國土空間規(guī)劃視角下的第3次全國國土調(diào)查相關(guān)問題分析

楊培松 王敏

摘 要：加快建立自然資源統(tǒng)一調(diào)查、評價、監(jiān)測制度，推進(jìn)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記法治化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化，是當(dāng)前自然資源管理的迫切需要。構(gòu)建新型國土空間規(guī)劃體系，發(fā)揮國土空間規(guī)劃的引領(lǐng)作用，對于實施自然資源管理具有重要意義。國土調(diào)查是根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要開展的一項重大的國情國力調(diào)查，開展第3次全國國土調(diào)查（以下簡稱“三調(diào)”），查實查清全國國土利用現(xiàn)狀，是推進(jìn)自然資源管理體制改革和統(tǒng)一確權(quán)登記等各項工作的需要。該文結(jié)合宿州市“三調(diào)”工作實際，對國土空間規(guī)劃視角下的第3次全國國土調(diào)查相關(guān)問題進(jìn)行了分析，以期為國土空間規(guī)劃提供參考。

關(guān)鍵詞：國土空間;規(guī)劃;“三調(diào)”;宿州市

中圖分類號 F205文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A文章編號 1007-7731（2020）19-0113-03

The Analysis of the Third National Land Survey Related Issues from the Perspective of Land Space Planning ——Takes Suzhou City as an Example

YANG Peisong 1 et al.

（1Suzhou Natural Resources Survey Planning and Design Institute，Suzhou 234000，China）

Abstract：It is an urgent need for natural resources management to speed up the establishment of a unified investigation，evaluation and monitoring system for natural resources and promote the unified determination and registration of natural resources under the rule of law，standardization，standardization and informatization.It is of great significance for the implementation of natural resources management to build a new type of national space planning system and give play to the leading role of national space planning.Land survey is a major survey of national conditions and national strength according to the needs of national economy and social development.It is necessary to carry out the third national land survey（hereinafter referred to as the “three surveys”）to ascertain the current situation of land use throughout the country in order to promote the reform of the natural resources management system and the unified determination and registration of rights.In this paper，based on the actual situation of the "third survey" in Suzhou city，the author analyzes the related problems of the third national land survey from the perspective of land space planning，hoping to provide basic support for the land space planning.

Key words：Land space;Planing;Third survey;Suzhou City

1 調(diào)查區(qū)域概況

為貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于開展第3次全國土地調(diào)查的通知》（國發(fā)2017〔48〕號），自2017年起全國開始啟動第3次國土調(diào)查工作。第3次全國國土調(diào)查的目的是掌握當(dāng)前國土利用狀況，滿足社會經(jīng)濟發(fā)展和國土資源管理等各項任務(wù)需要。宿州市位于安徽省東北部，地處皖蘇魯豫4省交匯地帶，襟連沿海，背倚中原，承東啟西，是安徽的北大門。1999年撤地建市，現(xiàn)轄4縣1區(qū)，總面積9939km2，總?cè)丝?54萬。宿州市嚴(yán)格按照第3次全國國土調(diào)查相關(guān)要求和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)開展“三調(diào)”工作，采用《第3次全國國土調(diào)查工作分類》和 “互聯(lián)網(wǎng)+”等新科技手段，查清全市耕地、種植園、林地等地類分布及利用狀況，摸清全市資源家底，科學(xué)合理利用自然資源，以支撐全市經(jīng)濟社會全面發(fā)展。

2 “三調(diào)”工作主要技術(shù)調(diào)整

“三調(diào)”是在第二次全國土地調(diào)查基礎(chǔ)上，全面細(xì)化和完善全國土地利用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)?！叭{(diào)”采取國家總體控制的工作路徑，即國家制作并下發(fā)工作底圖——地方細(xì)化舉證——國家在線核實——國家審核確認(rèn)。與二次調(diào)查相比，“三調(diào)”更能保證數(shù)據(jù)一致性，保證后期高質(zhì)量的數(shù)據(jù)應(yīng)用和成果共享服務(wù)。

2.1 調(diào)查細(xì)致度 與“二調(diào)”相比，“三調(diào)”細(xì)致度的提高主要體現(xiàn)在數(shù)學(xué)基礎(chǔ)、工作分類、上圖面積等方面[1]。

2.2 調(diào)查內(nèi)容 專項調(diào)查方面，“三調(diào)”基于土地利用現(xiàn)狀、土地權(quán)屬等調(diào)查成果和國土資源管理形成的各類管理信息，結(jié)合國土資源精細(xì)化管理、節(jié)約集約用地評價及相關(guān)專項工作的需要，開展系列專項用地調(diào)查評價。其中，耕地細(xì)化調(diào)查包括河道或湖區(qū)范圍內(nèi)的耕地、林區(qū)范圍內(nèi)的耕地、牧區(qū)范圍內(nèi)的耕地、沙荒耕地等;批準(zhǔn)未建設(shè)的建設(shè)用地調(diào)查方面，國家統(tǒng)一將在部監(jiān)管平臺備案的新增建設(shè)用地審批界線落實在縣級土地調(diào)查成果上，形成批準(zhǔn)未建設(shè)的建設(shè)用地圖層下發(fā)各地?！叭{(diào)”以自然資源精細(xì)化管理、節(jié)約集約用地評價為導(dǎo)向，擴充專項調(diào)查內(nèi)容，要求開展耕地細(xì)化調(diào)查、批準(zhǔn)未建的建設(shè)用地調(diào)查、永久基本農(nóng)田調(diào)查、耕地質(zhì)量等級調(diào)查評價和耕地分等定級評價調(diào)查等專項調(diào)查[2]。同時，部分地類細(xì)化調(diào)查到三級類，如0810A廣場用地。為滿足自然資源和空間統(tǒng)一管理進(jìn)行圖斑標(biāo)注，“三調(diào)”對部分用地屬性進(jìn)行標(biāo)注，包括對臨時種植其他作物的耕地進(jìn)行標(biāo)注、耕地細(xì)化屬性、濕地、城市、建制鎮(zhèn)和村莊范圍內(nèi)的地類圖斑標(biāo)注等。

2.3 調(diào)查準(zhǔn)確度 由于“二調(diào)”中的圖數(shù)與實際情況不一致，“三調(diào)”采用由國家組織實施與地方調(diào)查相結(jié)合的方法。按照“統(tǒng)一分類、建立數(shù)據(jù)庫、地方調(diào)查、在線舉證、國家驗證和確認(rèn)”的過程推進(jìn)。利用“互聯(lián)網(wǎng)+”舉證軟件，對需舉證的圖斑地塊拍攝包含圖斑實地衛(wèi)星定位坐標(biāo)、拍攝時間、拍攝方位角的實地照片，連同舉證說明等綜合信息形成加密舉證數(shù)據(jù)包，上傳至統(tǒng)一舉證平臺[3]。在調(diào)查底圖上，農(nóng)村調(diào)查要求采用優(yōu)于1m分辨率的影像，城鎮(zhèn)村調(diào)查要求采用優(yōu)于0.2m分辨率的影像，使地類認(rèn)定更加準(zhǔn)確。同時，為防止虛報瞞報建設(shè)用地，要求對遙感影像不能十分確定為建設(shè)用地的建筑物，必須全部拍攝“互聯(lián)網(wǎng)+”照片，并拍攝內(nèi)部照片，以確定建設(shè)用地和設(shè)施農(nóng)用地的真實性;為防止因管理政策引起的虛報，對原有耕地內(nèi)部二級地類發(fā)生變化的，以及原有農(nóng)用地調(diào)查為未利用地的圖斑，必須全部拍攝“互聯(lián)網(wǎng)+”照片，并上報省級檢查報告。

3 問題與建議

國土空間規(guī)劃的編制要求以“三調(diào)”成果為基礎(chǔ)，整合相關(guān)空間信息和屬性數(shù)據(jù)，但仍存在地類認(rèn)定不足等問題。

（1）基礎(chǔ)底圖數(shù)據(jù)認(rèn)定是規(guī)劃的首要問題。根據(jù)自然資源部的要求，國土空間規(guī)劃的編制統(tǒng)一采用“三調(diào)”數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)底圖數(shù)據(jù)。3次調(diào)查數(shù)據(jù)對國土空間規(guī)劃支撐主要在以下幾個方面：①分析評價國土現(xiàn)狀必須以3次調(diào)查數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)，同時對規(guī)劃實施進(jìn)行評估、評價資源環(huán)境承載力與國土空間適應(yīng)性等，也都需要3次調(diào)查數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)支撐。②3次調(diào)查的數(shù)據(jù)是制定指標(biāo)體系和國家土地和空間目標(biāo)的基礎(chǔ)。制定開發(fā)強度、建設(shè)用地規(guī)模、耕地保護(hù)數(shù)量、自然保護(hù)區(qū)面積、森林覆蓋率等具體空間指標(biāo)的開發(fā)利用指標(biāo)，需要三調(diào)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)作為參考和基礎(chǔ)。③3次調(diào)查數(shù)據(jù)為規(guī)劃控制線的輪廓和空間布局提供了支持，3次調(diào)查數(shù)據(jù)的土地用途分類調(diào)查支持“三線”劃界、自然資源的保護(hù)和利用、規(guī)劃分區(qū)劃界和目標(biāo)分區(qū)劃界。

經(jīng)過對宿州市“三調(diào)”成果梳理發(fā)現(xiàn)問題如下：①目前3次調(diào)查成果采用的工作分類，因建設(shè)用地大部分只細(xì)分到二級類，不能完全支撐城區(qū)精細(xì)化管理需要;②僅住宅用地區(qū)分城鎮(zhèn)建設(shè)用地和村莊建設(shè)用地，其他建設(shè)用地均未區(qū)分城鎮(zhèn)和村莊建設(shè)用地，勢必對下一步城鎮(zhèn)規(guī)模邊界劃定、城鎮(zhèn)和鎮(zhèn)村體系構(gòu)建等工作造成很大不便。為此，要開展規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換工作，區(qū)分城鎮(zhèn)和村莊建設(shè)用地，開展資源查清對照等，進(jìn)一步做牢空間規(guī)劃編制的基礎(chǔ)底圖，同時為詳規(guī)、村莊規(guī)劃和專項規(guī)劃與總體規(guī)劃的銜接提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和規(guī)劃分類支撐[4]。

（2）3次調(diào)查數(shù)據(jù)除了作為國土利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)應(yīng)用在規(guī)劃實施評估、資源環(huán)境承載能力和適宜性評價、生態(tài)保護(hù)紅線劃定、永久基本農(nóng)田劃定等國土空間規(guī)劃基礎(chǔ)性研究上之外，還應(yīng)重點應(yīng)用在以下內(nèi)容上：城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定，應(yīng)統(tǒng)籌考慮3次調(diào)查數(shù)據(jù)提供的土地權(quán)屬、重要項目用地、開發(fā)園區(qū)等;國土整治規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮3次調(diào)查數(shù)據(jù)非建設(shè)用地可調(diào)整情況、批而未建等低效用地情況;重點區(qū)域監(jiān)測，包括重點開發(fā)與保護(hù)空間的監(jiān)測。在自然資源部統(tǒng)一用途標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)規(guī)范出臺前，工作中需將城鄉(xiāng)規(guī)劃用地與3次調(diào)查用地進(jìn)行對接時，應(yīng)打破傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃中的城鄉(xiāng)分隔、城市與區(qū)域分隔等慣性思維，注重土地權(quán)屬等用地管理情況，細(xì)致銜接，做好基礎(chǔ)性工作，提高分析與結(jié)論的科學(xué)性與合理性。

參考文獻(xiàn)

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[3]宿國土調(diào)查辦發(fā)[2020]1號.宿州市第3次全國國土調(diào)查統(tǒng)一時點更新暨2019年度土地變更調(diào)查實施方案[Z].2020.

[4]張曉潔.“三調(diào)”數(shù)據(jù)的基數(shù)轉(zhuǎn)換與查清對照[J].中國土地，2020（5）：42-43.

（責(zé)編：張宏民）