陜西省連片特困區(qū)農(nóng)村公路籌融資模式的研究

張文華

（蘇交科集團(tuán)股份有限公司，江蘇 南京 211112）

引言

2018 年交通運(yùn)輸部印發(fā)的《農(nóng)村公路建設(shè)管理辦法》（簡稱《辦法》）指出，農(nóng)村公路建設(shè)資金應(yīng)當(dāng)按照國家相關(guān)規(guī)定，列入地方各級政府財政預(yù)算。農(nóng)村公路建設(shè)應(yīng)當(dāng)逐步建立健全以財政投入為主、多渠道籌措為輔的資金籌措機(jī)制。鼓勵采取農(nóng)村公路資源開發(fā)、金融支持、捐助、捐款等方式籌集農(nóng)村公路建設(shè)資金。《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》指出，現(xiàn)就改革創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制，大力推廣政府和社會資本合作（Public-PrivatePartnership，PPP）模式，即政府通過給予私營企業(yè)長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來加快基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和有效運(yùn)營, 其成功的關(guān)鍵在于通過政府的扶持措施來提高項(xiàng)目收益, 這也是PPP 模式與其他融資模式的主要區(qū)別[1]。近年來，由于PPP 模式自身的優(yōu)勢，其應(yīng)用是非常廣泛的，涉及到水利設(shè)施、市政設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境等多個領(lǐng)域[2]。

農(nóng)村公路建設(shè)不僅能夠帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時也提高了村民的生活水平。農(nóng)村公路建成后，會給沿線土地帶來價值增值。因此，有條件的農(nóng)村公路還可以將沿線開發(fā)成旅游風(fēng)景區(qū)，通過風(fēng)景區(qū)出售門票或開發(fā)旅游項(xiàng)目獲取收益來緩解養(yǎng)護(hù)資金的短缺問題[3]。

一、陜西農(nóng)村公路現(xiàn)狀

據(jù)統(tǒng)計，2015 年陜西省各市農(nóng)村公路建設(shè)發(fā)展是不均衡的。楊凌、西安、榆林、寶雞、漢中市農(nóng)村公路建設(shè)完成投資分別占本年計劃投資的80.1%、47.4%、35.5%、35%、34.7%；商洛、銅川、咸陽、渭南、安康、延安、韓城市由于配套資金不到位，土地、環(huán)評手續(xù)復(fù)雜，征地拆遷難度大等因素導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，完成投資分別僅占本年計劃投資的29.7%、25.9%、10.8%、11.4%、13%、8.7%、4.9%。

2015 年陜西省各市農(nóng)村公路建設(shè)完成投資額分別占本年計劃投資比如圖1 所示。從圖中可以看出，咸陽、渭南、安康、延安、韓城市的農(nóng)村公路建設(shè)完成投資額占比是非常低的，不到計劃投資額的20%。沒有完成計劃投資最主要的原因是配套資金不到位，資金配套不到位限制了農(nóng)村公路的建設(shè)及發(fā)展。

（一）陜西省連片特困區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)的融資現(xiàn)狀

從各地市交通局了解到，陜西省連片特困區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)的資金來源有市政府和縣（區(qū)）政府，其中縣（區(qū)）級政府是農(nóng)村公路建設(shè)籌融資的主體，一般包括上級撥款和縣鎮(zhèn)政府融資、貸款。農(nóng)村公路建設(shè)資金來源是比較單一的。

圖1 2015 年各市農(nóng)村公路建設(shè)完成投資占比

表1“十二五”期按資金來源分列的農(nóng)村公路建設(shè)投資額 (單位：萬元)

1.陜西省農(nóng)村公路建設(shè)資金來源

通過在陜西省交通運(yùn)輸廳采集數(shù)據(jù)，得到了“十二五”期農(nóng)村公路建設(shè)投資額，具體的數(shù)據(jù)如下表1 所示。 “十二五”期間，農(nóng)村公路建設(shè)資金來源有中央預(yù)算內(nèi)、部分車購稅和地市自籌及其他資金，建設(shè)資金主要來源于地市自籌及其他資金，車購稅也占了很大比例，由于車購稅受到汽車年銷量的影響，所以來自車購稅的那部分農(nóng)村建設(shè)資金是相對不穩(wěn)定的。中央預(yù)算內(nèi)的資金占比是非常小的。

通過分析圖2 可以了解到，陜西省農(nóng)村公路建設(shè)投資額是逐年增加的，說明農(nóng)村公路建設(shè)資金需求在增長，但是農(nóng)村公路主要靠地市自籌及其他資金來滿足建設(shè)資金需求，部分車購稅的投資額是相對較多的，但是來自車購稅的建設(shè)資金是很不穩(wěn)定的。農(nóng)村公路建設(shè)配套資金不完善，導(dǎo)致農(nóng)村公路發(fā)展滯后。

農(nóng)村公路作為保障農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展最重要的基礎(chǔ)，其建設(shè)滯后嚴(yán)重制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。農(nóng)村公路的建管養(yǎng)運(yùn)費(fèi)用雖然納入了政府預(yù)算，但是政府財力的限制，特困地區(qū)地方政府對農(nóng)村公路發(fā)展的資金投入十分有限，農(nóng)村公路建設(shè)資金來源不穩(wěn)定，因此必須尋求有效的公路建設(shè)籌融資模式。

圖2 “十二五”期農(nóng)村公路建設(shè)投資額折線圖

（二）融資過程存在的問題

農(nóng)村公路融資過程中存在的問題主要有資金需求量大、資金來源不穩(wěn)定和融資渠道狹窄。

1.農(nóng)村公路籌融資不暢

由于認(rèn)識不到位、融資機(jī)制不完善、管理體制不健全等等原因，造成了農(nóng)村公路籌融資不暢，農(nóng)村公路建設(shè)資金來源不穩(wěn)定。

2.資金需求量大

我國公路建設(shè)具有階段性的特點(diǎn), 而且資金需求量較大, 尤其是農(nóng)村公路等非經(jīng)營性公路籌資比較困難。特別是連片特困區(qū)，自然環(huán)境惡劣加大了修路的難度，從而導(dǎo)致農(nóng)村公路建養(yǎng)資金需求量大。比如牛蹄鎮(zhèn)的公路，由于該鎮(zhèn)坐落半山腰，農(nóng)村公路的造價自然要高。在各地市交通局調(diào)研了解到，咸陽農(nóng)村公路造價大概是65 萬元/公里，安康農(nóng)村公路造價大概是75 ～85 萬元/公里，榆林農(nóng)村公路造價大概是80 ～120 萬元/公里。

3.融資渠道狹窄

與國道、省道等公路建設(shè)融資相比, 農(nóng)村公路建設(shè)融資渠道相對狹隘, 特別是在部分經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū), 農(nóng)村公路建設(shè)融資壓力較大[4]。農(nóng)村公路屬于公共物品, 而且農(nóng)村公路技術(shù)等級很低, 交通壓力小, 往往都是服務(wù)于廣大農(nóng)民群眾的生活, 不能夠進(jìn)行車輛收費(fèi)[5]。農(nóng)村公路的特性決定了農(nóng)村公路籌融資模式是比較單一的，然而，資金來源不足在一定程度上限制了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時也降低了農(nóng)民的生活質(zhì)量。

（三）陜西省農(nóng)村公路建設(shè)籌融資建議

1.健全管理機(jī)制

發(fā)揮好縣級人民政府責(zé)任主體作用，是保障農(nóng)村公路發(fā)展的前提。《辦法》進(jìn)一步明確了縣級人民政府承擔(dān)農(nóng)村公路建設(shè)的主體責(zé)任，細(xì)化了在資金保障、扶貧發(fā)展等方面的職責(zé)。各級政府部門應(yīng)該加強(qiáng)資金管理，確保專款專用，杜絕擠占、挪用農(nóng)村公路建設(shè)資金的現(xiàn)象出現(xiàn)。

2.多元化農(nóng)村公路融資模式

目前社會上流通的民間資本規(guī)模龐大, 充滿投資熱情。西部各省市可制定優(yōu)惠政策, 保證較高的投資回報率, 鼓勵和吸引民間資本作為農(nóng)村公路建設(shè)專項(xiàng)基金[6]。

農(nóng)村地區(qū)可根據(jù)不同地區(qū)的優(yōu)勢，招商引資，推動農(nóng)村公路建設(shè)和發(fā)展。生產(chǎn)特色農(nóng)產(chǎn)品的地區(qū)可以此吸引外來資金，發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。旅游資源豐富的地區(qū)可以開發(fā)當(dāng)?shù)芈糜钨Y源作為籌碼，鼓勵并吸引外來資金在當(dāng)?shù)赝顿Y修路，進(jìn)行土地或旅游資源的開發(fā)與運(yùn)營，獲取一定的收益補(bǔ)充到農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金中去。多元化農(nóng)村公路建設(shè)籌融資模式，如圖3 所示。

圖3 多元化農(nóng)村公路建設(shè)籌融資模式

圖4 BOO 模式在農(nóng)村公路的運(yùn)作方式

PPP 模式的一個經(jīng)典做法是，政府與私人部門共同組成SPV（特殊目的機(jī)構(gòu)），針對特定項(xiàng)目或資產(chǎn)，與政府簽訂特許經(jīng)營合同，并由SPV 負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計、融資、建設(shè)、運(yùn)營，待特許期滿后，SPV 終結(jié)并將項(xiàng)目移交給政府，如圖4 所示。

三、案例分析——陜西省安康市漢濱區(qū)牛蹄鎮(zhèn)

安康地處秦巴山區(qū)，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，安康農(nóng)村公路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，里程長，抗災(zāi)能力差，受自然災(zāi)害影響損毀情況較為嚴(yán)重。當(dāng)重大災(zāi)毀發(fā)生后，由于無法及時籌措災(zāi)毀修復(fù)資金，導(dǎo)致農(nóng)村公路難以及時修復(fù)，特別是通村公路面臨“通而不暢”的嚴(yán)峻形勢，直接影響了當(dāng)?shù)厝罕姷恼３鲂行枨蟆?/p>

關(guān)于農(nóng)村公路建設(shè)籌融資方面，安康市交通運(yùn)輸脫貧攻堅發(fā)展規(guī)劃指出，交通運(yùn)輸局要加強(qiáng)與中、省相關(guān)部門的銜接，最大限度爭取中、省政策資金扶持。積極探索組建交通發(fā)展集團(tuán)，作為交通建設(shè)投融資平臺，通過PPP 等建設(shè)模式，積極推進(jìn)政府與社會資本合作，激發(fā)民間投資活力，拓寬融資渠道，緩解建設(shè)資金不足。農(nóng)村公路項(xiàng)目除日常養(yǎng)護(hù)費(fèi)和養(yǎng)護(hù)工程費(fèi)，其余由縣區(qū)人民政府足額落實(shí)普通公路配套資金，確保普通公路“建得好、養(yǎng)得優(yōu)、管得嚴(yán)”。

（一）牛蹄鎮(zhèn)現(xiàn)狀

1.農(nóng)村公路現(xiàn)狀

安康市牛蹄鎮(zhèn)坐落在半山腰，進(jìn)出路都是山路。牛蹄鎮(zhèn)通村基本完成，農(nóng)村公路一般是四級公路或等外公路。由于地理環(huán)境惡劣和公路等級低，農(nóng)村公路抵御自然災(zāi)害的能力非常低，容易損壞，故在修建的時候，農(nóng)村公路的抗災(zāi)能力有待提高。農(nóng)村公路一般造價為75 ～85 萬/公里。

2.產(chǎn)業(yè)

牛蹄鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，由于當(dāng)?shù)氐牡乩憝h(huán)境適合種植茶葉，茶葉種植的面積也是相當(dāng)大。牛蹄鎮(zhèn)的養(yǎng)殖業(yè)主要有養(yǎng)豬廠、養(yǎng)羊廠，養(yǎng)殖比較規(guī)模大。

3.公路建設(shè)資金來源

農(nóng)村公路都是針對脫貧的。其建設(shè)資金源主要是市、縣（區(qū)）政府。資金絕大部分來源于縣級政府，一般包括上級撥款和縣鎮(zhèn)政府融資、貸款。農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)一般靠的是各縣區(qū)政府。政府的補(bǔ)助資金是3000 元/公里。

（二）存在的問題

進(jìn)出牛蹄鎮(zhèn)都是比較崎嶇的山路。對產(chǎn)業(yè)商來說，路的好壞直接影響產(chǎn)品運(yùn)輸?shù)谋憷砸约斑\(yùn)輸成本的高低。對于茶葉園來講，由于進(jìn)出茶葉產(chǎn)業(yè)園的路并非硬化路，重型貨車根本無法進(jìn)出運(yùn)輸茶葉，導(dǎo)致運(yùn)輸效率低下，茶葉銷量減少，茶葉產(chǎn)業(yè)規(guī)模無法繼續(xù)擴(kuò)大。對于養(yǎng)殖戶來說，一旦出現(xiàn)通往養(yǎng)殖場的路難走、路不通的情況，養(yǎng)殖業(yè)的產(chǎn)品銷售不出去，養(yǎng)殖戶的收入就沒辦法得到保證。

牛蹄鎮(zhèn)還存在有一些貧困戶沒有脫貧，究其原因，是因?yàn)檫@些村民大多住在沒有通路的山上，交通不便利，沒有什么收入來源。政府也做了努力，政府修建了移民安居房，讓山頂?shù)拇迕褚凭拥缴较隆Ｉ缴系拇迕褚凭又?，山上的大片土地就出現(xiàn)了荒廢的現(xiàn)象。要解決土地荒廢問題，就得先修路。路修好了，山上建園區(qū)，荒廢的土地才能被充分利用起來，比如在山上發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，種植業(yè)等等。

（三）多元化籌融資模式

就陜西省安康市漢濱區(qū)牛蹄鎮(zhèn)的具體情況分析可以得出，可以通過招商引資來籌集一部分的公路建養(yǎng)資金，通過政府與社會資本合作（PPP）模式運(yùn)作，讓開發(fā)商墊錢修路，政府給予開發(fā)商一定的優(yōu)惠。

引進(jìn)茶葉生產(chǎn)商，茶葉商負(fù)責(zé)修產(chǎn)業(yè)路，政府給予茶葉商土地使用權(quán)、延長土地使用年限以及減免稅收等優(yōu)惠。打造茶葉園區(qū)旅游業(yè)，開發(fā)當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)，開發(fā)商墊錢修路，修成后，在門票中提取一定的比例作為投資者的回報等。

招商引資不僅適用于牛蹄鎮(zhèn)，也適用于咸陽市淳化縣上常社村，在上常社村擁有韭菜大棚種植園和食用菌大棚種植園等產(chǎn)業(yè)，由于種植園附近的路未硬化，所以下雨天蔬菜沒辦法運(yùn)出去，導(dǎo)致產(chǎn)品滯銷。為了保證農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸?shù)谋憷?，就得先修路?？梢酝ㄟ^種植戶負(fù)責(zé)修路，政府延長種植園土地使用權(quán)。對于有產(chǎn)業(yè)種植園的地區(qū)，都可采取政府與企業(yè)合作（PPP 模式）的方式籌集農(nóng)村公路建養(yǎng)資金。招商引資一方面解決了農(nóng)村公路建養(yǎng)資金短缺的問題，另一方面，也減輕了政府的財政壓力。對于沒有種植園也沒有旅游業(yè)的地區(qū)可采取以工代賑和民工建勤，比如榆林，在調(diào)研的過程中，了解到榆林特困區(qū)農(nóng)村是沒有什么產(chǎn)業(yè)的，外出打工人口較多，但是修建農(nóng)村公路是非常有必要的。對于榆林特困區(qū)，可采取以工代賑和民工建勤的方法籌集農(nóng)村公路的建設(shè)資金。有林地的農(nóng)村，可以采取土地信托方式和林權(quán)抵押貸款來籌集農(nóng)村公路建設(shè)資金。

總結(jié)

目前，陜西省連片特困區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)資金來源相對來說是很單一的，建設(shè)資金主要來源于中央內(nèi)預(yù)算、部分車購稅和各地市自籌。農(nóng)村公路建設(shè)資金需求在不斷地增長，建設(shè)資金配套不到位在一定程度上限制了農(nóng)村公路的建設(shè)以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，所以要發(fā)展多元化農(nóng)村公路建設(shè)籌融資模式。本文引入了PPP 模式，可根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村擁有的資源，引入社會資本。有的地方可能資源比較貧乏，可考慮以工代賑和勤工建民等方式，讓村民參與農(nóng)村公路的建設(shè)與養(yǎng)護(hù)。