突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)中的國(guó)際客輪運(yùn)輸安全立法：制度審視與規(guī)則重構(gòu)

陳 琦，蔡 楠

(華東政法大學(xué) 國(guó)際法學(xué)院，上海 200042)

一、引 言

2020年伊始爆發(fā)的新冠病毒疫情在國(guó)際范圍內(nèi)產(chǎn)生了一系列社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題，也引發(fā)了諸多關(guān)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)的法律困境，英屬百慕大籍郵輪“鉆石公主”號(hào)在船人員大規(guī)模感染病毒事件即為典型的例證。據(jù)資料顯示，“鉆石公主”號(hào)郵輪原定于2020年1月20日至2月5日展開以日本橫濱港為母港的同港往返航程，然而，由于一名中途在香港下船的旅客被確診為新冠肺炎，該郵輪不得不提前返航并向日本政府申請(qǐng)入港停靠。日本政府雖基于郵輪母港為本國(guó)港口且船上近半數(shù)旅客為日本國(guó)民等諸多因素而最終接受該輪的靠港申請(qǐng)，但卻要求所有船上人員在船隔離14天。[1]在此期間，郵輪確診人數(shù)持續(xù)增長(zhǎng)，截至全員離船之時(shí)止，3711名郵輪旅客及船員中累計(jì)確診人數(shù)已達(dá)721人，確診率高達(dá)20%，遠(yuǎn)高于陸上感染比例。[2]

本次事件中，日本政府對(duì)郵輪人員采取的隔離和安置措施引起了國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注，然而，日本卻申明其對(duì)此郵輪并不負(fù)有國(guó)際法上的救助義務(wù)，英國(guó)作為船籍國(guó)也未見有積極之作為。無獨(dú)有偶，“威士特丹”號(hào)、“地中海傳奇”號(hào)等客輪也先后因載有疑似病例而被多個(gè)國(guó)家和地區(qū)的港口拒絕?？?，直至在海上漂泊十余天后才由相關(guān)沿海國(guó)接受入港。[3]此類郵輪事件的密集發(fā)生引發(fā)各界深思以下一系列問題：國(guó)際客輪本身是否足以應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件？沿海國(guó)是否有義務(wù)接受國(guó)際客輪入港?？浚肯嚓P(guān)國(guó)家對(duì)于客輪人員又是否負(fù)有妥善安置的義務(wù)？

實(shí)際上，上述問題的本質(zhì)是對(duì)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件情境下國(guó)際客輪運(yùn)輸各個(gè)階段安全及相關(guān)法律問題的重新考量，具體可以分為以下三個(gè)階段：第一，在客輪航行前階段，船舶能抵御可預(yù)見的事故風(fēng)險(xiǎn)是客輪運(yùn)輸安全的前置要件，然而，“鉆石公主”號(hào)確診人數(shù)持續(xù)增長(zhǎng)的事實(shí)卻反映了船舶本身的技術(shù)和管理等標(biāo)準(zhǔn)在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件等非傳統(tǒng)安全事件方面存在不足；第二，在客輪海上交通階段，船舶能夠進(jìn)入并停靠港口是客輪運(yùn)輸安全的基本內(nèi)容，但當(dāng)客輪出現(xiàn)或疑似出現(xiàn)疫情時(shí)，沿海國(guó)基于疫情防控因素紛紛拒絕客輪入港?？?，而對(duì)于沿海國(guó)采取此類交通限制措施是否合理的判斷依據(jù)卻付之闕如；第三，在客輪靠港后階段，船上人員的平安離船是客輪運(yùn)輸安全的最終目標(biāo)，但因受疫情影響，原本應(yīng)當(dāng)即時(shí)離船疏散的在船人員需要進(jìn)行統(tǒng)一安置時(shí)，船旗國(guó)、沿海國(guó)、國(guó)籍國(guó)等相關(guān)國(guó)家中何者向船上人員負(fù)有安置義務(wù)，又應(yīng)如何安置方構(gòu)成妥善安置則面臨爭(zhēng)議。

從通常的客輪運(yùn)輸活動(dòng)規(guī)范視域考察，船舶安全、交通安全和人員安全等作為國(guó)際客輪運(yùn)輸安全的核心內(nèi)容其實(shí)已經(jīng)具備了較為堅(jiān)實(shí)的國(guó)際立法基礎(chǔ)，但在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的特殊情境之下，現(xiàn)行國(guó)際公約規(guī)范則明顯表現(xiàn)出對(duì)此方面規(guī)制的無力與不足。因此，在疫情防控常態(tài)化的當(dāng)下，對(duì)于國(guó)際客輪運(yùn)輸各個(gè)階段安全立法的深度審視與重構(gòu)，不僅可以為應(yīng)對(duì)類似突發(fā)事件提供規(guī)則指引，在構(gòu)建“海洋命運(yùn)共同體”的宏觀背景下，也將有助于提升我國(guó)海洋話語權(quán)，為國(guó)際海事法律秩序的構(gòu)建貢獻(xiàn)中國(guó)方案?；诖?，本文將圍繞船舶安全、交通安全、人員安全等三個(gè)基本問題對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)中國(guó)際客輪運(yùn)輸安全的制度困境及其完善進(jìn)行探討。

二、國(guó)際客輪運(yùn)輸安全立法的現(xiàn)行構(gòu)造及其核心制度

(一)國(guó)際客輪運(yùn)輸安全立法的現(xiàn)行構(gòu)造

應(yīng)當(dāng)說，國(guó)際客輪運(yùn)輸安全立法并非是一個(gè)既定的、封閉的范疇，而是指近百年來受各類海上安全事故推動(dòng)所逐步形成和發(fā)展的相關(guān)國(guó)際海事公約的總稱，其本身一直處于動(dòng)態(tài)變化過程中。例如，最早規(guī)制國(guó)際客輪運(yùn)輸安全的《國(guó)際海上人命安全公約》(簡(jiǎn)稱SOLAS公約)即是在“泰坦尼克”號(hào)事故的推動(dòng)下形成的。1912年，“泰坦尼克”號(hào)郵輪在其處女航次中因碰撞冰山而沉沒，造成全船超過2/3人員罹難。鑒于該事故集中暴露出客輪在防撞結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、救生設(shè)備配備等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面存在嚴(yán)重不足，國(guó)際社會(huì)于1914年制定出臺(tái)了SOLAS公約對(duì)此予以提升。而后，隨著國(guó)際海運(yùn)實(shí)踐需求的不斷發(fā)展，SOLAS公約又陸續(xù)出臺(tái)了1929年、1948年、1960年和1974年修訂版本和多個(gè)議定書，對(duì)客輪運(yùn)輸安全標(biāo)準(zhǔn)保持及時(shí)更新。再如，由“托利·堪庸”號(hào)漏油事件推動(dòng)制定的1973年《國(guó)際防止船舶造成污染公約》(簡(jiǎn)稱MARPOL公約)在近50年的發(fā)展歷程中，也以增加附則的方式逐漸實(shí)現(xiàn)了對(duì)船源有毒有害物質(zhì)、生活污水、固體垃圾等污染物排放的控制，從而形成了對(duì)保護(hù)包括客輪在內(nèi)的船舶環(huán)境安全具有普遍意義的國(guó)際規(guī)制。

可見，國(guó)際客輪運(yùn)輸安全立法所涉內(nèi)容十分廣泛，但基于客輪突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)的現(xiàn)實(shí)需求，本文將僅圍繞此類事件給國(guó)際客輪運(yùn)輸安全立法帶來的挑戰(zhàn)展開討論。依此標(biāo)準(zhǔn)，可將國(guó)際客輪運(yùn)輸安全立法的現(xiàn)行構(gòu)造歸納為三個(gè)部分，詳見表1。

第一，國(guó)際客輪運(yùn)輸船舶安全立法，這主要是指客輪本身的安全標(biāo)準(zhǔn)。在該項(xiàng)下涉及的公約除上述SOLAS公約和MARPOL公約之外，還包括規(guī)定船員艙室標(biāo)準(zhǔn)的《海事勞工公約》(簡(jiǎn)稱MLC公約)以及關(guān)于船員培訓(xùn)和任職標(biāo)準(zhǔn)的《海員培訓(xùn)、發(fā)證和值班標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際公約》(簡(jiǎn)稱STCW公約)等。第二，國(guó)際客輪運(yùn)輸交通安全立法，其在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中主要集中在船舶入港?？糠矫妫饕婕氨蛔u(yù)為“海洋憲章”的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》、確保船舶交通與過境自由的《國(guó)際海港制度公約與規(guī)約》以及簡(jiǎn)化船舶運(yùn)輸手續(xù)的《國(guó)際便利海上運(yùn)輸公約》等國(guó)際公約。第三，國(guó)際客輪運(yùn)輸人員安全立法，其在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中主要體現(xiàn)為客輪靠港后船上人員的安置方面。從嚴(yán)格意義上說，該項(xiàng)下并無直接相關(guān)的公約，但筆者認(rèn)為，對(duì)疫船人員進(jìn)行安置在本質(zhì)上可歸為一種幫助船上人員脫離生物危險(xiǎn)的救助行為，因而此部分將主要涉及專門搜尋救助海上遇險(xiǎn)人員的《1979年國(guó)際海上搜尋救助公約》和救助處于危險(xiǎn)中的船舶和海上財(cái)產(chǎn)的《1989年國(guó)際救助公約》。

表1 國(guó)際客輪運(yùn)輸安全立法的現(xiàn)行構(gòu)造與相關(guān)公約

(二)國(guó)際客輪運(yùn)輸安全立法的核心制度

1.國(guó)際客輪運(yùn)輸船舶安全立法的核心制度

船舶安全立法的核心制度主要包括船舶安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)方面。

船舶安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)主要是指船機(jī)體本身在設(shè)計(jì)、建造等硬件方面的安全標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)當(dāng)說，船舶安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)已形成了一套較為完備的制度體系，為包括客輪在內(nèi)的船舶安全構(gòu)筑了雙重防線。第一，主體構(gòu)造標(biāo)準(zhǔn)，包括外部構(gòu)造標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)部構(gòu)造標(biāo)準(zhǔn)兩部分。外部構(gòu)造標(biāo)準(zhǔn)主要體現(xiàn)為客輪在穩(wěn)度、強(qiáng)度與抗壓性等外部結(jié)構(gòu)方面符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，如SOLAS公約規(guī)定客輪應(yīng)具備相應(yīng)的浸水率和排水量，設(shè)置防撞艙壁、雙層底，采用水密材料等。[4]44-53內(nèi)部構(gòu)造標(biāo)準(zhǔn)主要體現(xiàn)為客輪在消防、居住等內(nèi)部結(jié)構(gòu)方面符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。如SOLAS公約規(guī)定客輪內(nèi)部應(yīng)通過耐熱結(jié)構(gòu)界面分隔成若干處所，以此將火災(zāi)遏制在火源處所內(nèi)；[4]166MLC公約規(guī)定船員起居室內(nèi)部的高度、面積、建造材料等應(yīng)能保證船員居住環(huán)境健康等。(1)參見中華人民共和國(guó)人力資源和社會(huì)保障部國(guó)際合作司：《2006年海事勞工公約(中譯本)》導(dǎo)則標(biāo)準(zhǔn)A3.1，http://www.mohrss.gov.cn/gjhzs/GJHZzhengcewenjian/201801/t20180103_285920.html，2020年4月17日訪問。第二，設(shè)備裝置標(biāo)準(zhǔn)。設(shè)備裝置標(biāo)準(zhǔn)主要包括船舶救生設(shè)備、輔助系統(tǒng)、醫(yī)療裝置等方面。救生設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)主要是指客輪預(yù)警、逃生等設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)，如SOLAS公約規(guī)定客輪應(yīng)按要求安裝保安警報(bào)設(shè)備，能夠保證船舶在受到威脅或攻擊時(shí)向主管機(jī)關(guān)發(fā)送安全警報(bào)，[4]324還應(yīng)當(dāng)配備相應(yīng)數(shù)量的無線電救生設(shè)備、救生艇，以及救生圈、救生衣等個(gè)人救生設(shè)備以備逃生使用。[4]219-233輔助系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)主要包括客輪通風(fēng)、污水處理等船載輔助系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)。如MLC公約規(guī)定客輪內(nèi)部的通風(fēng)系統(tǒng)應(yīng)確?？諝獾某浞至魍ú⒈３诌m宜的溫度和相對(duì)濕度，且應(yīng)便于清潔和滅菌；(2)參見中華人民共和國(guó)人力資源和社會(huì)保障部國(guó)際合作司：《2006年海事勞工公約(中譯本)》導(dǎo)則B3.1.2條，http://www.mohrss.gov.cn/gjhzs/GJHZzhengcewenjian/201801/t20180103_285920.html，2020年4月17日訪問。MARPOL公約規(guī)定客輪內(nèi)部污水處理系統(tǒng)應(yīng)配備生活污水處理設(shè)施、生活污水消毒設(shè)施、集污艙三者之一的設(shè)施，生活污水必須經(jīng)處理后方可排放入海。(3)See International Convention for the Prevention of Pollution from Ships, annex IV, Article 11.醫(yī)療裝置標(biāo)準(zhǔn)主要體現(xiàn)為客輪疾病預(yù)防和處置等醫(yī)療設(shè)施配備標(biāo)準(zhǔn)，如MLC公約規(guī)定所有船舶均應(yīng)攜帶基本醫(yī)療裝置，包括藥品、醫(yī)藥箱、醫(yī)療設(shè)施和醫(yī)療指南等。(4)參見中華人民共和國(guó)人力資源和社會(huì)保障部國(guó)際合作司：《2006年海事勞工公約(中譯本)》標(biāo)準(zhǔn)A4.1條，http://www.mohrss.gov.cn/gjhzs/GJHZzhengcewenjian/201801/t20180103_28 5920.html，2020年4月17日訪問。

船舶安全管理標(biāo)準(zhǔn)主要是指船員資質(zhì)要求等軟件方面的安全標(biāo)準(zhǔn)。船員資質(zhì)要求包括船員培訓(xùn)和船員任職要求，兩者均按高級(jí)船員、普通船員、急救和醫(yī)護(hù)船員等船員類別實(shí)行分類管理。如STCW公約規(guī)定，急救船員應(yīng)熟悉和掌握急救箱操作、人體構(gòu)造、藥理等方面的醫(yī)學(xué)知識(shí)，以及燙傷、脊椎損傷、溺水、窒息等人身事故的急救技能，而醫(yī)護(hù)船員則應(yīng)掌握包括牙科病、外科病在內(nèi)的常見疾病的醫(yī)護(hù)技能，以及消毒、包扎等護(hù)理技能。(5)參見STCW公約第VI章，表A-VI/4。

2.國(guó)際客輪運(yùn)輸交通安全立法的核心制度

正如前述，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)語境下，國(guó)際客輪運(yùn)輸交通安全立法的核心制度在于船舶準(zhǔn)入制度，這主要是由沿海國(guó)在疫情期間往往對(duì)原本可以無礙?？康目洼啿扇〗煌ㄏ拗拼胧┧鶝Q定的。因此，此項(xiàng)下將主要涉及無害通過和臨時(shí)交通限制等兩項(xiàng)制度。

無害通過制度是指外籍商船在不損害沿海國(guó)安全和良好秩序的條件下，可以迅速地和連續(xù)不停地通過領(lǐng)海而無須事先通知或取得沿海國(guó)的許可。[5]這是由《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》確認(rèn)的船舶基本權(quán)利，其實(shí)質(zhì)是在航行自由這一傳統(tǒng)海洋權(quán)利制度對(duì)領(lǐng)海、毗連區(qū)和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等現(xiàn)代海洋權(quán)利制度進(jìn)行妥協(xié)的情形下，對(duì)沿海國(guó)領(lǐng)海主權(quán)的一種合理限制，只要船舶符合“無害”和“通過”兩大要素即可享有。該項(xiàng)制度在國(guó)際衛(wèi)生安全領(lǐng)域的《國(guó)際衛(wèi)生條例》下還被延伸和細(xì)化為船舶無疫通行制度，也即沿海國(guó)不應(yīng)因公共衛(wèi)生原因而阻止船舶在任何入境口岸?？?，但為應(yīng)對(duì)特定公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)或國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件而采取交通限制的除外。(6)參見《國(guó)際衛(wèi)生條例》第28條第1款。

沿海國(guó)臨時(shí)交通限制是指沿海國(guó)基于本國(guó)公共利益享有采取臨時(shí)措施以暫時(shí)限制船舶準(zhǔn)入的權(quán)利。對(duì)此，《國(guó)際海港制度公約與規(guī)約》規(guī)定，由于公共衛(wèi)生、安全或預(yù)防動(dòng)植物疾病的原因，各締約國(guó)可以暫時(shí)停止提供港口利用，無須依據(jù)本規(guī)約允許被禁止進(jìn)入的旅客或貨物過境；(7)參見《國(guó)際海港制度公約與規(guī)約》第17條?！秶?guó)際便利海上運(yùn)輸公約》則直接規(guī)定本公約不得妨礙締約國(guó)采取臨時(shí)措施，對(duì)可能給公共秩序、公共安全或公眾健康造成重大危險(xiǎn)的特殊問題進(jìn)行處理。(8)參見《國(guó)際便利海上運(yùn)輸公約》第5條第2款、附則第1節(jié)第2項(xiàng)。除此之外，《國(guó)際衛(wèi)生條例》也規(guī)定沿海國(guó)可以根據(jù)本國(guó)有關(guān)法律和國(guó)際法義務(wù)對(duì)船舶交通采取限制措施。(9)參見《國(guó)際衛(wèi)生條例》第43條第1款。

3.國(guó)際客輪運(yùn)輸人員安全立法的核心制度

突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)語境中的國(guó)際客輪運(yùn)輸人員安全立法的核心制度主要在于船上人員安置制度。前已述及，船上人員安置在本質(zhì)上可歸屬于海上人員救助，因而具體可以涉及船旗國(guó)救助和沿海國(guó)救助兩個(gè)方面。

船旗國(guó)救助義務(wù)在現(xiàn)行相關(guān)海事公約下并未得以明確，不過，筆者認(rèn)為，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第94條關(guān)于船旗國(guó)管轄義務(wù)的規(guī)定在某種程度上可以作為船旗國(guó)救助義務(wù)的依據(jù)。根據(jù)該條規(guī)定，船旗國(guó)有義務(wù)對(duì)懸掛本國(guó)旗幟的船舶有效地行使行政、技術(shù)及社會(huì)事項(xiàng)上的管轄和控制，(10)參見《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第94條第1款。由此可以推知船旗國(guó)在公海上對(duì)船舶行使專屬管轄權(quán)，因而亦應(yīng)包括對(duì)船上人員的救助義務(wù)。

就沿海國(guó)救助義務(wù)而言，由于《1989年國(guó)際救助公約》主要針對(duì)以船長(zhǎng)為第一救助義務(wù)主體的私法層面的海難救助關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，(11)參見《1989年國(guó)際救助公約》第10條。其在公法層面的沿海國(guó)救助義務(wù)更多地規(guī)定在《1979年國(guó)際海上搜尋救助公約》中，具體包括以下幾方面內(nèi)容：第一，負(fù)責(zé)救助海難遇險(xiǎn)的任何人員，不論該人員的國(guó)籍、身份或所處的環(huán)境為何；第二，按照救助區(qū)域開展救助行動(dòng)，救助區(qū)域的具體范圍依據(jù)沿海國(guó)之間達(dá)成的邊界協(xié)議劃定；第三，建立救助協(xié)調(diào)中心和分中心，并配備專業(yè)人員和設(shè)施開展救助服務(wù)；第四，鼓勵(lì)與其他沿海國(guó)建立密切合作，包括救助資源的支持、領(lǐng)?；蝾I(lǐng)土的開放等方面。其中，領(lǐng)?；蝾I(lǐng)土開放合作是指沿海國(guó)之間可出于搜尋海難地點(diǎn)和救助海難遇險(xiǎn)人員之目的簽訂協(xié)議，對(duì)締約沿海國(guó)相互進(jìn)入他國(guó)領(lǐng)?；蝾I(lǐng)土的條件予以明確。(12)參見《1979年國(guó)際海上搜尋救助公約》第2章、第3章。

三、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)中的國(guó)際客輪運(yùn)輸安全立法制度困境

(一)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)中船舶安全標(biāo)準(zhǔn)存在空白

正如前述，現(xiàn)行有關(guān)國(guó)際立法在船舶安全標(biāo)準(zhǔn)方面雖已有較為詳細(xì)的規(guī)定，但在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件等非傳統(tǒng)安全事件的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理標(biāo)準(zhǔn)方面則存在空白，詳見表2。

1.船舶安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面

筆者認(rèn)為，船舶安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在主體構(gòu)造和設(shè)備裝置方面均具有傳統(tǒng)性，難以適應(yīng)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)，具體表現(xiàn)如下：

在船舶主體構(gòu)造標(biāo)準(zhǔn)方面，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)更多地聚焦于抵御碰撞、海嘯等傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的外部構(gòu)造標(biāo)準(zhǔn)，而對(duì)于關(guān)涉生物風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部構(gòu)造標(biāo)準(zhǔn)關(guān)注不足，如在可供隔離的艙室方面即處于規(guī)制缺失狀態(tài)。客輪本身屬于高度密閉場(chǎng)所，在船人口密度較大且內(nèi)部空間相對(duì)狹小，若不在建造或改建時(shí)即規(guī)劃出可供隔離的艙室空間，一旦船上人員發(fā)生感染，將極易導(dǎo)致病毒微生物的擴(kuò)散與沉積，從而對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的事前預(yù)防和事中減緩極為不利。

表2 國(guó)際客輪運(yùn)輸安全立法制度困境

在船舶設(shè)備裝置標(biāo)準(zhǔn)方面，存在以下三方面問題：第一，通風(fēng)系統(tǒng)難以阻斷病毒微生物的傳播；第二，污水處理系統(tǒng)增加了傳染途徑；第三，醫(yī)療裝置缺乏治療新冠病毒肺炎等傳染疾病的配置標(biāo)準(zhǔn)。就船舶通風(fēng)系統(tǒng)而言，目前多數(shù)客輪采用對(duì)空氣進(jìn)行集中處理后再分送各艙室的聚集式裝置設(shè)計(jì)。由于集中處理的空氣中僅一部分是來源于外部的新鮮空氣，剩余部分則是來自各艙室的回風(fēng)，而通風(fēng)系統(tǒng)雖配有空氣過濾器，但并不能有效地殺滅新冠病毒等病原體，從而可能導(dǎo)致病毒經(jīng)由通風(fēng)系統(tǒng)在各艙室之間流動(dòng)。但現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)卻僅涉及空氣充分流通、保持適宜溫度和相對(duì)濕度以及便于清潔和滅菌等方面，缺乏與應(yīng)對(duì)上述突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)的技術(shù)準(zhǔn)則。在污水處理系統(tǒng)方面，目前船載污水處理系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)主要適用于防止海洋環(huán)境的傳統(tǒng)污染，而并未涉及控制生活污水中高傳染性病原體的技術(shù)性規(guī)制。這不僅易造成船上人員的交叉感染，還可能將船舶攜帶的病原體擴(kuò)散到外界，增加病毒傳播途徑。在醫(yī)療裝置方面，目前的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)僅涉及針對(duì)常見疾病的基本醫(yī)療裝置的配備，而對(duì)于傳染性強(qiáng)、傳播速度快、傳播范圍廣的新發(fā)性傳染疾病缺乏設(shè)備配置標(biāo)準(zhǔn)。[6]

2.船舶安全管理標(biāo)準(zhǔn)方面

船舶安全管理標(biāo)準(zhǔn)在船員培訓(xùn)和船員任職要求方面存在的問題具體表現(xiàn)如下：第一，缺少針對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急反應(yīng)的船員培訓(xùn)。目前船員的防疫意識(shí)、對(duì)疫情的預(yù)防和處理能力均有待提高，當(dāng)船上已出現(xiàn)感染或疑似感染人員時(shí)，船員若不迅速采取隔離措施及對(duì)以上人員的密切接觸者予以排查，易造成內(nèi)部的交叉感染和應(yīng)急秩序的混亂。第二，欠缺急救和醫(yī)護(hù)船員在新冠病毒疫情等突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的任職要求規(guī)定。現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)對(duì)急救和醫(yī)護(hù)船員的任職要求僅局限于掌握溺水、窒息等船上常見事故的急救技能或牙科病、外科病、普通性傳染病在內(nèi)的常見疾病的醫(yī)護(hù)技能，并未涉及針對(duì)此類新發(fā)性突發(fā)傳染病防治需要掌握的相應(yīng)急救和醫(yī)護(hù)技能。

(二)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)中船舶準(zhǔn)入規(guī)則失于明確

突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)中船舶準(zhǔn)入規(guī)則不明主要體現(xiàn)在沿海國(guó)是否有義務(wù)接受涉疫客輪入港?？窟@一爭(zhēng)議問題上(詳見表2)，而對(duì)于該問題的回答需要明確以下兩個(gè)問題：第一，無害通過能否作為沿海國(guó)接受客輪入港?？康囊罁?jù)；第二，沿海國(guó)臨時(shí)交通限制權(quán)的行使條件如何認(rèn)定。

1.無害通過難以為沿海國(guó)接受客輪入港?？刻峁┮罁?jù)

無害通過權(quán)作為對(duì)沿海國(guó)領(lǐng)海主權(quán)的合理限制，實(shí)則在正向?qū)用嫔蠜Q定了外籍商船能否進(jìn)入沿海國(guó)港口停靠問題。理論上，船舶只要符合“無害”和“通過”兩大要素的情形即可享有無害通過權(quán)，那么，涉疫客輪的入港?？磕芊駱?gòu)成無害通過呢？

筆者對(duì)此持否定觀點(diǎn)，理由有二：第一，涉疫客輪入港停靠不符合“無害”的要求?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》第19條規(guī)定，“無害”是指不損害沿海國(guó)的和平、良好秩序或安全。該條列舉了12項(xiàng)不符合無害的情形，其中，第7項(xiàng)為“違反沿海國(guó)海關(guān)、財(cái)政、移民或衛(wèi)生的法律和規(guī)章，上下任何商品、貨幣或人員”，這就意味著《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》允許沿海國(guó)以國(guó)內(nèi)法的方式對(duì)何為無害做進(jìn)一步界定。這實(shí)際上又將解釋權(quán)交還給作為利益相關(guān)方的沿海國(guó)，使其集“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”于一身，從而可能給涉疫客輪的“無害”認(rèn)定造成不利。此外，最后一項(xiàng)將與“通過”沒有直接關(guān)系的任何其他活動(dòng)作為兜底條款規(guī)定。據(jù)此，涉疫客輪入港?？咳舨环稀巴ㄟ^”要求，也將被認(rèn)為是“有害”的。因此，亦有必要對(duì)“通過”進(jìn)行認(rèn)定。第二，涉疫客輪入港?？坎环稀巴ㄟ^”的要求?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》第18條規(guī)定，“通過”是指為了穿過領(lǐng)海但不進(jìn)入內(nèi)水或停靠?jī)?nèi)水以外的泊船處或港口設(shè)施，或者駛往或駛出內(nèi)水或?？窟@種泊船處或港口設(shè)施，應(yīng)連續(xù)不停和迅速地進(jìn)行。根據(jù)該條規(guī)定，“通過”包括兩種形式：一是在領(lǐng)海迅速且不做停留地航行；二是為了進(jìn)出內(nèi)水而迅速且不做停留地經(jīng)過領(lǐng)海。不難看出，無論何種形式，“通過”都應(yīng)僅基于臨時(shí)“經(jīng)過”的需要，而不是使領(lǐng)海作為航行的目的地，[7]涉疫客輪進(jìn)入領(lǐng)海港口停靠顯然已超出“通過”的范疇。

綜上，無害通過難以為沿海國(guó)接受客輪入港?？刻峁┓芍С郑嬉呖洼喣芊襁M(jìn)入沿海國(guó)港口仍屬沿海國(guó)主權(quán)支配范圍內(nèi)的事項(xiàng)。

2.沿海國(guó)臨時(shí)交通限制權(quán)的限度有待細(xì)化

在無害通過不能為沿海國(guó)接受涉疫客輪靠港提供依據(jù)的情況下，沿海國(guó)的臨時(shí)交通限制權(quán)實(shí)則從反向決定了涉疫客輪入港停靠的可能性。

臨時(shí)交通限制權(quán)是《國(guó)際便利海上運(yùn)輸公約》等公約賦予沿海國(guó)基于本國(guó)公共利益考慮而暫時(shí)限制外籍船舶進(jìn)入本國(guó)港口的一項(xiàng)權(quán)利，但沿海國(guó)的該項(xiàng)權(quán)利在以下兩方面存在缺失：第一，現(xiàn)行相關(guān)規(guī)定僅為原則性規(guī)定，缺少明確的限度性條件。如《國(guó)際便利海上運(yùn)輸公約》規(guī)定締約國(guó)可以為處理可能對(duì)公共秩序、公共安全或公眾健康造成重大危險(xiǎn)的特殊問題采取臨時(shí)措施，但并未對(duì)“公共秩序”和“公共安全”等概念進(jìn)行界定；《國(guó)際衛(wèi)生條例》也僅規(guī)定沿海國(guó)對(duì)交通進(jìn)行限制的措施不應(yīng)超過能適度保護(hù)健康的其他合理的可行措施，而對(duì)于何謂“其他合理的可行措施”并未進(jìn)行限定。這就使得沿海國(guó)對(duì)于臨時(shí)交通限制權(quán)的自由裁量空間彈性過大，從而可能造成該項(xiàng)權(quán)利的濫用。第二，缺乏克服沿海國(guó)消極對(duì)待的相應(yīng)補(bǔ)償機(jī)制。沿海國(guó)一旦接受涉疫客輪靠港，也就意味著將一并負(fù)責(zé)隨客輪靠港帶來的后續(xù)人員安置等措施安排，在沒有相應(yīng)補(bǔ)償機(jī)制保障的情況下，沿海國(guó)將獨(dú)自承擔(dān)因人員安置帶來的巨額人力、物力成本，這就導(dǎo)致沿海國(guó)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)傾向于一律拒絕涉疫客輪的入港?？可暾?qǐng)。

(三)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)中人員安置制度面臨缺位

突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)中人員安置制度缺位主要表現(xiàn)為國(guó)家救助義務(wù)等相關(guān)公約規(guī)定尚未延伸到安置環(huán)節(jié)(詳見表2)，具體可以從船旗國(guó)和沿海國(guó)兩個(gè)方面進(jìn)行探討。

1.船旗國(guó)安置義務(wù)缺乏現(xiàn)實(shí)可行性

雖然，正如前述，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》關(guān)于船旗國(guó)管轄義務(wù)的規(guī)定在某種程度上可以作為船旗國(guó)救助乃至安置義務(wù)的依據(jù)，但結(jié)合航運(yùn)實(shí)踐分析，船旗國(guó)對(duì)此義務(wù)的落實(shí)往往缺乏現(xiàn)實(shí)可行性。

第一，船旗國(guó)救助義務(wù)是否包括人員安置其實(shí)仍具有模糊性?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》雖明確規(guī)定船旗國(guó)有義務(wù)就行政、技術(shù)及社會(huì)事項(xiàng)對(duì)在公海上的本國(guó)船舶行使管轄和控制，但卻并未進(jìn)一步解釋行政、技術(shù)及社會(huì)事項(xiàng)的應(yīng)有之義，船上人員的安置是否包含在以上三類事項(xiàng)之內(nèi)因而面臨爭(zhēng)議。更為重要的是，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》對(duì)船旗國(guó)上述義務(wù)的施加僅局限在公海海域之內(nèi)，而突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的船上人員安置則需以沿海國(guó)港口為依托，船旗國(guó)的上述義務(wù)能否適用于公海之外的此類海域也具有模糊性。第二，船旗國(guó)基于地理不便原因往往無法落實(shí)安置義務(wù)。航運(yùn)實(shí)踐中，母港國(guó)與船旗國(guó)往往分屬不同國(guó)家，客輪的活動(dòng)范圍又通常以母港為中心向周邊海域輻射，人員安置多發(fā)生在母港海域附近，從而導(dǎo)致船旗國(guó)因與事發(fā)地相隔甚遠(yuǎn)而無法實(shí)施安置?！般@石公主”號(hào)即是在日本海域附近發(fā)生人員大規(guī)模感染事件，而位于另一半球的英國(guó)作為船旗國(guó)因地理位置因素而難以實(shí)施安置。第三，方便旗客輪常態(tài)化造成船旗國(guó)不愿或無法實(shí)施安置義務(wù)。方便旗制度形成并在國(guó)際范圍內(nèi)泛化的主要原因在于一些國(guó)家基于增加本國(guó)收入的考量而對(duì)船舶實(shí)行寬松的登記政策，給予大幅稅收優(yōu)惠和手續(xù)便利，以此吸引船東前往登記。在此制度下，船旗國(guó)與船舶之間建立的聯(lián)系十分微弱，因而在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)，船旗國(guó)通常并無安置相關(guān)船舶和人員的動(dòng)力。而且，方便旗國(guó)家基本是船舶管理能力欠佳的不發(fā)達(dá)國(guó)家，即使其有安置的意愿也不具備相應(yīng)的安置能力。

2.沿海國(guó)安置義務(wù)欠缺強(qiáng)制性和細(xì)節(jié)性

沿海國(guó)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中對(duì)船上人員的安置義務(wù)也面臨依據(jù)缺失問題。正如前述，沿海國(guó)是否具有安置義務(wù)取決于其能否歸于海難救助范疇這一問題。根據(jù)《1979年國(guó)際海上搜尋救助公約》規(guī)定，沿海國(guó)救助特指對(duì)海上遇險(xiǎn)中的人員救助，此種救助存在兩個(gè)前提：第一，由海上特殊風(fēng)險(xiǎn)引起，通常是船舶遭受了海上特有的不可預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)或意外事故；第二，危險(xiǎn)超出船舶的抵御限度，也即對(duì)人員救助以船舶陷于危難為基礎(chǔ)。而突發(fā)公共衛(wèi)生事件并非海上特殊風(fēng)險(xiǎn)，甚至因群體性的特點(diǎn)更多地在陸上傳播；船舶也仍完好無損，并未因突發(fā)公共衛(wèi)生事件出現(xiàn)損壞或沉沒等超出抵御限度的情形，船上人員雖處于危險(xiǎn)狀態(tài)，卻不以船舶陷于危難為前提。由此，《1979年國(guó)際海上搜尋救助公約》對(duì)于沿海國(guó)強(qiáng)制救助義務(wù)的規(guī)定可能難以涵蓋突發(fā)公共衛(wèi)生事件的人員安置。更為重要的是，即使沿海國(guó)救助義務(wù)被推及至突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的人員安置，也缺乏妥善安置船上人員的明確性指示，畢竟沿海國(guó)救助措施重點(diǎn)在配備專業(yè)人員和設(shè)施對(duì)海上遇險(xiǎn)人員進(jìn)行援救的海上環(huán)節(jié)，而在作為人員妥善安置重點(diǎn)的陸上環(huán)節(jié)卻欠缺明確規(guī)定。

四、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)中的國(guó)際客輪運(yùn)輸安全立法規(guī)則重構(gòu)

筆者認(rèn)為應(yīng)從立法理念、近期重構(gòu)和遠(yuǎn)期重構(gòu)三個(gè)層面完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)中的國(guó)際客輪運(yùn)輸安全法律規(guī)則，詳見表3。

表3 突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)中的國(guó)際客輪運(yùn)輸安全立法的完善建議

(一)立法理念層面：確立推動(dòng)規(guī)則落實(shí)的理念設(shè)計(jì)

制定關(guān)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)中的國(guó)際客輪運(yùn)輸安全公約應(yīng)遵循以下三項(xiàng)原則：

第一，生物風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。“以新型冠狀病毒肺炎疫情為代表的非傳統(tǒng)安全威脅，正在成為當(dāng)今各國(guó)最緊迫的挑戰(zhàn)?！盵8]在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)的現(xiàn)實(shí)需求下，有必要從防范新型生物風(fēng)險(xiǎn)的視角對(duì)現(xiàn)行相關(guān)制度和規(guī)則進(jìn)行重新審視，及時(shí)更新法律與現(xiàn)實(shí)不相適應(yīng)之處。

第二，船岸利益平衡原則。突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的客輪入港停靠實(shí)際上反映了“船岸”兩方的利益沖突，也即作為“船方”的客輪及船上人員靠港的交通自由與作為“岸方”的沿海國(guó)的公共利益之間的沖突。實(shí)際上，此種利益沖突由來已久，早在14世紀(jì)，威尼斯和羅茲島就曾拒絕搭載感染鼠疫旅客的船舶通行。在19世紀(jì)，人們?yōu)榭刂苹魜y疫情的蔓延也曾拒絕商船入港。[9]可見，當(dāng)時(shí)的通行做法是將船岸兩方的利益絕對(duì)對(duì)立。而“現(xiàn)代立法其實(shí)質(zhì)是一個(gè)利益識(shí)別、利益選擇、利益整合及利益表達(dá)的交涉過程，在這一過程中立法者旨在追求實(shí)現(xiàn)利益平衡”[10]。因此，國(guó)際客輪運(yùn)輸安全法律制度的制定和完善也應(yīng)當(dāng)以達(dá)成雙方利益平衡為基本準(zhǔn)則，既要堅(jiān)持沿海國(guó)對(duì)客輪入港停靠的接受義務(wù)，防止對(duì)船舶交通自由造成不必要的干擾；又應(yīng)當(dāng)尊重沿海國(guó)公共利益，承認(rèn)沿海國(guó)享有合理拒絕及交通限制的權(quán)利。

第三，國(guó)際合作原則?！胺莻鹘y(tǒng)安全問題多涉及到國(guó)際社會(huì)的共同利益，各國(guó)很難在其中獨(dú)善其身，必須依靠國(guó)際合作解決這些問題?！盵11]突發(fā)公共衛(wèi)生事件中船上人員安置問題，是沿海國(guó)、船旗國(guó)、人員國(guó)籍國(guó)、郵輪經(jīng)營(yíng)人所屬國(guó)等各國(guó)面臨的共同威脅和挑戰(zhàn)，唯有堅(jiān)持國(guó)際合作原則，“共同構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體”，[12]聚集相關(guān)國(guó)家人員安置力量，方可妥善解決此類人員大規(guī)模感染事件。

(二)近期重構(gòu)層面：完善三分構(gòu)造立法基礎(chǔ)上的現(xiàn)行規(guī)制

近期重構(gòu)層面是基于當(dāng)前突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)的迫切性，在現(xiàn)有公約框架下進(jìn)行的相關(guān)制度完善。根據(jù)國(guó)際客輪運(yùn)輸安全立法的三部分構(gòu)造，筆者提出的建議如下。

1.船舶安全立法方面：提升船舶安全技術(shù)和管理標(biāo)準(zhǔn)

船舶安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的提升主要集中在以下四個(gè)方面：第一，在SOLAS公約中納入客輪可供隔離的艙室規(guī)定，減少人員的交叉感染。客輪可供隔離的艙室可以是專門隔離艙室或臨時(shí)隔離艙室。專門隔離艙室的數(shù)量視客輪的最大載客量而定，但應(yīng)確保至少有一間以上的該類艙室；臨時(shí)隔離艙室可用平時(shí)的休憩區(qū)、劇院、歌舞廳等文娛公共場(chǎng)所充當(dāng)，僅在疫情期間承擔(dān)隔離功能。第二，在SOLAS公約中增加應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)的通風(fēng)系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)準(zhǔn)則，阻斷病毒微生物的流動(dòng)與傳播。在此方面，美國(guó)衛(wèi)生與公眾服務(wù)部出臺(tái)的《2018年VSP郵輪建造指南》(以下簡(jiǎn)稱《指南》)(13)美國(guó)衛(wèi)生與公眾服務(wù)部于2018年頒布，全稱為VSP Construction Guidelines 2018。明確規(guī)定通風(fēng)系統(tǒng)方面應(yīng)當(dāng)定期檢查、清洗與維護(hù)過濾器、冷凝器等各項(xiàng)內(nèi)部設(shè)施，并特別提到在隔離艙室、洗手間等場(chǎng)所設(shè)置獨(dú)立通風(fēng)系統(tǒng)。[13]筆者建議參照《指南》明確要求在專門隔離艙室、臨時(shí)隔離艙室和洗手間等病毒濃度高的場(chǎng)所設(shè)置獨(dú)立通風(fēng)系統(tǒng)，阻斷與使用聚集式循環(huán)通風(fēng)系統(tǒng)的其他艙室的空氣流通。第三，在MARPOL公約專門規(guī)制污水處理標(biāo)準(zhǔn)的附則IV中添設(shè)病原體消毒處理設(shè)施規(guī)定，切斷病毒可能經(jīng)生活污水傳播的途徑，并且只對(duì)符合規(guī)定的客輪才簽發(fā)《國(guó)際防止生活污水污染證書》。第四，在SOLAS公約中規(guī)定配備診療新冠病毒肺炎等新發(fā)性傳染病的醫(yī)療裝置，并滿足口罩、防護(hù)服、藥品等基本醫(yī)療物品需求。

船舶安全管理標(biāo)準(zhǔn)的提升主要集中在以下兩個(gè)方面：第一，在STCW公約中加入船員突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急反應(yīng)培訓(xùn)，提高對(duì)疫情的預(yù)防和處理能力。應(yīng)急反應(yīng)培訓(xùn)應(yīng)涵蓋突發(fā)公共衛(wèi)生事件指導(dǎo)與宣傳、病例的轉(zhuǎn)移與隔離、密切接觸人員的跟蹤與管理、旅客的疏導(dǎo)與控制等內(nèi)容。第二，在STCW公約中新增急救和醫(yī)護(hù)船員突發(fā)公共衛(wèi)生事件的任職要求規(guī)定，提高對(duì)新發(fā)性突發(fā)傳染病的防治技能。筆者認(rèn)為，歐盟專門制定的郵輪衛(wèi)生管理和傳染病監(jiān)測(cè)的《歐盟郵輪衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和傳染病監(jiān)測(cè)手冊(cè)》(14)歐洲委員會(huì)衛(wèi)生和食品安全總局于2015年頒布，2016年修訂，全稱為European Manual for Hygiene Standards and Communicable Disease Surveillance on Passenger Ships。在傳染病監(jiān)測(cè)技能、隔離預(yù)案準(zhǔn)備技能、事件評(píng)估技能等方面值得借鑒：一是在傳染病監(jiān)測(cè)上保持對(duì)人員跟蹤記錄，積極監(jiān)測(cè)最新感染動(dòng)向；二是在隔離預(yù)案上整理疑似或確診人員名單，確定隔離區(qū)域，保持與以上人員的必要溝通；三是在事件評(píng)估上開展客輪的傳染病應(yīng)對(duì)能力定期評(píng)估，通過不斷的復(fù)查、評(píng)審發(fā)現(xiàn)管理漏洞。[14]

2.交通安全立法方面：新設(shè)沿海國(guó)的接受義務(wù)并細(xì)化臨時(shí)交通限制權(quán)的行使限度

筆者建議在《國(guó)際海港制度公約與規(guī)約》中增加以下兩方面規(guī)定：第一，明確設(shè)立沿海國(guó)對(duì)涉疫客輪入港?？康慕邮芰x務(wù)，為涉疫客輪靠港提供法律依據(jù)。實(shí)際上，涉疫客輪在沿海國(guó)港口?？渴腔诂F(xiàn)實(shí)因素的考慮，因?yàn)橄啾却筚M(fèi)周章地前往與其相隔甚遠(yuǎn)的船旗國(guó)等國(guó)家，就近?？吭诨顒?dòng)范圍內(nèi)的沿海國(guó)顯然更為可行，也有助于為船上人員的及時(shí)安置節(jié)約時(shí)間?；诖?，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)明確沿海國(guó)對(duì)涉疫客輪原則上負(fù)有接受義務(wù)，除非嚴(yán)重危及本國(guó)公共利益而行使臨時(shí)交通限制權(quán)。第二，細(xì)化沿海國(guó)臨時(shí)交通限制權(quán)，以實(shí)現(xiàn)船方與沿海國(guó)利益的合理平衡，具體可以包括以下內(nèi)容：一是規(guī)定明確的限度性條件，防止權(quán)利的濫用。在確保維護(hù)國(guó)家安全、公共利益、公共衛(wèi)生，且客輪入港?？康娘L(fēng)險(xiǎn)大于拒絕客輪入港風(fēng)險(xiǎn)的前提下，沿海國(guó)可以通過負(fù)面清單方式盡可能列明不允許客輪靠港的情形，但必須以對(duì)船舶的交通自由造成最小侵害為限；當(dāng)根據(jù)負(fù)面清單難以確定客輪能否靠港時(shí)，應(yīng)交由世界衛(wèi)生組織等權(quán)威性中立機(jī)構(gòu)處理，世界衛(wèi)生組織則應(yīng)建立專家?guī)欤膸?kù)中抽選組成專家評(píng)審團(tuán)，按照船上疫情的類別和嚴(yán)重程度確定做出結(jié)論的期限。二是建立相應(yīng)補(bǔ)償機(jī)制，鼓勵(lì)沿海國(guó)正向行使交通限制權(quán)。為克服沿海國(guó)獨(dú)自承擔(dān)隨客輪靠港帶來的人員安置巨額成本，應(yīng)當(dāng)規(guī)定為沿海國(guó)提供相應(yīng)金額補(bǔ)償或物資補(bǔ)償機(jī)制，以避免沿海國(guó)在交通限制權(quán)行使上的消極懈怠。

3.人員安全立法方面：施加船旗國(guó)和沿海國(guó)的人員安置義務(wù)

船旗國(guó)安置義務(wù)的施加可以通過在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中增設(shè)船旗國(guó)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的船上人員安置條款進(jìn)行。船旗國(guó)安置條款主要涉及以下事項(xiàng)：一是明確船旗國(guó)對(duì)船上人員的安置義務(wù)不受船舶所處海域的影響；二是設(shè)計(jì)便于船旗國(guó)實(shí)行的妥善安置措施以克服其地理位置上的不便，如向人員所在的安置地區(qū)運(yùn)送醫(yī)療用品、食宿等生活用品的物資，派遣專家團(tuán)隊(duì)提供疫情防控的工作支持，安排包機(jī)接送本國(guó)國(guó)民回國(guó)等；三是新設(shè)船舶與船旗國(guó)真正聯(lián)系的限定條件，將船旗國(guó)對(duì)船舶在行政、技術(shù)及社會(huì)事宜方面進(jìn)行有效管理作為授籍前的考慮因素，而不只是船旗國(guó)在授籍后的義務(wù)。[15]

沿海國(guó)安置義務(wù)的施加可以通過在《1979年國(guó)際海上搜尋救助公約》中新增沿海國(guó)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的船上人員安置條款落實(shí)。建議通過列舉式立法模式規(guī)定妥善安置的明確性指示。如在隔離措施方面，將船上人員轉(zhuǎn)移至岸上進(jìn)行單獨(dú)隔離；在檢疫措施方面，派遣傳染病防治專家負(fù)責(zé)隔離期間的疫情防控檢疫工作，并按照檢測(cè)結(jié)果實(shí)行科學(xué)區(qū)分安排。

(三)遠(yuǎn)期重構(gòu)層面：制定專門規(guī)制客輪運(yùn)輸安全的國(guó)際公約

近期重構(gòu)層面雖可以在現(xiàn)有公約框架下對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的客輪運(yùn)輸安全問題進(jìn)行完善，但對(duì)現(xiàn)行公約進(jìn)行逐一修訂不僅可能受公約立法目的所限而無法做更為細(xì)致的規(guī)定，還將不可避免地面臨碎片化的弊端。相較之下，遠(yuǎn)期重構(gòu)層面則能夠?qū)⒊夹g(shù)性規(guī)范外的其他全部規(guī)則統(tǒng)一集中在一部全新的國(guó)際公約內(nèi)，以此一攬子解決以上問題。

筆者認(rèn)為，遠(yuǎn)期重構(gòu)層面還應(yīng)當(dāng)促進(jìn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際合作及配套機(jī)制的建立。為保證相關(guān)國(guó)家的參與意愿和促進(jìn)國(guó)際合作機(jī)制的運(yùn)行流暢，可參考船舶油污損害賠償?shù)淖龇?，引入?qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)和基金制度。船東有義務(wù)為船員、旅客投保在船期間傳染病感染的強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)；船旗國(guó)、沿海國(guó)、港口國(guó)、船舶經(jīng)營(yíng)人所屬國(guó)、人員國(guó)籍國(guó)等國(guó)家有義務(wù)設(shè)立突發(fā)公共衛(wèi)生事件人員安置聯(lián)合基金，船上發(fā)生大規(guī)模人員感染事件后，以上國(guó)家可共同推舉成立臨時(shí)基金小組，由該小組負(fù)責(zé)對(duì)本次人員安置費(fèi)用進(jìn)行估算，再按比例分?jǐn)偞_定每個(gè)國(guó)家的應(yīng)出資數(shù)額。

五、結(jié) 語

突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)中的國(guó)際客輪運(yùn)輸安全立法面臨船舶安全、交通安全、人員安全等三個(gè)方面的制度困境。對(duì)此，有必要在立法理念、近期重構(gòu)和遠(yuǎn)期重構(gòu)等三個(gè)層面加以完善：在立法理念層面，確立生物風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則、船岸利益平衡原則和國(guó)際合作原則等原則，以推動(dòng)規(guī)則的具體完善與落實(shí)；在近期重構(gòu)層面，通過提升船舶安全技術(shù)和管理標(biāo)準(zhǔn)、新設(shè)沿海國(guó)的接受義務(wù)并細(xì)化臨時(shí)交通限制權(quán)的行使限度、明確船旗國(guó)和沿海國(guó)人員安置義務(wù)等現(xiàn)有公約規(guī)則修訂方式進(jìn)行完善；在遠(yuǎn)期重構(gòu)層面，則有必要制定一部全新的國(guó)際公約，將除技術(shù)性規(guī)范外的其他關(guān)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的國(guó)際客輪運(yùn)輸規(guī)則統(tǒng)一集中，克服碎片化弊端。