社會助殘服務(wù)的供給主體、制約因素及模式選擇*
——基于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革理論視角

段亞男 林子琪

(寧波市發(fā)展規(guī)劃研究院，浙江寧波，315046)

社會助殘服務(wù)的供給主體、制約因素及模式選擇*
——基于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革理論視角

段亞男 林子琪

(寧波市發(fā)展規(guī)劃研究院，浙江寧波，315046)

加快發(fā)展社會助殘，是推動殘疾人融入社會、共享發(fā)展、與全體居民共赴小康之路的必要之舉。本文從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革理論視角闡述了社會助殘服務(wù)的基本內(nèi)涵，分析了社會助殘服務(wù)的供給主體即政府、社會組織、企業(yè)和個人等之間的關(guān)系，從服務(wù)供給組織、服務(wù)供給內(nèi)容、政策體系建設(shè)和社會認同氛圍等方面探討了社會助殘服務(wù)面臨的制約因素，提出了社會助殘服務(wù)的主要模式及對策建議，完善社會化助殘服務(wù)機制，推動實現(xiàn)助殘服務(wù)“供需平衡”，以滿足殘疾人多層次、個性化、類別化的服務(wù)需求，推進殘疾人事業(yè)更好更快發(fā)展。

社會助殘服務(wù)；制約因素；模式

社會弱勢群體能否共享文明進步成果，是衡量社會公平正義的重要尺度之一。殘疾人不達到小康，就不是全面小康。殘疾人群體因其特殊的生理、心理、受教育程度及家庭狀況等因素，僅依靠傳統(tǒng)行政力量推動的社會保障與助殘服務(wù)，無法滿足其日益增加的特殊需求。加快發(fā)展社會助殘，提供豐富多樣的助殘服務(wù)，有助于實現(xiàn)更高層次的公共服務(wù)供給，推動公共服務(wù)發(fā)展邁向新臺階。加快發(fā)展社會助殘，縮小殘疾人與健全人的公共服務(wù)差距，有助于彌補助殘服務(wù)不足的短板，推動全社會共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果。加快發(fā)展社會助殘，創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式，有助于在公共服務(wù)領(lǐng)域突破體制束縛，為建成建好小康社會積累新經(jīng)驗，培育新活力。社會助殘事業(yè)的發(fā)展有助于改善傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)模式下，助殘服務(wù)供需錯配的老問題，通過吸引多方主體參與，實現(xiàn)社會資源和社會力量的有效整合，符合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革趨勢下，社會服務(wù)管理創(chuàng)新的新要求，體現(xiàn)了社會治理視角下殘疾人工作的新突破，具有積極的實踐探索意義。

一、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與社會助殘服務(wù)

2016年初，在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會議中，習(xí)總書記首次提出研究供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方案，并提出“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”五大任務(wù)。從新常態(tài)下推動經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的角度看，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實質(zhì)是通過改革政府公共政策供給方式，推動結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動供給結(jié)構(gòu)靈活適應(yīng)多樣化需求層次，改變原有的低效低端供給，不斷擴大高效高端供給，建立與需求結(jié)構(gòu)有效對接的供給體系。國內(nèi)學(xué)者主要從經(jīng)濟學(xué)的角度對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的理論基礎(chǔ)進行了研究探討，重點圍繞供給經(jīng)濟學(xué)、需求經(jīng)濟學(xué)等方向，主要聚焦在政府與市場的關(guān)系、有效需求與供給、增長的要素等領(lǐng)域。

從社會發(fā)展角度看，優(yōu)化公共服務(wù)供給政策，改善傳統(tǒng)政府主導(dǎo)下公共服務(wù)供需錯配的短板，提高公共服務(wù)有效供給水平，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革相關(guān)理論在改善民生方面的有益實踐。只是相較于“三去一降一補”的經(jīng)濟工作手段，更側(cè)重于從補短板的角度出發(fā)，圍繞加快轉(zhuǎn)變政府職能、發(fā)揮市場決定性作用等重點，培育和發(fā)展社會力量。楊宜勇(2016)認為公共服務(wù)領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是“從提高供給質(zhì)量出發(fā)，用改革的辦法推進結(jié)構(gòu)調(diào)整，矯正要素配置扭曲，擴大有效供給，提高供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率，更好滿足廣大人民群眾的需要，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展”。[1]從上述意義而言，公共服務(wù)領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是社會民生事業(yè)發(fā)展到更高階段的產(chǎn)物，從過去的?；?、廣覆蓋，轉(zhuǎn)向品質(zhì)化、精細化的更高層面。在這一階段，單憑政府的公共政策和公立機構(gòu)已無法滿足居民廣泛而多樣的需求層次，需依靠社會力量的參與，逐步建立公平競爭的市場規(guī)則，擴大優(yōu)質(zhì)服務(wù)供給，建立行業(yè)服務(wù)標準，完善監(jiān)督評估機制，給予居民更大的選擇空間。

從政府實踐來看，社會服務(wù)是公共服務(wù)的組成部分，[2]公共服務(wù)面向國家或區(qū)域內(nèi)所有公眾， 而社會服務(wù)專門針對其中的特殊群體，“福利性”是其核心特征。[3]社會助殘服務(wù)是基本公共服務(wù)發(fā)展過程中衍生出來的內(nèi)容，最初以政府主導(dǎo)的各類殘疾人公共服務(wù)為基礎(chǔ)，伴隨殘疾人需求的多樣性而逐步拓展。在主體上，由政府一家主導(dǎo)，擴展為社會組織、民間資本等社會力量廣泛參與；在內(nèi)容上，由低保救助、公共就業(yè)等最基本的兜底性服務(wù)，拓展到社交服務(wù)、生活服務(wù)、精神生活、殘疾人社會參與等個性化服務(wù)；從轉(zhuǎn)變趨勢上看，社會助殘服務(wù)完全符合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，公共服務(wù)供給模式轉(zhuǎn)型升級的大趨勢，殘疾人的需求和社會力量的供給之間恰好可以建立起有機銜接的供需協(xié)調(diào)機制，一方面有效彌補助殘服務(wù)供給不足，另一方面，也可以借助社會有效參與改善助殘服務(wù)供需錯配。此外，社會力量的進入有助于推動政府加快厘清公共服務(wù)邊界，給予社會更大的參與空間與主動權(quán)。

二、社會助殘服務(wù)體系的供給主體

社會助殘是通過構(gòu)建社會化助殘服務(wù)機制，構(gòu)建“按需施助”的助殘服務(wù)平臺，滿足殘疾人多層次、個性化、類別化的服務(wù)需求，加快殘疾人社會融入的助殘服務(wù)模式。根據(jù)中國殘疾人聯(lián)合會和民政部出臺的《關(guān)于促進助殘社會組織發(fā)展的指導(dǎo)意見》(殘聯(lián)發(fā)〔2014〕66號)以及殘疾人實際需求，社會助殘服務(wù)內(nèi)容應(yīng)包括殘疾人基本生活、醫(yī)療康復(fù)、教育就業(yè)、托養(yǎng)服務(wù)、扶貧濟困、法律救助、文化體育、無障礙建設(shè)、社工服務(wù)等內(nèi)容。從殘疾人需求的重點及社會助殘事業(yè)的發(fā)展側(cè)重看，主要分為醫(yī)療服務(wù)、生活服務(wù)、心理援助、康復(fù)、就業(yè)、精神生活、無障礙設(shè)施建設(shè)、回饋社會等內(nèi)容，即以殘疾人基本公共服務(wù)范疇外的多元化需求為重點。社會助殘服務(wù)的主體包括政府、社會組織、企業(yè)和個人等四個方面。

(一)政府主體方面

政府在社會助殘服務(wù)中一直發(fā)揮著重要的作用，從基本公共服務(wù)的托底到優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，都離不開政府的規(guī)劃與投入。按照職能和工作性質(zhì)看，主要包括民政、財政、人社等職能部門，以及殘聯(lián)等群團組織。此外，社會助殘的政府主體離不開社區(qū)居委會，過去社區(qū)居委會更多的是政府職能的下延機構(gòu)，承擔了向居民提供各類公共服務(wù)的主要角色，這其中助殘服務(wù)是很重要的職能之一。隨著政府職能轉(zhuǎn)變加快和社會治理模式的不斷完善，社區(qū)居委會逐步具備了從行政任務(wù)承擔主體向公共服務(wù)合作伙伴轉(zhuǎn)變的基本條件，應(yīng)發(fā)揮好政府部門與殘疾人之間的紐帶與橋梁作用，擔當社會助殘服務(wù)中的協(xié)調(diào)者，整合各類助殘服務(wù)資源，促進服務(wù)資源與服務(wù)需求的對接。

(二)社會組織主體方面

社會組織在不同國家和地區(qū)通常包括非政府組織、非營利組織、公民社會、第三部門或獨立部門、志愿者組織，慈善組織、免稅組織等，最早在國內(nèi)被稱為“社會中介組織”及“民間組織”，2007年起，隨著社會服務(wù)管理創(chuàng)新水平的不斷提升和社會組織發(fā)展的不斷加快，“社會組織”逐步代替“民間組織”而廣泛使用，可以理解為政府和市場以外的部門的統(tǒng)稱。根據(jù)民政部民間組織管理局的界定，社會組織包括社會團體、基金會和民辦非企業(yè)單位。*社會團體是由公民或企事業(yè)單位自愿組成、按章程開展活動的社會組織，包括行業(yè)性社團、學(xué)術(shù)性社團、專業(yè)性社團和聯(lián)合性社團?；饡抢镁栀涁敭a(chǎn)從事公益事業(yè)的社會組織，包括公募基金會和非公募基金會。民辦非企業(yè)單位是由企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的、從事社會服務(wù)活動的社會組織，分為教育、衛(wèi)生、科技、文化、勞動、民政、體育、中介服務(wù)和法律服務(wù)等十大類。社會組織引起發(fā)揮的不同作用，還可分為樞紐型社會組織(連接各有關(guān)社會組織和個人的橋梁，既服務(wù)殘疾人群體，也為相關(guān)社會組織提供服務(wù)，如寧波馨之園社會助殘服務(wù)中心)、綜合型社會組織(整合各類公共服務(wù)資源，如寧波的81890)和專業(yè)型社會組織(針對某一領(lǐng)域提供針對性的專業(yè)服務(wù))等，因其個性化、靈活性的特征，在公共服務(wù)供給方面發(fā)揮越來越重要的作用，特別是在多元主體互動的社會治理模式下，逐步成為連接政府、市場與居民之間的橋梁與紐帶。

(三)企業(yè)主體方面

企業(yè)最活躍的市場主體，從社會助殘服務(wù)的角度看，當前殘疾人的需求日益呈現(xiàn)個性化和多樣性的特征，政府主導(dǎo)的基本公共服務(wù)只能滿足殘疾人最基本、最底線的需求，而企業(yè)在開放競爭的市場環(huán)境下所提供的公益或有償?shù)闹鷼埛?wù)，恰好是政府基本公共服務(wù)層面無法涵蓋的內(nèi)容，有助于優(yōu)化助殘服務(wù)的供給層次，提高服務(wù)效率，滿足居民需求。從社會助殘服務(wù)的發(fā)展趨勢看，康復(fù)托養(yǎng)等服務(wù)機構(gòu)應(yīng)越來越多地依靠市場力量，交由有實力的民間資本建設(shè)運營，以彌補政府和社會組織專業(yè)性不強、多元化服務(wù)能力不高的問題。

(四)個人主體方面

個人是社會最小的單位，是社會治理體系中最基本也最能動的主體，通常存在于前三類主體中，既是公共服務(wù)的需求者，也是公共服務(wù)的提供者。只有更廣泛地調(diào)動個人的積極參與，才能更充分地培育自助互助意識，更高效地配置優(yōu)質(zhì)的服務(wù)資源，更直接地營造良好的社會氛圍。在社會助殘服務(wù)中，應(yīng)充分依托社區(qū)、社會組織的平臺作用，吸引更多志愿者參與助殘服務(wù)，并推動更多的殘疾人志愿者融入其中發(fā)揮積極作用。

從我國的發(fā)展實際看，各類公共服務(wù)的發(fā)展多源于政府的引導(dǎo)和扶持，當前社會助殘服務(wù)尚處于起步階段，應(yīng)合理地利用好傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給制度慣性，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好優(yōu)質(zhì)公共資源，積極發(fā)揮好政府的有效引導(dǎo)，培育和帶動更多社會組織和企業(yè)參與其中，并逐步發(fā)揮應(yīng)有的作用。從更長遠發(fā)展看，政府為社會助殘服務(wù)提供必要的公共財政支持與公共政策引導(dǎo)的同時，要明晰公共服務(wù)的邊界，特別是要給予市場和社會更大的參與空間，加快從“主導(dǎo)”向“引導(dǎo)”乃至“參與”的角色轉(zhuǎn)變，建立多主體參與的社會助殘服務(wù)體系。

三、社會助殘服務(wù)面臨的制約因素

相對于底線均衡的殘疾人生活保障水平，殘疾人服務(wù)是“短板中的短板”，社會助殘服務(wù)成為補齊短板的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

(一)服務(wù)供給主體仍有不足

社會助殘仍以政府投入和扶持為主，社會組織、企業(yè)和個人的參與不足，特別是助殘社會組織數(shù)量少、規(guī)模小、服務(wù)內(nèi)容有限，難以形成規(guī)模化運作。一是登記注冊有待完善，身份界定兩難。仍面臨民政和殘聯(lián)的雙重管理，且相當一部分助殘社會組織難以找到掛靠的業(yè)務(wù)主管單位，只能選擇不注冊或者工商注冊，但工商注冊登記為經(jīng)營性機構(gòu)，土地房屋成本高，運營壓力大；二是專業(yè)人才儲留困難，可持續(xù)供給不足。助殘社會組織從業(yè)人員薪酬普遍偏低，難以吸引和留住專業(yè)人才，導(dǎo)致人員流動性高，專業(yè)人員以老年人和社會工作專業(yè)應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生為主。加之相關(guān)專業(yè)院校在特教方向的專業(yè)設(shè)置不足，后續(xù)人才供給不足，制約人才可持續(xù)發(fā)展能力；三是場地和資金支撐不力，運作壓力較大。助殘社會組織服務(wù)對象為社會弱勢群體，其中一大部分都是中低收入的殘疾人，且服務(wù)性質(zhì)多以公益性、互助性為多，無法通過提供高端服務(wù)收取服務(wù)費用，以至場地和資金難題長期影響其發(fā)展壯大，甚至難以為繼。

此外，企業(yè)和個人在社會助殘方面參與渠道也較為狹窄，發(fā)揮的作用有限。一方面，民間資本投資社會助殘項目的積極性不高。民間資本投資社會助殘事業(yè)仍以營利性為主，但民營康復(fù)機構(gòu)、托養(yǎng)中心等通常要正常運行3～5年以上才能實現(xiàn)盈虧平衡，投資成本高，回報低、周期長、風(fēng)險大，在此期間一旦資金鏈發(fā)生斷裂，容易導(dǎo)致轉(zhuǎn)手或倒閉關(guān)門。因此現(xiàn)階段社會力量參與度不高、積極性不夠，民間資本投資社會助殘領(lǐng)域進展比較緩慢；另一方面，個人自助互助隊伍有待培育。助殘志愿者專業(yè)性有待培育，積極性有待激發(fā)，社會影響力有待擴大。殘疾人自助互助范圍有待擴大，受刻板觀念和認識的影響，只有一小部分殘疾人典型代表發(fā)揮一定引領(lǐng)作用，多數(shù)殘疾人甚至不愿意出門，無法大規(guī)模參與和融入助殘社會活動。

(二)服務(wù)供給內(nèi)容尚有局限

一是內(nèi)容單一，專業(yè)性不強?，F(xiàn)階段社會助殘的服務(wù)供給內(nèi)容以滿足殘疾人的家政，和部分娛樂需求為主，而特教、就業(yè)培訓(xùn)等知識性服務(wù)，法律援助、心理咨詢、婚戀交友等專業(yè)性強的服務(wù)都還比較欠缺，無法滿足殘疾人多樣化的需求；二是供需錯配，對接性不強。社會助殘服務(wù)應(yīng)以殘疾人的需求為導(dǎo)向，但在實際操作過程中，由于助殘服務(wù)供需信息不對稱，或受人手、資金、能力的限制，造成服務(wù)項目設(shè)置與殘疾人需求不匹配。如社會助殘服務(wù)主要集中于康復(fù)、教育、就業(yè)培訓(xùn)等傳統(tǒng)領(lǐng)域，服務(wù)對象主要是智力殘疾人、身體殘障者等群體，為特殊疾病人群(如血友病等)服務(wù)的小型殘疾人社會組織幾乎沒有。又如現(xiàn)階段特殊教育資源主要集中在義務(wù)教育段，而幼兒園和高中階段教育兩頭延伸不夠；三是城鄉(xiāng)區(qū)域差距較大，均衡性不強。中心城區(qū)的社會組織助殘服務(wù)事業(yè)發(fā)展較好，服務(wù)內(nèi)容豐富，層次多樣。而廣大農(nóng)村地區(qū)的社會助殘服務(wù)仍較為單一；四是方式傳統(tǒng)，創(chuàng)新性不夠。雖然蘇州等城市已經(jīng)開始結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+”開展智慧助殘新模式，以線上線下相結(jié)合的方式為殘疾人提供緊急救援，精神關(guān)愛和各類生活服務(wù)，但這方面的新手段普遍運用不夠，缺乏創(chuàng)新。

(三)政策體系建設(shè)仍需細化

一是頂層設(shè)計不夠，缺乏系統(tǒng)指引。國家沒有專門針對社會助殘工作的專項政策，社會助殘工作的主要內(nèi)容、有關(guān)主體、工作模式等重點內(nèi)容缺乏統(tǒng)一表述，社會助殘的有關(guān)政策或缺位，或碎片化地出現(xiàn)在有關(guān)文件中，難以系統(tǒng)性地指導(dǎo)地方實踐。如在政府購買服務(wù)方面，《中華人民共和國政府采購法》及其實施條例對政府購買助殘等具體領(lǐng)域未作出明確規(guī)定，這導(dǎo)致一些地區(qū)的購買項目不切合殘疾人的實際需求，在審核與篩選承接單位的工作中，職權(quán)強勢介入的現(xiàn)象屢見不鮮；二是配套細則不清，缺乏操作依據(jù)。如針對民間資本投資社會領(lǐng)域的特點，在土地、金融、財政、稅收、人才等方面出臺了一系列政策，但在民間資本投資營利性康復(fù)機構(gòu)、托養(yǎng)中心等項目的實際操作中，仍遇到諸多難題，如金融政策執(zhí)行不能到位，土地指標落實難、審批程序復(fù)雜等問題依然存在。同時，在社會組織的人員編制、職稱評定、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、稅收減免等方面也沒有配套的法規(guī)與政策，阻礙助殘專業(yè)人才的發(fā)展；三是投入機制不完善，缺乏資金保障?，F(xiàn)階段助殘經(jīng)費仍以政府財政預(yù)算支出和殘保金為主，社會募集、慈善基金、項目支持等多樣化渠道籌款拓展不夠。同時配套的經(jīng)費管理制度不健全，殘保金的“征與用”的監(jiān)管力度不夠，導(dǎo)致經(jīng)費使用分散，影響投入效率。

(四)社會認同氛圍不夠濃厚

一是歧視現(xiàn)象仍然存在，平等尊重的氛圍有待培育。由于法律意識淡薄、社會認知受限及語言習(xí)慣等相互作用，人們無意使用隱性歧視性語言的情況屢見不鮮，例如“聾子”、“啞巴”等詞，這對殘疾人會造成心理上的傷害。除了言語歧視之外，在制度和就業(yè)上的隱性歧視也比較多。例如政府公務(wù)員考試報考條件中“身體健康”的規(guī)定，直接把殘疾人拒之門外，殘疾人與正常人婚戀的成功率也較低，浙江省適婚年齡殘疾人中，未婚者比例(31%)遠高于健全人；二是殘疾人抗拒對外接觸，參與融入社會的意愿不強。部分殘疾人由于怕被社會歧視，而抗拒和外界接觸，不愿意參加殘聯(lián)和社會各界組織的活動，不信任政府和社會助殘組織團體；三是無障礙設(shè)施*助殘硬件建設(shè)，指在城市道路中，為方便盲人行走修建盲道，為方便乘輪椅殘疾人修建緣石坡道；在建筑物方面，修建方便乘輪椅殘疾人從室外進入到室內(nèi)的坡道，以及方便使用的電梯、洗手間、扶手、輪椅位等無障礙設(shè)施。不完善，扶殘助殘的硬件待優(yōu)化。無障礙設(shè)施建設(shè)還較為落后，與殘疾人出行的實際需求和發(fā)達國家地區(qū)建設(shè)標準有較大差距。這主要源于社會大眾的無障礙意識不強，主管部門對無障礙設(shè)施建設(shè)的規(guī)范標準執(zhí)行不到位。而已建成的無障礙設(shè)施規(guī)范性不強，使用管理不善，無法充分發(fā)揮使用效益。

四、社會助殘服務(wù)的模式選擇

根據(jù)前文對社會助殘主體及其關(guān)系分析，參照國家、省、市的有關(guān)文件，大致分成四類：一是政府購買服務(wù)。指適合市場化方式提供且社會力量能夠承擔的公共服務(wù)，如殘疾人基本生活、醫(yī)療康復(fù)、教育就業(yè)、托養(yǎng)服務(wù)、扶貧濟困、法律救助、文化體育、無障礙建設(shè)、社工服務(wù)等服務(wù)項目。*參照《關(guān)于做好政府購買殘疾人服務(wù)試點工作的意見》(財社[2014]13號)和《中國殘疾人聯(lián)合會 民政部關(guān)于促進助殘社會組織發(fā)展的指導(dǎo)意見》(殘聯(lián)發(fā)〔2014〕66號)。如寧波市出臺的政府向社會力量購買服務(wù)的有關(guān)政策中，社會力量除了社會組織，還包括企業(yè)、機構(gòu)等。*《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的實施意見》(甬政辦發(fā)〔2015〕23號)。政府購買公共服務(wù)的制度建構(gòu)考慮條件之一就是購買的公共服務(wù)能夠做到定性和量化方式評估，實行項目過程化管理；[4]二是民間資本投資建設(shè)及運營管理殘疾人服務(wù)設(shè)施。指民間資本投資社會事業(yè)領(lǐng)域，根據(jù)有關(guān)政策，目前主要為民間資本投資興建殘疾人康復(fù)、托養(yǎng)機構(gòu)；*參照《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2010〕13號)和《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本投資社會事業(yè)的意見(試行)》(甬政發(fā)〔2014〕58號)。三是殘疾人慈善事業(yè)。指自然人、法人和其他組織以捐贈財產(chǎn)或者提供服務(wù)等方式，自愿開展的助殘公益活動；*根據(jù)《中華人民共和國慈善法》(主席令第43號)。四是志愿助殘。指由志愿者群體組織推動的助殘服務(wù)。

社會助殘服務(wù)的內(nèi)容直接對應(yīng)殘疾人的多樣性需求，不同服務(wù)內(nèi)容對應(yīng)的供給主體。因此，有必要對社會助殘服務(wù)主體的角色定位和互動方式進行更清晰的梳理?？蓮牟煌陌l(fā)展階段對社會助殘服務(wù)的模式展開描述，以把握社會助殘服務(wù)的基本規(guī)律。

(一)傳統(tǒng)關(guān)系模式

傳統(tǒng)關(guān)系模式是由政府主導(dǎo)的自上而下的服務(wù)模式，政府是基本助殘服務(wù)資源的主要擁有者，也是助殘服務(wù)的主要提供者，各部門根據(jù)自己的職能設(shè)置和公共財政的年度預(yù)算安排，向殘疾人提供最基本的服務(wù)。這是社會助殘發(fā)展的最初階段，社會組織、企業(yè)和個人通常是自發(fā)、零星的參與，與有關(guān)部門不建立直接的聯(lián)系。殘疾人以受助者身份被動接受來自各方的分散服務(wù)，并沒有參與到自主互助的服務(wù)中來。有限的財政資金和繁重的部門工作，造成各部門只能提供基礎(chǔ)性的面上服務(wù)，資金使用的規(guī)模小，服務(wù)選擇的余地少，分散在各處的財政資金也無法形成助殘合力，降低使用效率。缺乏專業(yè)部門規(guī)范和引導(dǎo)，社會組織、企業(yè)和個人的助殘活動也只能停留在規(guī)模小、專業(yè)性弱的階段，難以真正彌補助“政府失靈”的缺陷。

圖1 傳統(tǒng)關(guān)系模式

(二)行政依賴模式*借鑒國內(nèi)社會助殘的有關(guān)研究，本研究按照隸屬關(guān)系及資金來源等，將第二種模式界定為行政依賴模式，即社會組織、市場及個人的助殘服務(wù)仍在政府引導(dǎo)下開展，且多數(shù)服務(wù)的資金來源仍為公共財政。

隨著助殘服務(wù)發(fā)展的不斷加快，以及社會助殘意識的日漸濃厚，政府殘疾人公共服務(wù)逐步從過去碎片化的分散行為，轉(zhuǎn)向政策統(tǒng)籌引導(dǎo)下的整合行為，如依托殘疾人全面小康、陽光品質(zhì)康復(fù)工程等政策文件，從政策上將相關(guān)部門的助殘職能加以整合，殘聯(lián)在其中發(fā)揮溝通作用，成為部門與殘疾人、社會組織及企業(yè)互動的橋梁。在這個階段，社會組織、企業(yè)和個人的參與程度也逐步加深，特別是社會組織的發(fā)展逐步壯大，在殘聯(lián)的培育引導(dǎo)下，社會組織除了擔當服務(wù)提供者，還是社會助殘服務(wù)供需對接的樞紐，鼓勵和吸引更多的社會力量甚至殘疾人參與到社會助殘服務(wù)中來。但值得注意的是，從政府層面看，各職能部門間的助殘服務(wù)工作仍較為松散，殘聯(lián)作為群團組織，在行政層面無法領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌同級別部門的助殘工作，對于一些跨部門、跨職能的問題難以做到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。從社會參與看，行政依賴模式仍是傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)模式，如主要的助殘社會組織仍需依靠政府的財政資金支持，在個別工作中仍帶有自上而下的行政色彩等，仍不具備系統(tǒng)的自我成長性。

圖2 行政依賴模式

(三)伙伴協(xié)作模式

隨著社會助殘服務(wù)的進一步發(fā)展，政府、企業(yè)和社會的角色進一步調(diào)整，逐步以殘疾人為核心建立起社會助殘服務(wù)的伙伴關(guān)系。政府在繼續(xù)發(fā)揮基本助殘服務(wù)兜底作用的同時，逐步由主導(dǎo)者向引導(dǎo)者轉(zhuǎn)變，社會組織、企業(yè)和個人的參與空間越來越大，主動性日益增強，特別是社會組織作為政府助殘服務(wù)跟隨者和執(zhí)行者的角色逐步變化，逐步轉(zhuǎn)向個人志愿參與、殘疾人自助互助的平臺，整合各類助殘組織、資金、活動以及個人助殘行為。在這一階段，順應(yīng)市場的發(fā)展規(guī)律，為更好地對接社會組織和企業(yè)發(fā)展的需求，政府內(nèi)部的助殘職能也將得到更好地整合與提升如通過建立助殘工作領(lǐng)導(dǎo)辦公室或委員會等方式，由原來各部門碎片化的工作模式，轉(zhuǎn)變?yōu)楦邔用娴穆毮芙y(tǒng)籌，從而在根本上整合工作合力，提高財政資金和公共政策的實施效率。

圖3 伙伴協(xié)作模式

上述三種模式以三類主體的互動關(guān)系為基礎(chǔ)，從對其的比較中可以看到，傳統(tǒng)關(guān)系模式以政府為核心，資源較為集中，不易實現(xiàn)供需對接。如在計劃經(jīng)濟時期，社會服務(wù)的具體事務(wù)由政府直接統(tǒng)攬，實行壟斷性經(jīng)營。[5]行政依賴模式在結(jié)構(gòu)上出現(xiàn)了適當?shù)恼{(diào)整，企業(yè)和社會組織從部門處分得更多的資源配置權(quán)，但社會組織從屬于政府的行政隸屬關(guān)系仍十分突出，實際上這種模式仍以政府為核心。伙伴協(xié)作模式改變了前面兩種模式的共性特征，構(gòu)建“政府-社會-企業(yè)”的伙伴合作關(guān)系，充分尊重市場規(guī)律，給予社會力量更大的自主發(fā)展空間，形成了以殘疾人的需求為導(dǎo)向、服務(wù)主體與對象積極互動的服務(wù)模式，從根本上去除了導(dǎo)致社會助殘服務(wù)供需錯配的制度根源，能夠充分滿足社會發(fā)展需要“以人為本”，又要“兼顧效率和公平”的基本導(dǎo)向，在三種模式中優(yōu)勢最大：一是注重成本和收益的平衡，符合市場規(guī)律。對社會助殘服務(wù)的對象而言，最基本的是個性化的需求能夠得到更好的滿足，顯然伙伴協(xié)作模式在主體多元性和工作統(tǒng)籌性上更勝一籌，政府一方面繼續(xù)承擔基本助殘服務(wù)的提供者，同時又與社會組織和企業(yè)建立起良好的伙伴合作關(guān)系，在規(guī)則建立、標準設(shè)定、服務(wù)評估等領(lǐng)域發(fā)揮積極作用。企業(yè)和社會組織依托自身的專業(yè)性，能夠較好地滿足更高層次的服務(wù)需求。此外，多主體的協(xié)作參與有利于更加高效地分擔服務(wù)成本，在有限的投入下獲得更大收益；二是激發(fā)參與和融入的作用，符合需求規(guī)律。按照馬斯洛的需求層次理論，人的需求分為五個層次。在政府主導(dǎo)的基本公共服務(wù)框架下，殘疾人公共服務(wù)多以滿足最基礎(chǔ)的生理、安全需要為主，伙伴協(xié)作模式所能提供的服務(wù)，除了可以為殘疾人提供更大的選擇空間，更重要的是借助專業(yè)的機構(gòu)平臺為殘疾人創(chuàng)造參與體驗的機會，殘疾人在自助-互助的過程中不僅自身受益，更可以通過幫助他人獲得“愛和歸屬感”、“尊重”、“自我實現(xiàn)”等高層次需求的滿足，這完全符合需求的基本規(guī)律，更有助于提升殘疾人的生活滿意度。

五、推動社會助殘服務(wù)的對策建議

要深化推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，大力培育一批社會助殘組織，打造一批社會助殘品牌，推動社會助殘由“漫灌式”向“滴灌式”轉(zhuǎn)變。

(一)加強社會主體參與

從社會發(fā)展領(lǐng)域看，既要深化行政審批制度改革，厘清責任邊界，最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理，也要加強社會領(lǐng)域改革力度，加強社會參與。一是創(chuàng)建學(xué)校社區(qū)融合教育模式。通過開展特殊教育的融合教育模式，有效推動智障學(xué)生參與和融入社會的能力，增強學(xué)生的自我適應(yīng)能力；二是依托公共服務(wù)平臺建立光明俱樂部，以盲人為對象開展特色化助殘服務(wù)，發(fā)展盲人會員和義工，無償參與管理、接送、陪護、電影放映講解、無障礙上網(wǎng)、圖書導(dǎo)讀等服務(wù)，培育社會助殘的品牌；三是建立“公益創(chuàng)投”項目，打造特色助殘服務(wù)。進一步深化改革，簡化公益性社會組織登記制度，取消公益性社會組織業(yè)務(wù)主管單位的前置審批，縮短審批時間。同時，依托社會組織聯(lián)合會等機構(gòu)，吸引和鼓勵所在街道的企業(yè)開展特色助殘服務(wù)。

(二)精準有效對接供需

依靠市場力量有效整合各類資源，實現(xiàn)殘疾人個性需求與助殘服務(wù)多元供給的有效對接，既符合深化行政審批制度改革的基本導(dǎo)向，又緊扣社會領(lǐng)域改革的重要主題，更體現(xiàn)了公共服務(wù)領(lǐng)域探索供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的有益實踐。一是打造樞紐型平臺，實現(xiàn)供需服務(wù)有效對接。成立社會助殘服務(wù)中心，主要以承擔發(fā)現(xiàn)需求、服務(wù)對接、服務(wù)跟蹤評估以及孵化助殘社會組織等職能，打造成為助殘服務(wù)的樞紐型社會組織，實現(xiàn)殘疾人需求與企業(yè)、社會組織的社會助殘服務(wù)供給有效對接，同時承擔助殘服務(wù)跟蹤評估、助殘社會組織孵化等職能；二是建立嵌入式平臺，創(chuàng)造社區(qū)助殘新模式。大力依托社區(qū)等平臺，為中輕度智力和輕度精神殘疾人提供日間照料、康復(fù)托養(yǎng)、就業(yè)指導(dǎo)等服務(wù)；三是探索網(wǎng)絡(luò)化平臺，提供輔具“私人訂制”。充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)平臺作用，推出“互聯(lián)網(wǎng)+適配+物流”輔具服務(wù)模式，惠及大多數(shù)殘疾人。

(三)不斷完善政策體系

社會助殘以政府的規(guī)范引導(dǎo)為前提，依托多主體參與構(gòu)建助殘服務(wù)大平臺，整合各類殘疾人服務(wù)資源，是新形勢下社會參與公共服務(wù)資源配置的有益實踐。一是逐步提高工作協(xié)同性。以殘疾人全面小康工程建設(shè)為引領(lǐng)，在就業(yè)、康復(fù)、機構(gòu)登記等重點領(lǐng)域，統(tǒng)籌財政、人社、衛(wèi)計、民政、教育等多部門合力，系統(tǒng)性推進政府層面的助殘服務(wù)；二是逐步凸顯政策針對性。在政府購買服務(wù)、民間資本投資社會事業(yè)領(lǐng)域出臺基礎(chǔ)性政策，并在殘疾人康復(fù)、托養(yǎng)、就業(yè)等專項政策中提出向社會力量購買服務(wù)等，進一步提升相關(guān)政策的指導(dǎo)性和針對性；三是加強社會助殘的統(tǒng)籌謀劃和政策合力，為開放門檻吸引社會和市場進入該領(lǐng)域提供政策指引。

(四)優(yōu)化“殘健共融”氛圍

一是恢復(fù)“自我造血”，以商業(yè)化手段達到社會助養(yǎng)目標。如五谷畫坊創(chuàng)意助殘中心將公益助殘與藝術(shù)品創(chuàng)作售賣結(jié)合起來，七成以上的產(chǎn)品都根據(jù)市場需求開發(fā)訂制，市場銷路較好。同時，要建立政府采購關(guān)系，進一步保障了庇護產(chǎn)品的穩(wěn)定銷售渠道；二是推動觸角下移，以社會化服務(wù)提升殘疾人滿意度。在原有的社區(qū)助殘的工作基礎(chǔ)上，擴大社會組織助殘的影響力和針對性，在提供服務(wù)的同時，更成為回應(yīng)需求、提升滿意度的基層平臺，對于降低殘疾人上訪率發(fā)揮了重要作用；三是鼓勵回歸社會，以代表性人物帶動廣泛融入。依托各類社會助殘平臺，吸引殘疾人參與到自助與互助活動中，特別是吸引了一批有影響力、有代表性的殘疾人參與到社會助殘中，進一步提升殘疾人群體的凝聚力。

[1]楊宜勇：《公共服務(wù)體系的供給側(cè)改革研究》，載《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》,2016(5)。

[2]民政部政策研究中心課題組：《關(guān)于社會服務(wù)發(fā)展演進與概念定義的探析》，載《中國民政》,2011(6)。

[3]周進萍：《社會服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革——四種優(yōu)化供給模式探討》，載《云南行政學(xué)院學(xué)報》,2017(1)。

[4]徐家良、趙挺：《政府購買公共服務(wù)的現(xiàn)實困境與路徑創(chuàng)新：上海的實踐》，載《中國行政管理》,2013(8)。

[5]許蕓：《從政府包辦到政府購買——中國社會福利服務(wù)供給的新路徑》，載《南京社會科學(xué)》,2009(7)。

(責任編輯：H)

Supply Subject,Restricting Factors,and Mode Choice in Social Assistive
Service: from the Perspective of Supply-side Structural Reform

DUAN Yanan LIN Ziqi

It is necessary that speeding up the development of social Assistive to promote the disabled into society,share the benefits of development,and make all the residents to the well-off.From the perspective of supply-side structural reform,this article expounds the basic connotation of social assistive services,analyzes the relationship between supply subjects of social aid service as the government,social organizations,enterprises and individuals,etc.Also some restriction factors to social assistive service are researched as the service organization,service supply content,construction of policy system and social identity atmosphere.At the end,the aggressive mode of social assistive services and advices are put forward,such as improving the mechanism of social assistive service,promoting the balance between service supply and demand in order to meet the multi-level and personalized service requirements,and to promote the undertakings for disabled persons better and faster.

social assistive services，restricting factors，supply-side structural reform

* 本文系國家社會科學(xué)基金項目“社會養(yǎng)老服務(wù)體系的產(chǎn)業(yè)支持研究”(12CGL076)階段性成果。