優(yōu)化國家職業(yè)教育治理體系關(guān)鍵在于處理好“政府”與“市場”的關(guān)系

劉曉

當(dāng)前，由新工業(yè)革命引發(fā)的產(chǎn)業(yè)工人技能短缺問題成為各國面對的主要問題。無論是西方工業(yè)發(fā)達(dá)的美國、德國、英國，還是亞洲近鄰韓國、日本，都將優(yōu)化和完善國家職業(yè)教育體系上升到至高境地，以應(yīng)對技能沖擊和技能短缺問題。推進(jìn)國家職業(yè)教育治理體系現(xiàn)代化，成為近年來世界各國優(yōu)化勞動力市場、促進(jìn)國家競爭力的重要舉措和基本途徑。黨的十九大報告提出了“完善職業(yè)教育與培訓(xùn)體系”的戰(zhàn)略目標(biāo)，標(biāo)志著中國特色職業(yè)教育進(jìn)入“完善職業(yè)教育和培訓(xùn)體系，向技能強(qiáng)國邁進(jìn)”的全新時代。黨的十九屆四中全會就堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了新的更高要求。隨著社會各界對完善國家治理體系的不斷深入，構(gòu)建順應(yīng)新時代所需的國家職業(yè)教育治理體系也成為優(yōu)化職業(yè)教育質(zhì)量和社會服務(wù)能力的核心所在。筆者認(rèn)為，在此過程中，如何重點(diǎn)把握政府與市場在完善現(xiàn)代職業(yè)教育體系中的關(guān)系和角色，優(yōu)化政府職責(zé)體系，厘清政府和市場、政府和社會的關(guān)系，將成為完善我國職業(yè)教育治理體系的一個重點(diǎn)。

所謂治理，即利用機(jī)構(gòu)資源和政治權(quán)威管理社會問題與事務(wù)的實(shí)踐。從各國職業(yè)教育發(fā)展的歷史沿革來看，國家職業(yè)教育體系的發(fā)展和治理蘊(yùn)含著錯綜復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)、社會與歷史文化背景，并已經(jīng)深深嵌于國家治理體系之中。在這一進(jìn)程中，政府與市場兩者的協(xié)同和互動以及由此所構(gòu)成的子系統(tǒng)起著關(guān)鍵作用。在當(dāng)前各國職業(yè)教育治理體系中，基于政府與市場兩個主體的角色和行為機(jī)制，大致可分為“政府主導(dǎo)型”和“市場主導(dǎo)型”，兩種典型模式又呈現(xiàn)出各自的優(yōu)勢和不足。在“政府主導(dǎo)型”治理模式中，國家的職業(yè)教育體系由國家主導(dǎo)，政府與技能供給部門是一種垂直的主導(dǎo)與被主導(dǎo)關(guān)系，政府根據(jù)國家的目標(biāo)與價值采取主導(dǎo)化的治理工具來實(shí)現(xiàn)對技能的治理和干預(yù)。事實(shí)上，教育和培訓(xùn)市場畢竟與純粹的政府部門有一定的差別，政府的控制不宜過于直接與強(qiáng)勢。為避免“越位”現(xiàn)象，政府會采取多種渠道進(jìn)行治理，往往既充當(dāng)職業(yè)教育資源的分配者，也充當(dāng)職業(yè)教育的服務(wù)者。中央與地方之間會對職業(yè)技能培訓(xùn)進(jìn)行“協(xié)商治理”，即通過協(xié)商分配各方對技能體系的治理權(quán)力。因此，“政府主導(dǎo)型”治理模式在推動職業(yè)教育與培訓(xùn)資源的公平分配方面起了重要作用。在“市場主導(dǎo)型”治理模式中，中央不再直接提供技能服務(wù)，而是將技能服務(wù)的權(quán)力賦予地方政府或非政府機(jī)構(gòu)。中央政府通過建立多元化的競爭機(jī)制來引導(dǎo)各種非政府組織為社會提供技能服務(wù)，而地方政府通過市場選擇機(jī)制來購買合格或優(yōu)質(zhì)的技能服務(wù)項(xiàng)目。這種治理模式可促進(jìn)技能系統(tǒng)內(nèi)外市場的形成，加速技能系統(tǒng)管理體制的分權(quán)化改革，使非政府組織在職業(yè)教育體系中獲得合法性地位，同時也能促進(jìn)技能服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的競爭，使職業(yè)教育體系更貼近社會公眾的需要。

各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐證明，市場機(jī)制確實(shí)是社會資源配置中作用最為廣泛和有效的機(jī)制。在價值規(guī)律的作用下，通過價格杠桿和競爭機(jī)制的功能，調(diào)節(jié)市場主體，自主地把資源配置到效益最好的環(huán)節(jié)中，即市場機(jī)制可以優(yōu)化教育資源配置，有利于職業(yè)教育體系的協(xié)調(diào)發(fā)展。然而，由于外部性、公共品、壟斷、信息不完全等原因，也存在“市場失靈”的現(xiàn)象。如在傳統(tǒng)職業(yè)教育領(lǐng)域中，公共職業(yè)教育的發(fā)展和職業(yè)教育基礎(chǔ)能力建設(shè)很難由市場來提供。但是，隨著政府經(jīng)濟(jì)功能的擴(kuò)大和加強(qiáng)，政府在力圖彌補(bǔ)市場缺陷的過程中，不可避免地出現(xiàn)公共決策失誤、機(jī)構(gòu)低效率等。我國職業(yè)教育體系目前還不健全，存在市場主體不足、缺乏利益約束和預(yù)算約束以及結(jié)構(gòu)不合理等現(xiàn)象。為此，在我國職業(yè)教育治理過程中，必須處理好市場和政府的關(guān)系，更新觀念，走出一條治理的新路來。因此，合作型治理模式作為一種新型的治理模式就此登上歷史舞臺。所謂合作型治理模式，指的是政府致力于通過與非政府主體（社會組織、企業(yè)、公民等）合作，共同治理公共事務(wù)以實(shí)現(xiàn)公共利益的治理形態(tài)。合作型治理模式強(qiáng)調(diào)以下幾個原則：一是“多中心治理”原則。政府不再是國家技能治理體系的唯一主體，企業(yè)、社會組織甚至個人都可以成為治理權(quán)力的行使者。二是“協(xié)同治理”原則。多個治理主體之間應(yīng)該在平等協(xié)商基礎(chǔ)上展開合作，建立伙伴關(guān)系和協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)，使多個治理主體整合成為一個完整的治理體系。三是“科學(xué)治理”原則。引入私人部門管理方法和新技術(shù)手段，建立更科學(xué)的決策和評估機(jī)制，提高治理效果與效率，實(shí)現(xiàn)“善治”。它倡導(dǎo)的技能治理模式主要指整個培訓(xùn)過程在工廠、企業(yè)和職業(yè)學(xué)校進(jìn)行，且以企業(yè)培訓(xùn)為主，企業(yè)實(shí)踐和職業(yè)學(xué)校的理論教學(xué)密切結(jié)合。這種職業(yè)培訓(xùn)制度有自己的組織結(jié)構(gòu)和培訓(xùn)規(guī)則，很大程度上以生產(chǎn)性勞動的方式進(jìn)行，學(xué)生則大部分時間在企業(yè)進(jìn)行實(shí)踐操作技能培訓(xùn)，采用企業(yè)目前使用的設(shè)備和技術(shù)，在減少學(xué)習(xí)費(fèi)用的同時也提高了學(xué)習(xí)主動性。在具體實(shí)踐中，學(xué)生明確了“為未來工作而學(xué)習(xí)”的目的導(dǎo)向，大大激發(fā)了自身的學(xué)習(xí)動機(jī)，有利于培訓(xùn)結(jié)束后立即投入工作。由于受企業(yè)和學(xué)校雙重市場的影響，其組織和實(shí)施需要復(fù)雜的管理與協(xié)調(diào)機(jī)制。由此可見，合作型治理模式把政府之外的社會組織、企業(yè)、公民以及各種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)都納入治理框架，從治理主體之間關(guān)系與結(jié)構(gòu)的新視角去詮釋治理行為，把治理理解為多元治理主體之間復(fù)雜互動的博弈過程。這就跳出了傳統(tǒng)的政府與市場、政府與社會、公共與私人等兩分法的思維方式，聚焦到充分調(diào)動社會資源共同治理公共事務(wù)、從社會力量中找到解決公共問題方法的方向上來。換言之，合作型治理體系打破了“基于市場發(fā)展邏輯和公共行政的傳統(tǒng)理論”之間的權(quán)威分界線，開辟了政府治理變革的新路徑。