PPP視角下高速公路投融資模式研究

徐揚

摘 要：本文在梳理高速公路建設(shè)、PPP融資模式相關(guān)理論和總結(jié)高速公路PPP融資模式的運營機制基礎(chǔ)上，以杭紹臺高速公路臺州段PPP項目為案例，探討PPP融資模式在高速公路建設(shè)中的應(yīng)用。

關(guān)鍵詞：融資模式;高速公路

引言：

杭紹臺高速公路臺州段PPP項目自投入建設(shè)以來運營良好，并于17年被納入“財政部政府與社會資本合作中心項目管理庫”，被評為“第三批次國家示范項目”，具有較強借鑒意義。

一、杭紹臺高速公路臺州段PPP項目運營情況

（一）項目概況

杭紹臺高速公路的臺州段長45公里，其中天臺段27公里，臨海段18公里。杭紹臺高速公路的臺州段經(jīng)天臺縣平橋、街頭、雷峰，臨海市白水洋、括蒼等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，設(shè)互通4處，服務(wù)區(qū)1處，建成后將使沿線地區(qū)日益增長的交通運輸需求得到滿足。

考慮負(fù)債支出、運營投入等要素，項目投資收益約為7.3%，盈利能力為一般。

（二）項目付費機制

杭紹臺高速公路PPP項目的收費標(biāo)準(zhǔn)由政府制定，SPV公司按全省現(xiàn)行相關(guān)高速公路收費標(biāo)準(zhǔn)收費，小客車0.40元/車*公里，起步費5.0元/車*次。對較多的長隧道、特長隧道，按照《浙江省高速公路特長隧道疊加車輛通行得收費標(biāo)準(zhǔn)》（浙交[2010]193號文）執(zhí)行隧道疊加收費。同時，采用了浮動客流量制度，在特許經(jīng)營期間，SPV公司如發(fā)現(xiàn)實際的客流量小于預(yù)期，可以依據(jù)要求政府進(jìn)行補貼，屆時政府以減免稅收和政府補貼的方式對企業(yè)進(jìn)行補貼，若實際平均過路費高于測算過路費，則超額利潤稅費不予減免，以此調(diào)整利潤空間。浮動客流量制度基于協(xié)商擬定兩個托底條例實施，避免了客流風(fēng)險。

（三）項目結(jié)構(gòu)

根據(jù)國家發(fā)改委發(fā)布的“發(fā)改投資[2015]445號文件”規(guī)定，國家對PPP項目貸款期限可達(dá)30年;根據(jù)財政部發(fā)布的“財金[2015]57號文”規(guī)定，PPP期限原則上不低于10年。杭紹臺高速公路臺州段預(yù)計總投資86.3億元（包含建設(shè)期利息7.01億元），其中天臺段49.82億元（建安費33.71億元），臨海段36.45億元（建安費22.57億元）。PPP項目資本金占比為35%（約30.2億元），臺州市交通運輸局投資9億元，其余資金由中標(biāo)社會資本提供。杭紹臺高速公路臺州段預(yù)計總投資剩余部分通過SPV公司“特許經(jīng)營權(quán)”的質(zhì)押和中標(biāo)企業(yè)本身融資獲得，預(yù)期以低息貸款的方式融資56.1億債權(quán)資本。

（四）項目相關(guān)合同訂立

合同核心內(nèi)容規(guī)定，隧道股份聯(lián)合體應(yīng)在臺州當(dāng)?shù)卦O(shè)立PPP項目公司（以下簡稱“SPV公司”），在特許經(jīng)營期內(nèi)負(fù)責(zé)項目的投資、建設(shè)、運營。在規(guī)定的時間內(nèi)，可以依據(jù)政策，向該公路區(qū)間通行的車輛收取一定的通行費用，期滿后依據(jù)協(xié)議高速公路歸于臺州市杭紹臺高速公路有限公司所有。《杭紹臺高速公路臺州段PPP項目政府與社會資本合作合同》于2016年12月4日獲批。

（五）建立特許經(jīng)營公司

2016年7月28日，臺州元和建設(shè)發(fā)展有限公司正式成立，注冊資本30.2億元，臺州市政府占股30%，民營資本占股70%。在工程如期完工后，公司具有該段高速公路為期30年的特許經(jīng)營權(quán)，在合約特許期間可通過收取車輛通行費、服務(wù)站運營管理費等獲取利潤報酬。

二、杭紹臺高速公路臺州段政府和社會資本合作項目問題

（一）市場層面的問題所在

1.參與主體不合理

PPP本義是鼓勵民營資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和社會公共事業(yè)領(lǐng)域。但本案例中，通過PPP項目預(yù)審的六位公司聯(lián)合體都存在國有成分，而地方政府在選擇社會資本時也對國企、央企青睞有加。2016年6月，財政部條法司副司長賴永添在“PPP立法：地方政府視角”專題研討會上也表示，目前PPP項目中已出現(xiàn)了國有企業(yè)對民民營資本的“擠出效應(yīng)”。一是在各類資源（人、財、物）的取得方面，國有企業(yè)由更多的優(yōu)勢，且成本（如融資成本）更低，在同等條件下相對于民營企業(yè)就增厚了利潤空間，提升了抗風(fēng)險能力;二是在直接應(yīng)對風(fēng)險方面，政府通常會或多或少地為國有企業(yè)注入潛在信用，國企抗風(fēng)險能力更強（如地方政府幫助國有企業(yè)召集銀行商討債務(wù)重整、停息免息，以應(yīng)對債務(wù)危機）。

2.民營資本融資渠道單一

本案例中，隧道股份聯(lián)合體舉債基本依靠由政府背書的“特許經(jīng)營權(quán)”質(zhì)押給銀行和國有企業(yè)本身的融資優(yōu)勢，所提供低息貸款，融資結(jié)構(gòu)較為單一。

并且從我國目前的狀況來看，之所以社會資本參與度不佳，與我國融資條件有很大關(guān)系。社會資本不同于政府，不具有公信力，一些小的企業(yè)本身由于經(jīng)營規(guī)模有限、經(jīng)營水平低下而面臨著倒閉的風(fēng)險，國有銀行一般不會輕易貸款給民間資本，擔(dān)保公司也大多不為涉足高速公路建設(shè)的民間資本提供擔(dān)保。因而社會資本在融資上表現(xiàn)出融資渠道窄、融資成本高以及融資規(guī)模小的缺陷。世界上很多國家之所以能夠成功運作PPP項目，與社會提供給企業(yè)的融資條件是分不開的。

（二）項目層面的問題所在

1.項目收益確定性不高

在杭紹臺高速公路（臺州段）PPP項目中，民營企業(yè)由于融資成本高，所以更加看重投資回報率。因此，要想充分發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢，廣泛的吸引社會資本的加入，需要積極探索高速公路項目的收益來源，努力提高項目本身的收益水平，在節(jié)約政府支出的同時吸引社會資本進(jìn)入，充分激發(fā)市場活力，在項目公司可持續(xù)經(jīng)營前提下，設(shè)計出能滿足投資各方收益目標(biāo)的投融資方案。

2.項目風(fēng)險分擔(dān)機制不成熟

高速公路PPP項目參與方眾多，涉及的風(fēng)險也較其他項目大。項目風(fēng)險主要包括：政策風(fēng)險，比如外企企業(yè)出口退稅政策、“營改增”政策等;成本控制風(fēng)險，比如價格、原材料、人力成本變化、匯率變化等;運營風(fēng)險，如客流風(fēng)險等。PPP模式的好處就在于可以將風(fēng)險進(jìn)行分散，通過引入資金實力和項目管理經(jīng)驗豐富的企業(yè)，將項目風(fēng)險分散給政府、各個不同企業(yè)中，從而將風(fēng)險分散在不同的“籃子”中。風(fēng)險分擔(dān)機制是合理規(guī)避風(fēng)險，確保項目可持續(xù)運營的必要條件，但是我國目前的項目風(fēng)險分擔(dān)機制還不成熟，對于項目設(shè)計規(guī)劃、建設(shè)、運營、移交過程中涉及的風(fēng)險，并沒有一個明確的風(fēng)險框架體系，因而可能導(dǎo)致存在由政府“兜底”的現(xiàn)象，從而增加了項目失敗的可能性。

三、結(jié)論與展望

PPP模式在中國所獲成績斐然，但發(fā)展道路并非坦途。目前，已入庫項目8000有余，計劃投資額已超13萬億元，但該模式的部分缺陷也導(dǎo)致大量相關(guān)項目最終流產(chǎn)。謹(jǐn)希望以自身拙見，為未來高速公路政府與社會資本合作項目優(yōu)化提供一些思路。

本次調(diào)研論文基于調(diào)研分析共提出以下六項建議：

1.規(guī)范政府角色定位;2.增加項目融資渠道;3.發(fā)掘更多盈利渠道;4.做好風(fēng)險把控工作;5.增加民企參與熱情;降低資本金比例要求。

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