公辦福利機(jī)構(gòu)引入社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)服務(wù)的多重路徑研究*
——基于廣東省16市25家機(jī)構(gòu)的實(shí)證調(diào)查

譚 磊

(廣東工業(yè)大學(xué)政法學(xué)院，廣東廣州，510090)

公辦福利機(jī)構(gòu)引入社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)服務(wù)的多重路徑研究*
——基于廣東省16市25家機(jī)構(gòu)的實(shí)證調(diào)查

譚 磊

(廣東工業(yè)大學(xué)政法學(xué)院，廣東廣州，510090)

近年來(lái)，隨著我國(guó)各級(jí)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)以及推動(dòng)社會(huì)工作發(fā)展的政策出臺(tái)，在社會(huì)福利領(lǐng)域運(yùn)用“公私協(xié)力”模式引入社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)已成共識(shí)。本文結(jié)合廣東省16市25家公辦福利機(jī)構(gòu)的實(shí)證調(diào)研，指出引入社會(huì)工作服務(wù)有六種不同方式：項(xiàng)目式購(gòu)買(mǎi)社工服務(wù)、項(xiàng)目式購(gòu)買(mǎi)督導(dǎo)服務(wù)、崗位式購(gòu)買(mǎi)社工服務(wù)、內(nèi)部轉(zhuǎn)(設(shè))崗與項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)式相結(jié)合共同提供社工服務(wù)、虛擬式社工項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)、純內(nèi)生式社工服務(wù)模式。在對(duì)比基礎(chǔ)上，研究探討各種方式中“公私協(xié)力”的普及現(xiàn)狀、公辦福利機(jī)構(gòu)引入社工服務(wù)的選擇偏好以及社工服務(wù)成效的影響因素。最后，本文提出三對(duì)策：財(cái)政預(yù)算為主、多元化渠道拓寬資金來(lái)源；采取 “外引+內(nèi)生”向“內(nèi)生”式過(guò)渡的引入路徑；尊重社會(huì)工作服務(wù)專(zhuān)業(yè)與管理的獨(dú)立性。

公辦福利機(jī)構(gòu)；社會(huì)工作；公私協(xié)力

一、研究背景說(shuō)明

(一)公辦福利機(jī)構(gòu)引入社工服務(wù)的政策背景

本文所稱(chēng)公辦福利機(jī)構(gòu)，是指由國(guó)家各級(jí)民政部門(mén)舉辦和管理的以收養(yǎng)社會(huì)孤老、殘、幼為目的的社會(huì)福利院、兒童福利院、精神病康復(fù)醫(yī)院、優(yōu)撫醫(yī)院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體舉辦的敬老院等福利服務(wù)機(jī)構(gòu)。進(jìn)入2000年以來(lái)，隨著社會(huì)福利社會(huì)化的改革趨勢(shì)，公辦福利機(jī)構(gòu)在政府政策引導(dǎo)下逐漸開(kāi)始引入社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)服務(wù)。2006年，黨的十六屆六中全會(huì)提出要建設(shè)宏大的社會(huì)工作人才隊(duì)伍，要求在社會(huì)福利、社會(huì)救助、慈善事業(yè)、精神衛(wèi)生、殘障康復(fù)等領(lǐng)域提供社會(huì)工作服務(wù)。2007年，我國(guó)民政部下發(fā)《民政部關(guān)于開(kāi)展社會(huì)工作人才隊(duì)伍試點(diǎn)工作的通知》，決定在全國(guó)有條件的地區(qū)開(kāi)展社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)試點(diǎn)工作，并確定了90個(gè)公辦福利機(jī)構(gòu)作為民政部首批社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)試點(diǎn)單位(民發(fā)〔2007〕98號(hào))。2009年，民政部公布第二批社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)試點(diǎn)單位名單(民函〔2009〕229號(hào))，全國(guó)共166個(gè)公辦福利機(jī)構(gòu)入選。全國(guó)范圍內(nèi)公辦福利機(jī)構(gòu)開(kāi)展社工服務(wù)的試點(diǎn)實(shí)踐由此引發(fā)，此后，部分省份如廣東省也開(kāi)始本省的社工人才建設(shè)試點(diǎn)工作。2009年廣東省民政廳專(zhuān)設(shè)社會(huì)工作處，2011年廣東省頒布《關(guān)于擴(kuò)大我省社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》，對(duì)廣東省社會(huì)工作人才的培養(yǎng)、職業(yè)化建設(shè)等等面進(jìn)行了詳盡規(guī)定，細(xì)化人才隊(duì)伍培養(yǎng)的目標(biāo)。2012年廣東省民政廳出臺(tái)《廣東省社會(huì)福利機(jī)構(gòu)等級(jí)認(rèn)定辦法》，其中規(guī)定，廣東省社會(huì)福利機(jī)構(gòu)等級(jí)認(rèn)定分為省特級(jí)、省一級(jí)和省二級(jí)三類(lèi)，省特級(jí)需配備專(zhuān)職社工5名以上，省一級(jí)配備專(zhuān)職社工3名以上，省二級(jí)配備專(zhuān)職社工1名以上。在國(guó)家和地方省份民政部門(mén)的雙重倡導(dǎo)和扶持下，公辦福利機(jī)構(gòu)社工服務(wù)得以穩(wěn)步推進(jìn)。

2013年，我國(guó)中共十八屆三中全會(huì)做出全面深化改革的決定。決定提出，在社會(huì)管理等諸多領(lǐng)域，要推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)。推廣運(yùn)用PPP(Public Private Partnership,即“公私協(xié)力”)模式是改進(jìn)政府公共服務(wù)的重要舉措，有助于提升政府的法制意識(shí)、契約意識(shí)和市場(chǎng)意識(shí)，更好地履行公共職能，全面提升公共服務(wù)水平。財(cái)政部、發(fā)改委相繼發(fā)布配套政策法規(guī)文件，由此公私協(xié)力模式在我國(guó)全面升溫，[1]并開(kāi)始成為我國(guó)國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)變政府職能的重要手段。這一決定的出臺(tái)，為我國(guó)公辦福利機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目提供了良性的政策環(huán)境。

公辦福利機(jī)構(gòu)集中收養(yǎng)的孤殘兒童、老人、殘疾人等，部分為“三無(wú)”人員(無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)經(jīng)濟(jì)來(lái)源、無(wú)法定贍養(yǎng)人)，是我國(guó)社會(huì)中最弱勢(shì)的人群，因滿(mǎn)足自身生理、心理和社會(huì)需求的能力不足，需要政府和社會(huì)力量以物質(zhì)援助和專(zhuān)業(yè)服務(wù)的方式予以滿(mǎn)足。公辦福利機(jī)構(gòu)多為各省市民政廳(局)的下屬事業(yè)單位(部分殘疾人康復(fù)機(jī)構(gòu)主管部門(mén)為各級(jí)殘聯(lián))，社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)也由各省市民政廳(局)社會(huì)工作處負(fù)責(zé)，因公辦福利機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)二者歸屬于同一或相近系統(tǒng)，在管理上具有天然便利性，也利于促成公辦福利機(jī)構(gòu)與社會(huì)工作服務(wù)在現(xiàn)實(shí)中的融合。綜上所述，在國(guó)家轉(zhuǎn)變政府公共管理職能、促進(jìn)社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)發(fā)展的有利政策背景以及雙方管理的天然便利性雙重因素的促進(jìn)之下，公辦福利機(jī)構(gòu)引入社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)服務(wù)已成為普遍化實(shí)踐。

(二)本研究調(diào)研說(shuō)明

本研究調(diào)研對(duì)象為公辦福利機(jī)構(gòu)以及社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)。公辦福利機(jī)構(gòu)，指政府對(duì)特定社會(huì)福利對(duì)象開(kāi)展供養(yǎng)性福利服務(wù)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。社會(huì)工作，是以扶貧濟(jì)弱為宗旨，促進(jìn)個(gè)體與環(huán)境良性互動(dòng)的助人式專(zhuān)業(yè)工作。2015年8月至2017年1月，本課題組共調(diào)研廣東省25家社會(huì)福利機(jī)構(gòu)，分布于廣東省廣州、深圳兩個(gè)副省級(jí)城市以及14個(gè)地級(jí)市(珠三角、粵西、粵北、粵東均有分布),共計(jì)16市；其中綜合福利院(服務(wù)對(duì)象涉及多類(lèi)別人群)14家、老人院5家、精神疾病治療康復(fù)機(jī)構(gòu)4家、兒童保育機(jī)構(gòu)2家；這25家公辦福利機(jī)構(gòu)中，省市民政部門(mén)或殘聯(lián)下屬事業(yè)單位23家、公建民營(yíng)1家，集體福利機(jī)構(gòu)1家；城市地區(qū)24家、農(nóng)村地區(qū)1家，部分福利院或老人院兼有光榮院或居家養(yǎng)老服務(wù)職能。本次調(diào)研單位中，除1家機(jī)構(gòu)為國(guó)家二級(jí)福利機(jī)構(gòu)外，其余均為省內(nèi)不同級(jí)別福利機(jī)構(gòu)。收養(yǎng)人數(shù)規(guī)模從3000人到20人不等，人數(shù)規(guī)模較少為某鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院，收養(yǎng)人員最多為某副省級(jí)城市兒童福利院，含院舍照顧與院外類(lèi)家庭照顧、寄養(yǎng)兒童青少年等各類(lèi)型安置對(duì)象共計(jì)3000余名(在國(guó)內(nèi)同類(lèi)福利院中收養(yǎng)人員數(shù)量亦為最多)。

本研究采取質(zhì)性研究方法，主要采取半結(jié)構(gòu)式訪(fǎng)談與個(gè)案研究法。調(diào)研對(duì)象含廣東省市級(jí)民政部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)、福利機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)、社工機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、福利機(jī)構(gòu)社工部門(mén)負(fù)責(zé)人以及一線(xiàn)社工與服務(wù)對(duì)象。在了解公辦福利機(jī)構(gòu)引入社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)服務(wù)的多重路徑方面，研究者訪(fǎng)談內(nèi)容涉及該公辦福利機(jī)構(gòu)引入社工服務(wù)的歷程、當(dāng)前具體狀態(tài)以及服務(wù)經(jīng)驗(yàn)與不足與未來(lái)改進(jìn)方向，具體提綱如下：(1)機(jī)構(gòu)服務(wù)概況；(2)社工服務(wù)引入的緣由與過(guò)程；(3)當(dāng)前社工服務(wù)開(kāi)展的形式與工作內(nèi)容；(4)社會(huì)工作與其他類(lèi)別專(zhuān)業(yè)人員的合作情況；(5)本機(jī)構(gòu)社會(huì)工作的服務(wù)成效及評(píng)估；(6)本機(jī)構(gòu)社會(huì)工作服務(wù)的未來(lái)趨勢(shì)。

二、“公私協(xié)力”理論視角及其運(yùn)用

自20世紀(jì)70年代福利國(guó)家危機(jī)以來(lái)，歐美國(guó)家政府的角色發(fā)生變化，民營(yíng)化、福利多元主義等社會(huì)化參與取向日益成為共識(shí)。透過(guò)民間力量與政府治理模式的“公私協(xié)力”模式(Public Private Partnership)成為政府管理的新形態(tài)。[2]公部門(mén)，是指行使政府公權(quán)力的各個(gè)不同層級(jí)的政府單位；私部門(mén)，是指民間非營(yíng)利或營(yíng)利部門(mén)；協(xié)力關(guān)系指的是公共服務(wù)參與者創(chuàng)造共贏(yíng)局面的一種組織性關(guān)系。本文之“私部門(mén)”，特指社會(huì)化專(zhuān)業(yè)力量(即社會(huì)工作)及其所依托的非營(yíng)利組織。西方學(xué)者認(rèn)為，公私協(xié)力的基本架構(gòu)，在于透過(guò)政府部門(mén)之權(quán)力運(yùn)作，結(jié)合私部門(mén)之資源與專(zhuān)業(yè)能力，各參與者間建立網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，透過(guò)彼此協(xié)力合作的方式，進(jìn)而讓地方治理更具有全球競(jìng)爭(zhēng)力(Agranoff，McGuire，2003；Grossman，2010)。這種理念并非否定公部門(mén)或私部門(mén)的功能，而是在于積極尋找有效推動(dòng)公共事務(wù)的方式。[3]

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)對(duì)公私協(xié)力視角在實(shí)踐中的運(yùn)用研究較為充沛，例如有學(xué)者研究公私協(xié)力視角在社會(huì)服務(wù)與公共危機(jī)事件的干預(yù)中的作用，[4]并通過(guò)對(duì)社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域中公共部門(mén)和非營(yíng)利部門(mén)協(xié)力運(yùn)作的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，公部門(mén)在公私協(xié)力中較看重信息的流通度和資源的依賴(lài)程度，非營(yíng)利部門(mén)較為看重認(rèn)同(認(rèn)同在這里指的是公私部門(mén)對(duì)契約目標(biāo)、社會(huì)公平正義的價(jià)值產(chǎn)生了共識(shí))，公私兩種部門(mén)對(duì)契約管理能力(包括定約能力、履約能力及內(nèi)容妥適性)及績(jī)效都較為重視。[5]盡管研究者認(rèn)同公私協(xié)力的主流思維地位，但也提出公私協(xié)力機(jī)制面臨的挑戰(zhàn)，如溝通平臺(tái)與協(xié)調(diào)機(jī)制、網(wǎng)絡(luò)關(guān)系是否完備等。在我國(guó)內(nèi)地，“公私協(xié)力”的合作模式已在社會(huì)福利領(lǐng)域?qū)嵺`數(shù)年，但相關(guān)研究較為欠缺，運(yùn)用“公私協(xié)力”視角分析社會(huì)福利服務(wù)輸送機(jī)制的文獻(xiàn)較少，個(gè)別研究關(guān)注地方性慈善超市的發(fā)展，指出其發(fā)展行政型過(guò)強(qiáng)、缺乏長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制，并提出公私協(xié)作是改善慈善超市發(fā)展?fàn)顩r的良好方式，應(yīng)以政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)方式進(jìn)行發(fā)展。[6]

在實(shí)踐領(lǐng)域，我國(guó)存在政府資源較為有限與居民需求日益增多且呈現(xiàn)多樣化趨勢(shì)之間的矛盾，而蓬勃發(fā)展的社會(huì)服務(wù)組織(例如社會(huì)工作機(jī)構(gòu))有專(zhuān)業(yè)人力與經(jīng)驗(yàn)提供類(lèi)似服務(wù)，能滿(mǎn)足政府無(wú)力供給之需求，“公私協(xié)力”視角具有廣泛運(yùn)用空間。社會(huì)福利輸送中推進(jìn)“公私協(xié)力”的做法，其意義在于，透過(guò)資源整合，促使政府、社會(huì)組織與服務(wù)對(duì)象三方受益；體現(xiàn)了民主決策與民主參與的效果，改善傳統(tǒng)公共行政的缺失；解決了市場(chǎng)失靈所導(dǎo)致的社會(huì)問(wèn)題解決不力的現(xiàn)象。就實(shí)踐而言，“公私協(xié)力”的做法已成為社會(huì)福利輸送之必需，而非選擇。

三、公辦福利機(jī)構(gòu)社工服務(wù)引入過(guò)程與形式

在我國(guó)社會(huì)工作發(fā)展的相關(guān)政策和“公私協(xié)力”的合作模式得到共識(shí)的共同推動(dòng)中，廣東省公辦福利機(jī)構(gòu)引入社工服務(wù)也逐漸成為主流。訪(fǎng)談與問(wèn)卷調(diào)研結(jié)果顯示，目前廣東省公辦福利機(jī)構(gòu)社工服務(wù)引入方式可分為6類(lèi)：

第一類(lèi)，項(xiàng)目式購(gòu)買(mǎi)社工服務(wù)。項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)是指購(gòu)買(mǎi)主體根據(jù)服務(wù)對(duì)象的情況、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)要求、服務(wù)目標(biāo)等進(jìn)行綜合預(yù)算并形成項(xiàng)目，政府確定購(gòu)買(mǎi)后主動(dòng)向社會(huì)公開(kāi)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、購(gòu)買(mǎi)預(yù)算、服務(wù)要求和驗(yàn)收方法等，按規(guī)定向符合條件的購(gòu)買(mǎi)對(duì)象進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)。[7]購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容以專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作服務(wù)為主。項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)方式起步于廣州，在廣東省多地社會(huì)福利院(或社會(huì)福利中心)均有實(shí)踐。通常做法為，民政部門(mén)負(fù)責(zé)社工服務(wù)項(xiàng)目擬定和審批，財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)資金審批、劃撥。在申請(qǐng)到相關(guān)項(xiàng)目和資金后，公辦福利機(jī)構(gòu)面向社會(huì)組織進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)。評(píng)標(biāo)過(guò)程中，公辦福利機(jī)構(gòu)有機(jī)會(huì)參與并了解競(jìng)標(biāo)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的服務(wù)理念和方式，在最終合作方選定上擁有話(huà)語(yǔ)權(quán)。本課題調(diào)研對(duì)象中，廣州市某養(yǎng)老院A*出于匿名性的研究倫理考慮，本研究將25家公辦福利機(jī)構(gòu)進(jìn)行編碼，用英文字母表示，從A到Y(jié)。已積累近10年的社工服務(wù)項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)經(jīng)驗(yàn)，院方管理層認(rèn)為項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)社工服務(wù)是保持社工服務(wù)獨(dú)立性和專(zhuān)業(yè)性的有力保障。訪(fǎng)談中得知，在項(xiàng)目招標(biāo)過(guò)程中，A養(yǎng)老院所屬區(qū)級(jí)民政局較為注重用人單位的需求表達(dá)，因此該養(yǎng)老院在明晰購(gòu)買(mǎi)目標(biāo)的基礎(chǔ)上，能夠較為自主地選擇合作機(jī)構(gòu)。珠三角腹地另一歷史文化名城，其民政局下屬的精神康復(fù)治療機(jī)構(gòu)J也使用項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)的方式開(kāi)展專(zhuān)業(yè)社工服務(wù)，多年來(lái)J機(jī)構(gòu)一直與廣州某高校背景的社工機(jī)構(gòu)開(kāi)展社工人才培養(yǎng)暨社工服務(wù)項(xiàng)目合作，社工機(jī)構(gòu)輸出2名派駐社工，其所依托的高校社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)提供督導(dǎo)人員，項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)經(jīng)費(fèi)由該市民政局以年均20萬(wàn)額度予以撥款，項(xiàng)目預(yù)期培育結(jié)果為社工機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)人員退出、內(nèi)生社工人才得到培育或自主成立社工科室。本次課題調(diào)研涉及的唯一一家農(nóng)村地區(qū)X養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體福利單位，位于廣東省中西部某市下屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)。作為抗戰(zhàn)革命老區(qū)，2014年該鎮(zhèn)獲批國(guó)家民政部、廣東省民政廳、市民政局、縣民政局四級(jí)推行的農(nóng)村特殊困難老人社工幫扶示范項(xiàng)目，縣級(jí)政府采取政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的方式，引入深圳市某公益組織負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)。目前項(xiàng)目點(diǎn)有4位派駐社工，在該鎮(zhèn)敬老院開(kāi)展社工服務(wù)的同時(shí)，面向社區(qū)五保、低保、殘疾、復(fù)退、留守老人等開(kāi)展社工服務(wù)。

第二類(lèi)，項(xiàng)目式購(gòu)買(mǎi)督導(dǎo)服務(wù)。此種方式為專(zhuān)業(yè)社工服務(wù)由內(nèi)部轉(zhuǎn)崗員工或院方直接聘用社工提供而來(lái)，對(duì)外以項(xiàng)目形式購(gòu)買(mǎi)本土督導(dǎo)或香港督導(dǎo)服務(wù)。調(diào)研對(duì)象中，廣州市C養(yǎng)老院自20世紀(jì)90年代便開(kāi)始探索院舍社工服務(wù)，2005年成立了廣東省民政系統(tǒng)第一個(gè)社工專(zhuān)業(yè)部門(mén)——社工部，通過(guò)內(nèi)部轉(zhuǎn)崗和事業(yè)單位公開(kāi)招聘，社工部員工已達(dá)10多人，因研究生及心理咨詢(xún)?nèi)藛T的加入使得該社工服務(wù)團(tuán)隊(duì)實(shí)力雄厚，C養(yǎng)老院多年來(lái)一直以項(xiàng)目形式聘請(qǐng)香港某社會(huì)福利機(jī)構(gòu)資深人士擔(dān)任督導(dǎo)?；洷蹦呈衁社會(huì)福利院于2013年底成立社工部，目前擁有4名持證社工，其中3名為內(nèi)部轉(zhuǎn)崗(事業(yè)編)，1位為外聘(合同制)而來(lái)。Y社會(huì)福利院以項(xiàng)目形式向廣州市某社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)聘請(qǐng)督導(dǎo)服務(wù)，由該社工機(jī)構(gòu)定期派出督導(dǎo)前往Y福利院進(jìn)行專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)?；洊|某省級(jí)精神疾病康復(fù)醫(yī)院K在購(gòu)買(mǎi)廣州某社工機(jī)構(gòu)服務(wù)之后，出于保障社工人才隊(duì)伍穩(wěn)定性和專(zhuān)業(yè)服務(wù)延續(xù)性的考慮，通過(guò)內(nèi)部轉(zhuǎn)崗、面向社會(huì)公開(kāi)招聘等形式自主開(kāi)展社工服務(wù)，但在督導(dǎo)服務(wù)上一直采取外部項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)的方式，目前K康復(fù)醫(yī)院采取“香港督導(dǎo)+深圳本土督導(dǎo)”雙督導(dǎo)合作模式，在院內(nèi)社工部門(mén)相關(guān)規(guī)章制度，包括崗位設(shè)置和職責(zé)，實(shí)習(xí)生制度、志愿者制度，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計(jì)等方面趨于成熟。

第三類(lèi)，崗位式購(gòu)買(mǎi)社工服務(wù)。崗位購(gòu)買(mǎi)是指購(gòu)買(mǎi)主體根據(jù)服務(wù)對(duì)象或用人單位的實(shí)際需求，確定社工崗位數(shù)量，按照社工薪酬指導(dǎo)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)運(yùn)營(yíng)成本，向購(gòu)買(mǎi)對(duì)象購(gòu)買(mǎi)社工崗位以提供社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)服務(wù)。[8]崗位購(gòu)買(mǎi)以珠三角地區(qū)深圳、東莞等市為代表。具體辦法以深圳為例，在該市財(cái)政出資購(gòu)買(mǎi)的背景下，由市民政局主導(dǎo)下屬事業(yè)單位社工崗位的招標(biāo)工作，招標(biāo)后中標(biāo)社工機(jī)構(gòu)按各事業(yè)單位預(yù)算崗位數(shù)將社工分配至各用人單位?？梢钥闯鲈趰徫毁?gòu)買(mǎi)中，用人單位在表達(dá)需求、招投標(biāo)過(guò)程中話(huà)語(yǔ)權(quán)相對(duì)較小。

珠三角某市F社會(huì)福利中心，2008年兩家社工機(jī)構(gòu)共派出8名崗位社工入駐，2014年兩家機(jī)構(gòu)因合同期滿(mǎn)未續(xù)約而同時(shí)撤出，由第三家社工機(jī)構(gòu)派出崗位社工入駐，原機(jī)構(gòu)部分社工選擇留任。目前F社會(huì)福利中心共有20余位崗位社工，分別配置至老人院、兒童院與康復(fù)醫(yī)院。該社會(huì)福利中心因場(chǎng)地所限，將部分孤殘兒童送往異地代養(yǎng)點(diǎn)，同時(shí)也有派駐社工跟進(jìn)。通過(guò)訪(fǎng)談研究者了解到，社工服務(wù)指標(biāo)主要是參照前一年服務(wù)數(shù)量而定，但實(shí)際完成任務(wù)遠(yuǎn)不止指標(biāo)所限(行政化現(xiàn)象在社工服務(wù)引入中不同程度存在)。珠三角另一城市于2009年啟動(dòng)市級(jí)民政事業(yè)單位崗位形式購(gòu)買(mǎi)社工服務(wù)項(xiàng)目，該市民政局、G社會(huì)福利中心與本地某大型社工機(jī)構(gòu)簽訂三方合同，按照7.6萬(wàn)元×17人(G福利中心社工崗位購(gòu)買(mǎi)數(shù))的方式配備資金，由該社工機(jī)構(gòu)派駐社工開(kāi)展崗位社工服務(wù)。這17位社工，同屬該市第一批專(zhuān)職社工，被分配至老人與兒童服務(wù)領(lǐng)域。在領(lǐng)域內(nèi)部，社工又被分散至保教部、青少年部、護(hù)理部、寄養(yǎng)部等不同部門(mén)，與福利中心各部門(mén)員工協(xié)同開(kāi)展服務(wù)。G社會(huì)福利中心尚未建立專(zhuān)門(mén)社工科室，由綜合科統(tǒng)籌管理社工服務(wù)相關(guān)事務(wù)。對(duì)于17名崗位社工而言，需要同時(shí)接受社工機(jī)構(gòu)(行政會(huì)議、督導(dǎo))和G福利中心管理(服務(wù)管理)的雙重管理。2016年5月，盡管有優(yōu)秀的專(zhuān)業(yè)服務(wù)團(tuán)隊(duì)和良好服務(wù)基礎(chǔ)，但因新一年招投標(biāo)失利，該社工機(jī)構(gòu)撤出，由另一社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)入駐。值得欣慰的是，老年領(lǐng)域原有社工均與新機(jī)構(gòu)續(xù)約而保留下來(lái),青少年服務(wù)領(lǐng)域社工保留下來(lái)，為專(zhuān)業(yè)服務(wù)的持續(xù)性提供了保障。

第四類(lèi)，內(nèi)部轉(zhuǎn)(設(shè))崗與項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)式相結(jié)合共同提供社工服務(wù)。此種方式產(chǎn)生于兩個(gè)原因，其一為公辦福利機(jī)構(gòu)規(guī)模大，社工服務(wù)需求密集，而內(nèi)部社工崗位不足，其二為內(nèi)部社工專(zhuān)業(yè)性不足，通過(guò)外部其他社工機(jī)構(gòu)的引領(lǐng)示范來(lái)推動(dòng)本福利機(jī)構(gòu)社工服務(wù)發(fā)展。此種方式下，社工服務(wù)通常由兩部分構(gòu)成，一部分為福利機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)社工崗位，由機(jī)構(gòu)內(nèi)部員工轉(zhuǎn)崗或招聘社工的方式開(kāi)展社工服務(wù)；另一部分則由福利機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)外部社工機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)服務(wù)予以滿(mǎn)足。

調(diào)研對(duì)象中，廣州市B福利院屬于規(guī)模較大情形，早于2007年成立社工部，目前社工服務(wù)由院內(nèi)轉(zhuǎn)(設(shè))崗社工和院外項(xiàng)目社工共同提供。院內(nèi)社工由B福利院其他部門(mén)員工轉(zhuǎn)崗(多為工勤崗如護(hù)理員轉(zhuǎn)入)以及事業(yè)單位公開(kāi)招聘社工應(yīng)屆畢業(yè)生而來(lái)，具有事業(yè)單位正式編制。院內(nèi)社工負(fù)責(zé)B福利院院內(nèi)收養(yǎng)兒童的專(zhuān)業(yè)服務(wù)。在B福利院，內(nèi)部轉(zhuǎn)崗并非易事，提出轉(zhuǎn)崗申請(qǐng)之前需要考取相關(guān)社工證，此后設(shè)有三年考察期，在此期間，申請(qǐng)轉(zhuǎn)崗人員本職工作不變，但需要利用業(yè)余時(shí)間參與社工服務(wù)，同時(shí)接受院內(nèi)持續(xù)性培訓(xùn)與定期考核，合格方能實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)崗。項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)社工服務(wù)主要由某香港背景社工機(jī)構(gòu)承接，約定服務(wù)內(nèi)容為社區(qū)內(nèi)(如寄養(yǎng)家庭、類(lèi)家庭等)與社會(huì)(獨(dú)立生活的孤殘青年就業(yè)、婚戀、教育、住宿等、散居孤兒等)生活的青少年開(kāi)展專(zhuān)業(yè)服務(wù)。珠三角腹地某市I社會(huì)福利院在內(nèi)部社工和項(xiàng)目社工共同開(kāi)展服務(wù)的過(guò)程中，認(rèn)為本福利院充當(dāng)了“人才孵化基地”的角色。由于項(xiàng)目合作方社工人員不穩(wěn)定，而I福利院內(nèi)部轉(zhuǎn)崗社工較穩(wěn)定，因此實(shí)際工作中由院內(nèi)資深轉(zhuǎn)崗社工(尤其是社工部負(fù)責(zé)人)發(fā)揮了督導(dǎo)部分功能，在培訓(xùn)新派駐社工、架起派駐社工與院內(nèi)服務(wù)對(duì)象溝通合作的橋梁方面意義凸現(xiàn)。地處粵東某鎮(zhèn)的L社會(huì)福利院亦采取內(nèi)部轉(zhuǎn)崗與項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)相結(jié)合的方式。2010年以來(lái)其社工專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)經(jīng)歷了從“引進(jìn)”(購(gòu)買(mǎi)異地社工服務(wù))到“自主培養(yǎng)”(僅購(gòu)買(mǎi)異地督導(dǎo)服務(wù))，再到“引進(jìn)(購(gòu)買(mǎi)本地社工服務(wù))與自主培養(yǎng)相結(jié)合”三個(gè)探索階段。

第五類(lèi)，虛擬式社工項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)。具體表現(xiàn)為公辦福利機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)社工機(jī)構(gòu)承接本機(jī)構(gòu)社工服務(wù)項(xiàng)目。這種頗有爭(zhēng)議的方式在珠三角地區(qū)和粵東地區(qū)有呈現(xiàn)。珠三角某市V社會(huì)福利院于2011年明確通過(guò)1個(gè)內(nèi)部事業(yè)編制和若干合同制社工的辦法開(kāi)展社工服務(wù)。2012年L福利院成立社工服務(wù)機(jī)構(gòu)，由4名社工組成(內(nèi)部轉(zhuǎn)崗與外聘結(jié)合)，日常運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)為申請(qǐng)福彩資金資助。出于穩(wěn)定性考慮，該社工機(jī)構(gòu)所聘合同制社工均為本地戶(hù)籍，且與福利院(而非其成立的社工機(jī)構(gòu))簽訂勞動(dòng)合同?；洊|某市P社會(huì)福利院，在廣東省民政廳相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)鼓勵(lì)之下，帶著完成政治任務(wù)的榮譽(yù)感，于2013年成立社工機(jī)構(gòu)，全院十多個(gè)考證社工(事業(yè)編在崗人員)以兼職形式加入社工機(jī)構(gòu)。訪(fǎng)談中，P社會(huì)福利院負(fù)責(zé)人表示，內(nèi)設(shè)社工機(jī)構(gòu)發(fā)展過(guò)程中面臨兩個(gè)難題：，一是兼職形式參與社工服務(wù)沒(méi)有相應(yīng)補(bǔ)貼，但工作量和工作壓力會(huì)相應(yīng)增加，因此員工激勵(lì)不足；二是因本市財(cái)政支持力度有限，該社工機(jī)構(gòu)主要由福利院負(fù)擔(dān)社工服務(wù)日常經(jīng)費(fèi)，這種依賴(lài)公辦資源的發(fā)展路徑可能會(huì)影響社工機(jī)構(gòu)的后續(xù)發(fā)展?；浳鞯貐^(qū)某市S福利院曾自主成立社工機(jī)構(gòu)，但因人事變動(dòng)社工服務(wù)一度中止。

第六類(lèi)，純內(nèi)生式社工服務(wù)模式。這是研究者在調(diào)研過(guò)程所遇情形較少的一種類(lèi)型，即純粹由內(nèi)部社工開(kāi)展相關(guān)服務(wù)，未以崗位、項(xiàng)目等形式與外部社會(huì)組織發(fā)生任何關(guān)聯(lián)的狀態(tài)?？陀^(guān)而論，調(diào)研對(duì)象中兩家完全依靠?jī)?nèi)部力量自主開(kāi)展社工服務(wù)的公辦機(jī)構(gòu)，其社工服務(wù)成效相比前五種較弱。例如，珠三角某市D殘疾人康復(fù)機(jī)構(gòu)早于2007年內(nèi)設(shè)編制社工，但無(wú)專(zhuān)門(mén)科室，社工并無(wú)專(zhuān)屬服務(wù)領(lǐng)域，而是與D機(jī)構(gòu)內(nèi)醫(yī)生、護(hù)士等工作人員從事類(lèi)似的教學(xué)、培訓(xùn)、值班等工作，社工被稱(chēng)為培訓(xùn)導(dǎo)師，康復(fù)學(xué)員亦不了解其社工身份。珠三角另一城市M養(yǎng)老院，其前身為公辦養(yǎng)老院，設(shè)有社工部并開(kāi)展社工服務(wù)，并配備香港與本土督導(dǎo)，2014年轉(zhuǎn)制為公辦民營(yíng)的企業(yè)單位后，出于成本控制的考慮，督導(dǎo)服務(wù)隨之取消。社工部有3位持證社工，但需要負(fù)責(zé)M養(yǎng)老院接待、咨詢(xún)和行政類(lèi)工作，其中一位社工負(fù)責(zé)院內(nèi)康娛性活動(dòng)較多，但無(wú)量化指標(biāo)、無(wú)評(píng)估。對(duì)該企業(yè)性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)而言，社工人員需要圍繞提高老人入住率開(kāi)展工作，多重角色集于一身是否存有矛盾，進(jìn)而影響專(zhuān)業(yè)服務(wù)成效，值得深思。

以上6種類(lèi)型的歸納與比較如下表1所示：

表1 公辦福利機(jī)構(gòu)引入社工服務(wù)類(lèi)型對(duì)比表

四、6類(lèi)社工服務(wù)引入方式的比較與思考

1.“公私協(xié)力”理念與方式的普及現(xiàn)狀

本研究所涉及機(jī)構(gòu)多為民政部門(mén)下屬事業(yè)單位,在與社會(huì)組織合作的形式和程度上有差異。本研究將公辦福利機(jī)構(gòu)引入社工服務(wù)的形式分為“外引式”和“內(nèi)生式”， 在調(diào)研過(guò)程中，研究者發(fā)現(xiàn)，純粹“內(nèi)生式”形態(tài)極少(在25個(gè)接受調(diào)研的機(jī)構(gòu)中，僅占2個(gè))，絕大多數(shù)公辦福利機(jī)構(gòu)采取“外引式”以及“外引式+內(nèi)生式”來(lái)開(kāi)展社工專(zhuān)業(yè)服務(wù)?？梢?jiàn)，政府部門(mén)讓渡具體服務(wù)職能，引入社會(huì)服務(wù)組織參與的“公私協(xié)力”理念已經(jīng)在社會(huì)福利服務(wù)領(lǐng)域成為共識(shí)，并在實(shí)踐中普遍推廣。就“公私協(xié)力”的呈現(xiàn)形式而言，公辦福利機(jī)構(gòu)與社會(huì)服務(wù)組織的“協(xié)力”形式為“共同目的+具體的責(zé)任義務(wù)”，雙方的目的均是為了提升院舍收養(yǎng)對(duì)象的生活質(zhì)量，而具體責(zé)任或義務(wù)表現(xiàn)不同。社工組織負(fù)責(zé)派駐社工，通過(guò)行政管理與業(yè)務(wù)督導(dǎo)或培訓(xùn)確保專(zhuān)業(yè)服務(wù)質(zhì)量，而公辦福利機(jī)構(gòu)在單一“外引式”開(kāi)展專(zhuān)業(yè)服務(wù)的情形中，其承擔(dān)了提供場(chǎng)地、協(xié)調(diào)工作人員與服務(wù)對(duì)象、行政管理等職能，而在“外引式+內(nèi)生式”的情形中，則在以上職責(zé)基礎(chǔ)上，還不同程度承擔(dān)起了員工培訓(xùn)與考核(新入職員工培訓(xùn)、轉(zhuǎn)崗社工培訓(xùn))、專(zhuān)門(mén)管理制度與部門(mén)設(shè)立等職責(zé)，具體責(zé)任或義務(wù)表現(xiàn)形式有差異。各類(lèi)形式的優(yōu)劣勢(shì)如表1所示，代表了不同廣東省不同地區(qū)結(jié)合自身經(jīng)濟(jì)、政策環(huán)境所做出的本土化選擇。

2.社工服務(wù)引入方式的選擇偏好

調(diào)研對(duì)象中，6種社工服務(wù)引入方式在較多層面形成對(duì)比，其中“外引式”抑或“內(nèi)生式”尤為明顯。接受調(diào)研的廣東省多家公辦福利機(jī)構(gòu)的選擇偏好不盡相同。

支持外引式引入派駐社工。在走訪(fǎng)深諳社工服務(wù)管理的民政部門(mén)分管領(lǐng)導(dǎo)與公辦福利機(jī)構(gòu)一線(xiàn)服務(wù)的過(guò)程中，研究者得到相對(duì)清晰的反饋是，更多公辦福利機(jī)構(gòu)傾向于在當(dāng)前階段使用項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)形式引入社工服務(wù)。理由在于，項(xiàng)目社工具有明顯的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)和資源募集優(yōu)勢(shì)，且能有效避免行政化傾向。以珠三角B福利院為例，2009年該院開(kāi)始購(gòu)買(mǎi)某香港背景的社工機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)服務(wù)，承接該院院外數(shù)百位孤殘青少年服務(wù)對(duì)象的社工服務(wù)。相比崗位社工，該院負(fù)責(zé)人認(rèn)為作為服務(wù)購(gòu)買(mǎi)方，B福利院明確自身需求，并通過(guò)協(xié)議內(nèi)容予以清晰表達(dá)，合作雙方均具有推動(dòng)專(zhuān)業(yè)服務(wù)的積極性。2009年以來(lái)，項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)資金一直沒(méi)變，但該社工機(jī)構(gòu)派駐人員數(shù)量卻有增加，主要原因在于該社工機(jī)構(gòu)有自己的其他籌款渠道(如募捐)。以項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)形式開(kāi)展社工服務(wù)，亦能在服務(wù)示范、培訓(xùn)督導(dǎo)、帶動(dòng)院內(nèi)社工成長(zhǎng)方面發(fā)揮更大作用。項(xiàng)目社工因不隸屬于院方行政管理、不代表院方立場(chǎng)，反倒在服務(wù)實(shí)踐中更容易獲取院外寄養(yǎng)家庭或類(lèi)家庭的信任，能獲得院外服務(wù)對(duì)象生活狀況的真實(shí)信息，為公辦福利機(jī)構(gòu)相關(guān)管理制度完善或院外收養(yǎng)問(wèn)題的化解提供了可靠依據(jù)。同市另一A養(yǎng)老院院長(zhǎng)亦堅(jiān)持認(rèn)為項(xiàng)目社工更佳，理由是，項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)專(zhuān)業(yè)社工服務(wù)更純粹，更有利于專(zhuān)業(yè)性和獨(dú)立性發(fā)揮，避免行政化傾向。內(nèi)部員工轉(zhuǎn)崗為社工，雖然通過(guò)考試具有相應(yīng)證書(shū)，但專(zhuān)業(yè)實(shí)際操作能力未必能跟上來(lái)。體制內(nèi)轉(zhuǎn)崗社工習(xí)慣于對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，服務(wù)時(shí)間和質(zhì)量難以得到保證，而體制外的社工容易做到對(duì)服務(wù)對(duì)象負(fù)責(zé)。

支持“內(nèi)生式”引入社工服務(wù)。盡管當(dāng)前內(nèi)生式開(kāi)展社工服務(wù)的情形極少，然而其主張緣由仍具有一定典型性?！皟?nèi)生式”也有兩種不同取向：第一種認(rèn)同內(nèi)部轉(zhuǎn)崗社工來(lái)開(kāi)展專(zhuān)業(yè)服務(wù)。理由如下：一是內(nèi)設(shè)社工專(zhuān)業(yè)崗位，因人員編制增加可獲得更多財(cái)政撥款(資金更有保障)；二是轉(zhuǎn)崗社工為編制人員，流動(dòng)性小，工作穩(wěn)定，熟悉服務(wù)對(duì)象、工作環(huán)境以及相關(guān)制度，對(duì)公辦福利機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)管理和服務(wù)的開(kāi)展更為便利。部分福利院負(fù)責(zé)人認(rèn)為，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看需要培養(yǎng)自己的社工隊(duì)伍，靠派駐社工未必能滿(mǎn)足自身需要，而內(nèi)部社工和院方之間的行政關(guān)系能保證對(duì)院方需要的高度遵從。然而在調(diào)研中，研究者觀(guān)察到，內(nèi)部轉(zhuǎn)崗社工在較大程度上存在專(zhuān)業(yè)技術(shù)不扎實(shí)、專(zhuān)業(yè)服務(wù)理念不強(qiáng)的問(wèn)題；第二種認(rèn)同公辦福利機(jī)構(gòu)內(nèi)部招聘專(zhuān)業(yè)社工(編制或合同制)。理由為內(nèi)部轉(zhuǎn)崗社工為速成式，專(zhuān)業(yè)方法理念還是不足，聘請(qǐng)而來(lái)的專(zhuān)業(yè)社工可起服務(wù)示范的作用；相比內(nèi)聘社工，項(xiàng)目或崗位社工兩頭不靠，缺乏歸屬感，工資待遇與福利機(jī)構(gòu)編制員工有差距，*這一差距在本人2016年9月于《重慶社會(huì)科學(xué)》發(fā)表論文《社會(huì)工作環(huán)節(jié)與公辦福利機(jī)構(gòu)服務(wù)的關(guān)聯(lián)度》(90頁(yè))有詳細(xì)論述。因流動(dòng)性大而使服務(wù)質(zhì)量受到不良影響，而項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)實(shí)質(zhì)為一種蘊(yùn)含不平等關(guān)系的服務(wù)外包形式，當(dāng)前開(kāi)展帶有嘗試性質(zhì)，除珠三角等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)將社工服務(wù)購(gòu)買(mǎi)納入財(cái)政預(yù)算外，其他地區(qū)的購(gòu)買(mǎi)經(jīng)費(fèi)并不穩(wěn)定。相比派駐社工，內(nèi)部聘請(qǐng)社工會(huì)增加其對(duì)公辦福利機(jī)構(gòu)的歸屬感，如若進(jìn)一步升級(jí)為編制社工，與其他醫(yī)護(hù)、特教等專(zhuān)業(yè)人員類(lèi)似，則服務(wù)的穩(wěn)定性、規(guī)范性會(huì)有更好保障。

3.社工服務(wù)成效的影響因素

在社工引入的六種類(lèi)別中，研究者在訪(fǎng)談中發(fā)現(xiàn)，購(gòu)買(mǎi)資金、專(zhuān)業(yè)服務(wù)與人員的穩(wěn)定性、專(zhuān)業(yè)服務(wù)獨(dú)立與否等因素對(duì)社工專(zhuān)業(yè)服務(wù)的開(kāi)展質(zhì)量有較大影響。在資金充足且穩(wěn)定的地區(qū)，(例如珠三角)，社工的活動(dòng)資金支出和自身的工資待遇有保障，社工人員相對(duì)穩(wěn)定，這在很大程度上促進(jìn)了社工服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。而在部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，因購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的資金有限，曾出現(xiàn)第1年有經(jīng)費(fèi)購(gòu)買(mǎi)，第2年服務(wù)期資金遲遲不能到位的情形，甚至導(dǎo)致服務(wù)夭折的現(xiàn)象，部分民營(yíng)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也因節(jié)約成本的考慮壓縮社社工開(kāi)支。資金保障不力導(dǎo)致了社工服務(wù)開(kāi)支困難，專(zhuān)業(yè)人員工資待遇難以按時(shí)足額發(fā)放，社工因職業(yè)前景渺茫而出現(xiàn)離職離崗現(xiàn)象，影響服務(wù)的延續(xù)性。通過(guò)調(diào)研，研究者認(rèn)為公辦福利機(jī)構(gòu)有專(zhuān)門(mén)社工管理部門(mén)(如設(shè)立社工部、社工科)對(duì)社工服務(wù)有積極影響，專(zhuān)設(shè)管理部門(mén)有助于樹(shù)立社工專(zhuān)業(yè)相對(duì)獨(dú)立的專(zhuān)業(yè)形象，便于社工服務(wù)與其他專(zhuān)業(yè)力量(如醫(yī)、護(hù)、教等)形成相對(duì)平衡關(guān)系，促進(jìn)平行式溝通與合作。社工服務(wù)是開(kāi)展人與人之間的工作，有內(nèi)在情感連接，因此人員和服務(wù)的穩(wěn)定性對(duì)服務(wù)成效達(dá)成的重要性不言而喻。因此，研究者建議通過(guò)穩(wěn)定購(gòu)買(mǎi)資金來(lái)穩(wěn)定服務(wù)項(xiàng)目，通過(guò)專(zhuān)設(shè)部門(mén)來(lái)構(gòu)建跨部門(mén)平等式合作，以此為社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)服務(wù)保駕護(hù)航，促進(jìn)專(zhuān)業(yè)服務(wù)的穩(wěn)步推進(jìn)，提升院舍服務(wù)對(duì)象的生活質(zhì)量。

五、結(jié)論與建議

1.財(cái)政預(yù)算為主，多元化渠道拓寬資金來(lái)源

公辦福利機(jī)構(gòu)的重要服務(wù)群體為“三無(wú)”(無(wú)法定贍/撫養(yǎng)人、無(wú)經(jīng)濟(jì)來(lái)源、無(wú)勞動(dòng)能力)老幼病殘人員，缺乏相應(yīng)市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)力，因此面向服務(wù)對(duì)象低償或有償收費(fèi)的做法行不通。又因政府肩負(fù)濟(jì)弱扶困的公共職能，因此政府出資購(gòu)買(mǎi)社工服務(wù)成為必然之舉。研究者建議地方政府將公辦福利機(jī)構(gòu)社工服務(wù)納入財(cái)政預(yù)算，予以專(zhuān)項(xiàng)支付，以保障公辦機(jī)構(gòu)社工服務(wù)穩(wěn)定、持續(xù)開(kāi)展。作為對(duì)比，作為廣東省民政廳“十三五”期間重點(diǎn)實(shí)施項(xiàng)目，2017年起至2021年，廣東省實(shí)施“雙百鎮(zhèn)社工服務(wù)五年計(jì)劃”，[9]在粵東西北地區(qū)和惠州、江門(mén)等地建設(shè)200個(gè)鎮(zhèn)(街)社工服務(wù)站，由省、市、縣三級(jí)共同投入，首年5000萬(wàn)元用于社工工資發(fā)放，并逐年遞增5%，并附帶500萬(wàn)元資金購(gòu)買(mǎi)督導(dǎo)服務(wù)。此外，李嘉誠(chéng)基金會(huì)參與項(xiàng)目資助，并發(fā)動(dòng)省級(jí)基金會(huì)和社會(huì)慈善組織的力量參與資助。相對(duì)上述社區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施的“雙百計(jì)劃”，廣東省市、縣級(jí)公辦福利機(jī)構(gòu)數(shù)量有限，資金規(guī)模和社工配備數(shù)量具有可控性，具有納入地方財(cái)政預(yù)算的可行性。另外，可效仿“雙百計(jì)劃”籌資方式，鼓勵(lì)各類(lèi)基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)組織、企業(yè)、個(gè)人等參與出資，建立多元化、穩(wěn)定的籌款機(jī)制資助公辦福利機(jī)構(gòu)開(kāi)展社會(huì)工作服務(wù)。

2.采取 “外引+內(nèi)生”向“內(nèi)生”式過(guò)渡的引入路徑

考慮到外引式過(guò)程引發(fā)部分項(xiàng)目社工(崗位社工)產(chǎn)生“兩頭不靠”的現(xiàn)實(shí)困惑(即社工機(jī)構(gòu)和公辦福利機(jī)構(gòu)均無(wú)法給予其充足的歸屬感和工作支持)，又基于當(dāng)前內(nèi)生式轉(zhuǎn)崗社工專(zhuān)業(yè)服務(wù)能力不高的現(xiàn)狀，研究者認(rèn)為公辦福利機(jī)構(gòu)社工引入路徑可參考以下方式進(jìn)行：未來(lái)五年左右時(shí)間內(nèi)，公辦福利院仍可以項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)或崗位購(gòu)買(mǎi)的形式聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)社工及督導(dǎo)服務(wù)，示范并帶動(dòng)內(nèi)生社工力量(即轉(zhuǎn)崗社工)的成長(zhǎng)。三到五年后，內(nèi)部轉(zhuǎn)崗社工經(jīng)內(nèi)(服務(wù)對(duì)象、院舍管理方)外(行業(yè)協(xié)會(huì)或?qū)I(yè)化社工組織)部雙重考核合格后，可逐漸撤出項(xiàng)目(崗位)社工。為保障專(zhuān)業(yè)社工服務(wù)質(zhì)量，建議內(nèi)生式社工由轉(zhuǎn)崗社工和內(nèi)聘社工共同組成，既滿(mǎn)足公辦福利機(jī)構(gòu)內(nèi)部員工晉升和專(zhuān)業(yè)化轉(zhuǎn)型需要，又可通過(guò)具備專(zhuān)業(yè)教育背景的內(nèi)聘社工的引領(lǐng)，確保院舍服務(wù)對(duì)象獲取規(guī)范化、專(zhuān)業(yè)化服務(wù)。內(nèi)聘社工，即可由公辦福利機(jī)構(gòu)面向社會(huì)招聘或事業(yè)單位公開(kāi)招聘入編而來(lái)，也可以由原項(xiàng)目社工(或崗位社工)轉(zhuǎn)聘而來(lái)。另外，研究者建議在社工服務(wù)的引入路徑上，相關(guān)民政管理部門(mén)應(yīng)尊重公辦福利機(jī)構(gòu)自身的需求表達(dá)與路徑選擇，在滿(mǎn)足專(zhuān)業(yè)人員配備的政策規(guī)定的基礎(chǔ)上，注重對(duì)社工服務(wù)成效產(chǎn)出的定期化、客觀(guān)性評(píng)估(如引入第三方評(píng)估辦法)，允許公辦福利機(jī)構(gòu)自我探索適合本院的社工發(fā)展方式。

3.尊重社會(huì)工作服務(wù)專(zhuān)業(yè)與管理的獨(dú)立性

當(dāng)前公辦福利機(jī)構(gòu)社工服務(wù)資金來(lái)源主要為單一的政府資助，因此輸送服務(wù)的社工機(jī)構(gòu)及派駐社工與公辦福利機(jī)構(gòu)相比處于弱勢(shì)地位，話(huà)語(yǔ)權(quán)較低，因此這種不對(duì)等的雙方地位影響了社工服務(wù)的專(zhuān)業(yè)性和獨(dú)立性。研究者從部分公辦福利機(jī)構(gòu)中了解到，社工人員會(huì)被公辦福利機(jī)構(gòu)安排從事合同外行政事務(wù)類(lèi)工作，專(zhuān)業(yè)服務(wù)時(shí)間存在被擠占現(xiàn)象。臺(tái)灣學(xué)者林淑馨認(rèn)為，“互動(dòng)過(guò)程中難以擺脫各自的本位角色：雙方經(jīng)常處于不對(duì)等的地位。特別是規(guī)模較小、缺乏資金的出于薄弱狀態(tài)的組織，對(duì)政府財(cái)政仰賴(lài)的程度超過(guò)資金整體收入的百分之五十的時(shí)候，會(huì)影響組織運(yùn)作的自主性，雙方界限會(huì)變得模糊，同時(shí)非營(yíng)利組織也容易淪為政府的附屬機(jī)構(gòu)，對(duì)等互動(dòng)的關(guān)系難以建立?！盵10]因此她建議雙方關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)以法治化、明文化、將有助于互動(dòng)關(guān)系建立，提升成效。公辦福利機(jī)構(gòu)引入專(zhuān)業(yè)社工服務(wù)已成為傳統(tǒng)社會(huì)福利服務(wù)轉(zhuǎn)型的重要依托，研究者認(rèn)為,為保障專(zhuān)業(yè)服務(wù)的獨(dú)特性，從意識(shí)層面，需要公辦福利機(jī)構(gòu)與合作方社工機(jī)構(gòu)強(qiáng)化法制意識(shí)和契約精神，依據(jù)合作協(xié)定約定的事項(xiàng)與服務(wù)內(nèi)容開(kāi)展規(guī)范性服務(wù)，減少對(duì)社工服務(wù)的行政干預(yù)與專(zhuān)業(yè)人員的隨意調(diào)遣。另外，公辦福利機(jī)構(gòu)也需提升對(duì)社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)重要性的認(rèn)知程度， 從“錦上添花”轉(zhuǎn)為“雪中送炭”，從機(jī)構(gòu)外部資源爭(zhēng)取、機(jī)構(gòu)內(nèi)部硬件設(shè)施、跨專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)合作等方面優(yōu)化社會(huì)工作者服務(wù)開(kāi)展環(huán)境。在管理層面，本研究建議民政部門(mén)逐漸規(guī)范下屬各類(lèi)公辦福利機(jī)構(gòu)管理方式，引導(dǎo)公辦福利機(jī)構(gòu)設(shè)立社會(huì)工作專(zhuān)門(mén)管理部門(mén)，如社工科(部)等，并納入社會(huì)工作服務(wù)評(píng)估指標(biāo)體系。獨(dú)立科室回應(yīng)專(zhuān)業(yè)服務(wù)的科學(xué)化管理要求，有助于社工以獨(dú)立身份開(kāi)展服務(wù)，并成為院舍內(nèi)部社工專(zhuān)業(yè)與其他醫(yī)、護(hù)、教等專(zhuān)業(yè)平等對(duì)話(huà)的平臺(tái)，促進(jìn)跨專(zhuān)業(yè)服務(wù)團(tuán)隊(duì)的形成。研究者相信，在福利機(jī)構(gòu)管理者意識(shí)提升和管理方式科學(xué)化的雙重保障之下，社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)的獨(dú)立性和預(yù)期成效方可有效呈現(xiàn)。

[1]北京大岳咨詢(xún)有限責(zé)任公司:《中國(guó)PPP示范項(xiàng)目報(bào)道》，北京，經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社，2015。

[2][5]王俊元:《契約途徑下社會(huì)服務(wù)公私協(xié)力運(yùn)作策略之研究——臺(tái)灣地區(qū)經(jīng)驗(yàn)與啟發(fā)》，載《公共行政評(píng)論》，2011(5)。

[3][10]林淑馨:《檢證民營(yíng)化、公私協(xié)力與PFI》，233頁(yè)、237頁(yè)，巨流圖書(shū)股份有限公司，2013。

[4]湯京平、陳金哲：《新公共管理與鄰避政治: 以嘉義縣市跨域合作為例》，載《政治科學(xué)論叢》，2005(23)。

[6]李月娥、趙肖然：《公私協(xié)力視角下慈善超市發(fā)展路徑選擇——基于遼寧省的調(diào)查數(shù)據(jù)》，載《社會(huì)保障研究》，2016(1)。

[7]羅觀(guān)翠：《崗位購(gòu)買(mǎi)還是項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)？》，載《中國(guó)社會(huì)工作》，2009(22)。

[8]深圳市民政局：《深圳市政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)實(shí)施辦法(征求意見(jiàn)稿)》，2015年11月8日。

[9]李強(qiáng)：《粵東西北將建200鎮(zhèn)街社工服務(wù)站 培訓(xùn)1萬(wàn)名志愿者》，載《南方日?qǐng)?bào)》，2016-11-02。

(責(zé)任編輯：H)

Study on the Multiple Paths of Social Work Services into the Public Welfare Agencies—Empirical Investigation of the 25 Institutions in 16 Cities in Guangdong Province

TAN Lei

In recent years,with the development of the policies of purchasing public services and promoting social work at all levels of government in China,the consensus of "Public Private Partnership"has been reached in the area of social welfare.On the basis of the empirical investigation of the 25 institutions in 16 cities in Guangdong Province,the paper points out that the introduction of social work services has six different ways.Next,it researches the popularization of public-private partnership in different ways,the choice preference of public welfare agencies and the influencing factors on the effectiveness of the social work service.Finally,this paper puts forward three proposals.Budget based,diversified channels to broaden the sources of funding.The way should be transform from the combination of interior and exterior to internal appointment.Respect for the independence of social work service and management.

the public welfare agencies，social work，public-private partnership

* 本文為國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金社會(huì)學(xué)一般項(xiàng)目(立項(xiàng)號(hào)：15BSH119)及2015年廣東省“質(zhì)量工程”專(zhuān)業(yè)綜合改革試點(diǎn)項(xiàng)目(社會(huì)工作)階段性成果。