吉林省邊境地區(qū)基本公共服務(wù)均等化中政府責(zé)任研究

龐麗萍 于恩洋

摘 要：近年來(lái)，我國(guó)基本公共服務(wù)步伐加快，但在發(fā)展進(jìn)程中基本公共服務(wù)在各地區(qū)之間呈現(xiàn)出發(fā)展不平衡的態(tài)勢(shì)，特別是邊境城市發(fā)展差異性較大，公共服務(wù)的非均等化供給會(huì)引發(fā)一系列的社會(huì)問(wèn)題。該文以吉林省邊境地區(qū)為研究對(duì)象，從基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)4個(gè)方面探討了吉林省邊境地區(qū)基本公共服務(wù)均等化發(fā)展現(xiàn)狀，分析了其公共服務(wù)均等化所取得的成就與現(xiàn)存的問(wèn)題及成因，并且從政府履行責(zé)任角度提出了完善公共服務(wù)均等化的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：吉林省;邊境地區(qū);公共服務(wù)均等化;政府責(zé)任

中圖分類號(hào) D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A文章編號(hào) 1007-7731（2020）19-0163-03

1 引言

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義號(hào)角的吹響，人民群眾對(duì)美好生活的向往、對(duì)物質(zhì)文化的需求提出了更高的要求，對(duì)公共服務(wù)均等化訴求與日俱增。在吉林省基本公共服務(wù)發(fā)展進(jìn)程中，各地區(qū)間公共服務(wù)均等化發(fā)展不平衡，特別是吉林省通化市、白山市以及延邊州等邊境城市發(fā)展差異性較大，非均等化公共服務(wù)供給會(huì)引發(fā)一系列的社會(huì)問(wèn)題。從區(qū)域位置來(lái)看，吉林省作為我國(guó)東北地區(qū)的中心省份，同時(shí)又是毗鄰朝鮮和俄羅斯的邊塞要地，研究其邊境地區(qū)基本公共服務(wù)的均等化問(wèn)題意義重大。本文通過(guò)對(duì)吉林省邊境地區(qū)政府在基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、就業(yè)等4個(gè)方面的責(zé)任履行現(xiàn)狀進(jìn)行梳理，剖析了其內(nèi)生原因，并提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

2 取得的成就

2.1 基本公共服務(wù)均等化體系框架基本建立 中央頒布《國(guó)家推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化“十三五”規(guī)劃》，吉林省政府緊跟國(guó)家發(fā)展步伐，出臺(tái)了《吉林省推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化“十三五”規(guī)劃》，初步建立了以基本公共服務(wù)為核心的制度體系。吉林省邊境地方政府根據(jù)規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，在醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)服務(wù)、教育等方面出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的進(jìn)程，如《推進(jìn)統(tǒng)一社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)》《吉林省就業(yè)扶貧方案》等。規(guī)劃從吉林省具體情況出發(fā)，從規(guī)劃背景、各領(lǐng)域重點(diǎn)任務(wù)、保障措施等方面進(jìn)行規(guī)定，基本確定了本省的基本公共服務(wù)均等化體系框架，確保公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。包含教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、就業(yè)4個(gè)基本領(lǐng)域，確定了基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)容、服務(wù)對(duì)象、服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)等。由此，吉林省的基本公共服務(wù)體系框架初步確立。

2.2 保障水平不斷提高 國(guó)家基本公共服務(wù)均等化“十三五”規(guī)劃實(shí)施以來(lái)，吉林省在基本公共服務(wù)均等化的建設(shè)中取得了很大的成就，在基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、公共就業(yè)等方面都有了很大的改善，政府對(duì)基本公共服務(wù)的投入逐年增加，基本公共服務(wù)均等化建設(shè)取得成效、供給水平具有保障（如表1）。如完善基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、推進(jìn)義務(wù)優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展、完善醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。

2.3 公共服務(wù)均等化分類標(biāo)準(zhǔn)基本明確 吉林省邊境地區(qū)依據(jù)國(guó)家的公共服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，建立了邊境地區(qū)的公共服務(wù)均等化的考核指標(biāo)、責(zé)任機(jī)制與具體分類標(biāo)準(zhǔn)做了明確界定，使得公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估有了初步的依據(jù)。例如，在促進(jìn)就業(yè)方面，實(shí)施積極就業(yè)政策，建立就業(yè)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，對(duì)全省就業(yè)失業(yè)情況進(jìn)行全面系統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)分析，反饋失業(yè)信息，精準(zhǔn)對(duì)失業(yè)人員提供就業(yè)推薦等基本公共服務(wù);加強(qiáng)職業(yè)職工技能培訓(xùn)，推行“校企合作”“互聯(lián)網(wǎng)+職業(yè)培訓(xùn)”等新型職業(yè)培訓(xùn)模式，互動(dòng)提升職工理論能力與實(shí)踐能力;創(chuàng)建公共創(chuàng)業(yè)服務(wù)信息平臺(tái)，依托信息技術(shù)手段如大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等，明確了支出責(zé)任及分擔(dān)方式。

2 存在的問(wèn)題

2.1 政府財(cái)政投入相對(duì)不足 由2018年《中國(guó)各省基本公共服務(wù)供給指數(shù)》分析得知，吉林省政府財(cái)政投入位列東三省第3名，在全國(guó)基本公共服務(wù)財(cái)政投入排名屬中等偏后。如表2所示，相對(duì)于省級(jí)而言，邊境各地方政府對(duì)基本公共服務(wù)投入的比例較少。2018年，吉林省邊境通化市、白山市、延邊州的一般公共服務(wù)支出僅占財(cái)政總支出的7.8%、6.8%、9.7%，財(cái)政額度較低。

吉林省邊境政府財(cái)政投入不足的主要問(wèn)題體現(xiàn)在以下2個(gè)方面：一是基本公共服務(wù)總體財(cái)政投入比例較少。吉林省邊境通化市、白山市、延邊州在基本公共服務(wù)財(cái)政支出比例較低，且支出的比例不穩(wěn)定。從總體上來(lái)說(shuō)，吉林邊境地區(qū)政府對(duì)基本公共服務(wù)的財(cái)政支出較少，吉林邊境地區(qū)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的進(jìn)程較緩慢。二是財(cái)政投入不足，地區(qū)差距較大。公共財(cái)政是促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的重要手段和途徑[1]。因此，財(cái)政收入強(qiáng)弱的反應(yīng)可以在城鄉(xiāng)居民人均財(cái)政收入中體現(xiàn)。一般說(shuō)來(lái)，城鄉(xiāng)居民人均收入水平較高的地方其地方政府的基本公共服務(wù)能力也就越強(qiáng)[2]。2013—2018年，吉林省政府在推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的過(guò)程中做了很大的努力，但收效甚微。在對(duì)比白山市、通化市、延邊州3個(gè)地區(qū)的城鄉(xiāng)居民人均收入中，3個(gè)地區(qū)的城鄉(xiāng)居民人均收入差距明顯。延邊州在這3個(gè)地區(qū)中的差距較大，城鎮(zhèn)居民人均收入比農(nóng)村常住居民高2.38倍，而白山市，通化市的城鎮(zhèn)居民人均收入是農(nóng)村常住居民的2.16倍、2.18倍。總的來(lái)說(shuō)，邊境地區(qū)和吉林省的城鄉(xiāng)居民人均收入差距較大，這也側(cè)面反映了地區(qū)政府在推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)過(guò)程中的財(cái)政側(cè)重方向，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給的不均等化明顯。

2.2 公共資源配置不合理 政府對(duì)基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政投入，直接導(dǎo)致了公共服務(wù)所取結(jié)果的差異。以社會(huì)保障為例，社會(huì)保障和公共就業(yè)是公共服務(wù)的重要組成部分，是政治穩(wěn)定、社會(huì)安寧的關(guān)鍵所在;社會(huì)保障水平的高低也直接影響居民幸福指數(shù)，越高水平的社會(huì)保障質(zhì)量，居民生活幸福指數(shù)越高。登記失業(yè)率有助于精準(zhǔn)定位政府幫扶對(duì)象;實(shí)現(xiàn)惠民效果，提高就業(yè)公共服務(wù)的質(zhì)量[3];提升政府對(duì)公共資源配置的能力。

根據(jù)2014—2018年的就業(yè)的數(shù)據(jù)分析，從失業(yè)率來(lái)看，延邊市失業(yè)率平均值在邊境城市中所占比例最低，且低于吉林省失業(yè)率平均值，差值為0.92%;白山市與通化市的失業(yè)率平均值均高于吉林省失業(yè)率平均值（見(jiàn)表3）。由此，吉林省邊境地區(qū)地方政府對(duì)就業(yè)服務(wù)指導(dǎo)、公共服務(wù)均等化水平有待提高。

2.3 監(jiān)督與績(jī)效評(píng)估缺失 吉林省邊境基本公共服務(wù)供給的不均衡，在一定程度上反映了在推進(jìn)基本公共服務(wù)中政府對(duì)績(jī)效評(píng)估的不重視。政府在實(shí)施基本公共服務(wù)均等化的過(guò)程中缺乏有力的監(jiān)督和評(píng)估，在基本公共服務(wù)的投入中未進(jìn)行財(cái)政運(yùn)用的過(guò)程監(jiān)控和政策實(shí)施結(jié)果考評(píng)，在出現(xiàn)不均等現(xiàn)象時(shí)未采取措施糾正，政策結(jié)果未發(fā)揮應(yīng)有的效用，在邊境的基本公共服務(wù)提供者不均等差距明顯。政府合理有效的績(jī)效評(píng)估，一方面可以提高內(nèi)部人員的積極性，另一方面可以對(duì)政策運(yùn)行的整個(gè)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督、溝通、糾正、反饋，使政策得到有效的運(yùn)行。而吉林邊境地區(qū)基本公共服務(wù)推行進(jìn)程中，城鄉(xiāng)與地區(qū)之間公共服務(wù)均等化差距縮小不明顯，政府的政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差，說(shuō)明政府的推進(jìn)邊境基本公共服務(wù)過(guò)程中缺乏對(duì)實(shí)施過(guò)程的合理評(píng)估。

3 政府責(zé)任缺失的原因分析

3.1 傳統(tǒng)的財(cái)政體制與地方實(shí)際不匹配 所謂的傳統(tǒng)財(cái)政體制與地方實(shí)際不匹配主要表現(xiàn)在財(cái)權(quán)事權(quán)分配不合理和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付繁雜。一方面，財(cái)權(quán)事權(quán)分配不合理。20世紀(jì)90年代我國(guó)完成分稅制改革以后，財(cái)權(quán)和事權(quán)相向發(fā)展，國(guó)家的財(cái)政權(quán)力逐漸向中央集中的同時(shí)卻把事權(quán)逐級(jí)向下讓渡，這就導(dǎo)致財(cái)權(quán)和事權(quán)之間設(shè)置不合理。1994年的分稅制改革后，盡管增強(qiáng)了中央的宏觀統(tǒng)籌權(quán)力，但是中央與地方在財(cái)政支出等方面的劃分上仍然存在模糊，基本公共服務(wù)的事權(quán)大多集中地方政府手中，然而地方政府財(cái)權(quán)弱化導(dǎo)致履職時(shí)常出現(xiàn)力不從心的狀況，這種境遇必定對(duì)地方基本公共服務(wù)的供給水平和能力產(chǎn)生了影響。另一方面，在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中出現(xiàn)繁雜的情況，由于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付存在交叉，造成管理的難度大等問(wèn)題。收支狀況是反映政府財(cái)力的重要因素，在吉林省邊境地區(qū)，白山、通化以及延邊州的地方政府是邊境地區(qū)基本公共服務(wù)均等化過(guò)程的主導(dǎo)角色，然而，財(cái)力自給是某一級(jí)政府部門，在不賴于上級(jí)政府、同級(jí)政府部門幫助下獨(dú)立自主的籌集資金的能力。由于吉林省邊境地區(qū)社和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較為薄弱，而政府的財(cái)力一定程度上賴于邊境地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這易使邊境政府財(cái)力短缺等難題。

3.2 政府基本公共服務(wù)均等化理念偏差 吉林省邊境地區(qū)政府基本公共服務(wù)均等化理念偏差表現(xiàn)在以下2個(gè)方面：一方面，政府過(guò)分重視GDP作用。在沒(méi)有制度激勵(lì)地方政府背景下，即使邊境地區(qū)財(cái)政資金優(yōu)先投用于基本公共服務(wù)項(xiàng)目，也難以保證實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。政府在實(shí)現(xiàn)GDP的目標(biāo)過(guò)程中，忽視了政府提供公共服務(wù)的基本職能，導(dǎo)致政府基本公共服務(wù)均等化理念發(fā)生偏差;另一方面，政府基本公共服務(wù)均等化問(wèn)責(zé)乏力。近年來(lái)，我國(guó)政府出臺(tái)公共服務(wù)問(wèn)責(zé)制度，但是從地方行政問(wèn)責(zé)來(lái)看，對(duì)地方基本公共服務(wù)均等化的履行問(wèn)責(zé)情況較少。這使得我國(guó)基本公共服務(wù)的問(wèn)責(zé)停留于顯性層面，雖然吉林省對(duì)基本公共服務(wù)均等化發(fā)展進(jìn)行了規(guī)劃，但未出臺(tái)政策對(duì)過(guò)程和“產(chǎn)出效果”進(jìn)行考核與績(jī)效問(wèn)責(zé)體制，導(dǎo)致邊境地區(qū)政府官員對(duì)公共服務(wù)均等化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)重視程度不夠，缺乏問(wèn)責(zé)意識(shí)，出現(xiàn)“重投入，輕結(jié)果”的理念偏差。

3.3 公共服務(wù)供給主體之間配合較差 基本公共服務(wù)供給的主體為政府，但政府不是唯一主體。一方面，吉林邊境地區(qū)基本公共服務(wù)的需求日益迫切，但政府財(cái)政支出能力有限，單一的供給主體和方式已無(wú)法滿足吉林邊境地區(qū)基本公共服務(wù)的需求，相同的基本公共服務(wù)供給在不同的地區(qū)讓公民的滿意度不同。另一方面，在吉林省邊境地區(qū)人口稀少、居住分散，公民主要從事農(nóng)業(yè)與畜牧業(yè)，政府無(wú)法集中提供高效均等化公共服務(wù)，也無(wú)法為個(gè)人提供專門化服務(wù)。且經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)集中于發(fā)達(dá)地區(qū)，政府對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的重視程度高于其他地區(qū)，社會(huì)組織能夠很好地融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，并且能夠?qū)φ?zé)任缺失起到彌補(bǔ)作用。政府在公共服務(wù)的相關(guān)政策和權(quán)利界定方面，放松對(duì)政府組織和私人資本的限制，促進(jìn)和鼓勵(lì)其他供給主體進(jìn)入社會(huì)事業(yè)市場(chǎng)。

4 對(duì)策建議

4.1 實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)頂層制度設(shè)計(jì)與地方特性相結(jié)合 一方面，深入挖掘吉林邊境地區(qū)的地方特性。就目前而言，吉林邊境地區(qū)因其獨(dú)特的自然地理和區(qū)位優(yōu)勢(shì)業(yè)已具備了一定的統(tǒng)籌發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，在推進(jìn)吉林邊境地區(qū)基本公共服務(wù)均等化發(fā)展的過(guò)程中，保持與中央、省政府的協(xié)調(diào)一致的前提下，因地制宜的挖掘吉林邊境的人力、物力資源，結(jié)合邊境特性優(yōu)化公共財(cái)政體系，完善地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度和轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，平衡吉林省各地區(qū)間公共服務(wù)供給。著眼全局與部分相結(jié)合、公平與效率并重，努力打造獨(dú)具特色的基本公共服務(wù)發(fā)展歷程。另一方面，要突破吉林邊境地區(qū)基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和政府部門的自利性思維的藩籬，實(shí)現(xiàn)頂層制度與地方相結(jié)合。強(qiáng)化政府服務(wù)和責(zé)任意識(shí)，轉(zhuǎn)變政府職能，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和政府部門各自為政自利性思維梗阻，實(shí)現(xiàn)吉林邊境地區(qū)與省、中央基本公共服務(wù)的結(jié)合發(fā)展。

4.2 扭轉(zhuǎn)政府基本公共服務(wù)理念偏差，健全監(jiān)督考核體系 一方面，扭轉(zhuǎn)政府基本公共服務(wù)理念的偏差，建立服務(wù)型政府。基本公共服務(wù)水平和結(jié)構(gòu)取決于地方政府支付能力與意愿，將政府推行公共服務(wù)均等化的履行情況納入行政問(wèn)責(zé)之中，糾正唯經(jīng)濟(jì)論的理念偏差。另一方面，健全監(jiān)督考核體系，吉林省邊境地區(qū)的基本公共服務(wù)均等化相關(guān)監(jiān)督與績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)匱乏，政府在這種匱乏的境遇下構(gòu)建高效的監(jiān)督與績(jī)效考核體系，根據(jù)財(cái)權(quán)事權(quán)相匹配的原則協(xié)調(diào)中央與地方邊境政府的財(cái)政收支預(yù)算，并且在地方政府財(cái)權(quán)下沉的流程中細(xì)化事權(quán)與能力范圍以期合理分解公共服務(wù)支出壓力，充分利用地區(qū)優(yōu)勢(shì)發(fā)揮主動(dòng)性和創(chuàng)造性，提供能力范圍內(nèi)的基本公共服務(wù)，并推動(dòng)均等化的實(shí)現(xiàn)。

4.3 完善社會(huì)多元參與機(jī)制，建立有效的協(xié)作溝通渠道 完善吉林省邊境地區(qū)基本公共服務(wù)體系，形成以政府為中心的社會(huì)組織多元參與機(jī)制和建立有效的協(xié)作溝通渠道。一方面，鼓勵(lì)社會(huì)組織廣泛參與到基本公共服務(wù)均等化中。隨著社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展，基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)容不斷細(xì)化，僅憑借政府的力量是微不足道的，這就需要吸納更多的社會(huì)組織力量參與到基本公共服務(wù)的推進(jìn)過(guò)程中，以此來(lái)擴(kuò)充基本公共服務(wù)供給的有效性，提升吉林省邊境地區(qū)的基本公共服務(wù)水平。另一方面，建立有效的協(xié)作溝通渠道，縮短政府與社會(huì)組織之間的距離。

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（責(zé)編：張宏民）