fā)展摸索也逐漸清晰。中國(guó)有數(shù)量眾多的歷史文化街區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園等風(fēng)景區(qū)及自然文化遺產(chǎn)，為國(guó)家公園建設(shè)打下較好基礎(chǔ)。但在發(fā)展過程中，也存在著很多較明顯的問題，對(duì)建成統(tǒng)一國(guó)家公園體系有著一定阻礙：（1）經(jīng)驗(yàn)照搬情況較多，中國(guó)在國(guó)情、歷史、人文等多個(gè)方面都與發(fā)達(dá)國(guó)家有所不同，在國(guó)家公園基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、體制管理等方面也較為落后，因此對(duì)走中國(guó)特色國(guó)家公園體系建設(shè)還欠缺經(jīng)驗(yàn)。（2）由于在保護(hù)地建設(shè)過程中牽涉到多方利益，國(guó)家公園發(fā)展和保護(hù)面臨著巨大壓力，環(huán)境破壞、資源浪費(fèi)等問題近些年也時(shí)有發(fā)生，保護(hù)地和風(fēng)景區(qū)也普遍存在不達(dá)標(biāo)現(xiàn)象。（3）國(guó)家公園為履職盡責(zé)，保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性與真實(shí)性，常需跨越多個(gè)地區(qū)協(xié)調(diào)與解決相關(guān)事務(wù)，這其中還會(huì)受到地方性法規(guī)限制，影響行政效率。同時(shí)，關(guān)于國(guó)家公園立法方面也未形成堅(jiān)實(shí)依據(jù)，給國(guó)家公園統(tǒng)一體系建設(shè)造成阻礙[7]。

3 國(guó)家公園的建設(shè)方法

3.1 提供立法保障，完善法律制度

作為自然保護(hù)地體系最重要組成部分，國(guó)家公園應(yīng)擁有單獨(dú)法律保證。要深入基層調(diào)查，掌握民意，找到國(guó)家公園立法切入點(diǎn)，全方位聽取意見與建議，以科學(xué)的數(shù)據(jù)為國(guó)家公園立法工作提供有力支撐。同時(shí)，注意統(tǒng)籌國(guó)家公園法與其他自然保護(hù)法之間的關(guān)系，合理確定法律邊界，理清邏輯關(guān)系，使國(guó)家公園法、自然保護(hù)地法和其他法律法規(guī)形成相互支撐、相互聯(lián)系、相輔相成的完善法律體系[8]。立法過程應(yīng)符合程序，確保其他立法機(jī)構(gòu)、有關(guān)專家、基層組織等有途徑、有機(jī)會(huì)參與到國(guó)家公園立法實(shí)踐，規(guī)范與國(guó)家公園所有利益相關(guān)者權(quán)利與義務(wù)，使《國(guó)家公園法》及相關(guān)地方性法律法規(guī)更具針對(duì)性、操作性，能為國(guó)家公園發(fā)展提供最大保障。

3.2 建立統(tǒng)一的國(guó)家公園體系和管理機(jī)制

統(tǒng)一的國(guó)家公園體系與管理機(jī)制包括管理機(jī)構(gòu)、管理體制、管理方法等方面統(tǒng)一，以最大實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園主導(dǎo)性，這是國(guó)家公園體系最終管理體系。

（1）明確國(guó)家公園準(zhǔn)入條件，制定相關(guān)設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)和布局要求，制定國(guó)家公園發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)目標(biāo)，在國(guó)家層面對(duì)國(guó)家公園總體規(guī)劃繪制藍(lán)圖。（2）加快建立以國(guó)家為主導(dǎo)的管理機(jī)制，明確主導(dǎo)部門，避免出現(xiàn)“多門管理、治理混亂、管而不力”等問題，使管控更有效率、覆蓋更加全面，資源更加共享[9]。（3）建立以社區(qū)為重點(diǎn)公共參與機(jī)制，社區(qū)共管可落實(shí)到每位公民，推動(dòng)社區(qū)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)，是保護(hù)管理成效重要因素，也可解決過去保護(hù)地建設(shè)面臨的難題。國(guó)家公園發(fā)展需要?jiǎng)?chuàng)新社區(qū)管理機(jī)制，使其融入保護(hù)區(qū)建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)等多方面，讓社區(qū)共享國(guó)家公園周邊生態(tài)資源，引導(dǎo)社區(qū)居民參與宣傳與保護(hù)。

3.3 完善社會(huì)保障，引導(dǎo)公眾自發(fā)保護(hù)

公眾是自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)主力軍，也是處理人與自然和諧共生的基礎(chǔ)。要從多方面引導(dǎo)鼓勵(lì)公眾對(duì)于國(guó)家公園建設(shè)自發(fā)保護(hù)。（1）健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，提高政府在醫(yī)療、教育、文化、養(yǎng)老方面公共服務(wù)能力，健全生態(tài)管理崗位，提高崗位管理公平性與合理性，提高生態(tài)補(bǔ)償資金績(jī)效，讓公眾投入生態(tài)保護(hù)、國(guó)家公園治理中時(shí)無后顧之憂。（2）發(fā)展與國(guó)家公園結(jié)合的生態(tài)旅游業(yè)，充分依托國(guó)家公園中各種類型保護(hù)地資源，按照國(guó)家公園管理理念，主要發(fā)展生態(tài)體驗(yàn)?zāi)Ｊ铰糜螛I(yè)，合法合規(guī)開發(fā)旅游資源，為生態(tài)環(huán)境可持續(xù)保護(hù)提供重要保障，成為新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)[10]。（3）完善道路、通信、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府要予以高度重視，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，使公眾自發(fā)與國(guó)家公園體系建設(shè)聯(lián)系，在日常生活中實(shí)現(xiàn)生態(tài)生產(chǎn)生活良性循環(huán)，通過生態(tài)保護(hù)工作能夠?qū)崿F(xiàn)富裕文明的生活目標(biāo)。

4 結(jié)語(yǔ)

國(guó)家公園發(fā)展在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)公眾利益方面有著重要意義，中國(guó)對(duì)國(guó)家公園體系建設(shè)應(yīng)采取更多適宜性方法，并與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展框架整合，充分發(fā)揮國(guó)家公園作為生態(tài)資源對(duì)社會(huì)發(fā)展的促進(jìn)作用，最終實(shí)現(xiàn)具有中國(guó)特色國(guó)家公園體系的科學(xué)管理、永續(xù)利用。從國(guó)家可持續(xù)發(fā)展長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)出發(fā)，國(guó)家公園發(fā)展應(yīng)是一項(xiàng)長(zhǎng)期不懈的事業(yè)。

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責(zé)任編輯：黃艷飛