遼寧省新農(nóng)合政策分析

摘 ?要：政府正確制定和設(shè)計(jì)新農(nóng)合社會(huì)政策體系是實(shí)現(xiàn)新農(nóng)合政策目標(biāo)的關(guān)鍵因素。新農(nóng)合政策在現(xiàn)代政策實(shí)踐中日益增長的重要性，更多地來自于它作為社會(huì)政策一個(gè)方面的含義。本文運(yùn)用社會(huì)政策內(nèi)容分析框架和文本分析方法，對遼寧省新農(nóng)合政策做了基本的文本內(nèi)容的梳理和分析，對新農(nóng)合政策的分析具有理論和現(xiàn)實(shí)意義。選取2014—2019年5月之間的遼寧省新農(nóng)合政策文本作為分析樣本，構(gòu)建政策分析框架，以該框架為引導(dǎo)分析樣本政策的合理性和有效性，并在此基礎(chǔ)上提出優(yōu)化和完善新農(nóng)合政策體系的建議。

引言

農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)是由我國農(nóng)民（農(nóng)業(yè)戶口）自己創(chuàng)造的互助共濟(jì)的醫(yī)療保障制度，在保障農(nóng)民獲得基本衛(wèi)生服務(wù)、緩解農(nóng)民因病致貧和因病返貧方面發(fā)揮了重要的作用。

“看病難、看病貴”是一種現(xiàn)行的社會(huì)現(xiàn)象，是導(dǎo)致農(nóng)民小病不就醫(yī)、大病看不起的主要原因。新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)政策的實(shí)施運(yùn)行在很大程度上幫助農(nóng)民解決了“看病難、看病貴”的就醫(yī)需求。

隨著新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度宣傳力度不斷加大，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的不斷創(chuàng)新發(fā)展，農(nóng)民認(rèn)識(shí)了解新農(nóng)合的渠道更多元化，農(nóng)民的參合意識(shí)不斷提升;隨著全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的推進(jìn)，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，農(nóng)民收入不斷增加，溫飽之余農(nóng)民對健康的需求更加迫切，參合積極性得到很大程度的提升。

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度從2003年起在全國部分縣（市）試點(diǎn)，到2010年逐步實(shí)現(xiàn)基本覆蓋全國農(nóng)村居民。

社會(huì)政策往往采取自愿性原則，新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度不是強(qiáng)制繳費(fèi)的政策，而是采取自愿原則。在政策執(zhí)行過程中政府沒有強(qiáng)制實(shí)施的權(quán)利，只有說服引導(dǎo)的作用，而農(nóng)民則享有接受或者不接受、參與或者不參與的自由，這就使政策效果的實(shí)現(xiàn)完全依賴于政策執(zhí)行的過程本身。本文基于政策工具的視角，構(gòu)建新農(nóng)合政策的分析框架并基于該框架分析新農(nóng)合政策具有重要意義。本文以2014年——2019年5月遼寧省人民政府、遼寧省衛(wèi)生計(jì)生委、遼寧省財(cái)政廳等部門出臺(tái)的新農(nóng)合相關(guān)政策為內(nèi)容分析樣本，分析研究了現(xiàn)有的新農(nóng)合政策體系的合理性和有效性，以期為未來政府制定和優(yōu)化相關(guān)政策時(shí)提供有效政策建議和方針指導(dǎo)。

一、新農(nóng)合政策分析框架的構(gòu)建

本文選取了基本政策工具、政策主體、政策客體作為政策分析的基本維度，構(gòu)建了新農(nóng)合政策的分析框架。

1、基本政策工具

關(guān)于政策工具的分類有很多種，本文將以新農(nóng)合政策體系所涉及的基本政策工具分為供給型政策工具和需求型政策工具。

供給型和需求型政策工具是政府從供給和需求兩個(gè)方面出臺(tái)相應(yīng)的措施以實(shí)現(xiàn)新農(nóng)合政策目標(biāo)。其中，供給型政策工具是指政府通過提供新農(nóng)合所需的相關(guān)要素，例如資金、信息、技術(shù)等，直接推動(dòng)新農(nóng)合相關(guān)部門實(shí)施新農(nóng)合政策。根據(jù)新農(nóng)合所需的要素的不同，供給型政策工具可分為工作人員的技能培訓(xùn)、資金支持以及完善相關(guān)法律法規(guī)等政策工具。需求型政策工具是指政府通過對新農(nóng)合的宣傳和支持，讓農(nóng)民更加了解新農(nóng)合政策，減少農(nóng)民的參保顧慮，增加農(nóng)民最新農(nóng)合的認(rèn)可和需求，從而更加積極的參加新農(nóng)合。

2、政策主體

從有關(guān)政策互動(dòng)的分析不難看出，信息的流動(dòng)是整個(gè)政策過程的核心內(nèi)容。信息流動(dòng)的頻率高低、周期長短以及流動(dòng)渠道是否暢通，都關(guān)系到政策執(zhí)行的最終效果。在新農(nóng)合政策的實(shí)施過程中，推進(jìn)或阻礙信息流動(dòng)過程的正是政策的標(biāo)的團(tuán)體—農(nóng)民。

政策的標(biāo)的團(tuán)體，泛指由于特定的政策決定必須調(diào)整其行為的團(tuán)體。標(biāo)的團(tuán)體對既定的政策在態(tài)度和行動(dòng)上是否順服，是政策執(zhí)行是否順利的關(guān)鍵（詹姆斯.E 安德森，1990）。與大多數(shù)依靠強(qiáng)制實(shí)施的政策不同的是，新農(nóng)合政策奉行自愿性原則，政策受眾對執(zhí)行的影響能在接不接受、執(zhí)不執(zhí)行的層面上直接體現(xiàn)，而不僅僅反映在多大程度上去落實(shí)政策。這就要求我們在審視政策過程的時(shí)候重新認(rèn)識(shí)農(nóng)民的作用。

以往在考察社會(huì)政策時(shí)，政府是公認(rèn)的政策主體，國家代表著“擁有全體社會(huì)成員并具有強(qiáng)制執(zhí)行力量的行動(dòng)者，二政府是附屬于國家的特定行動(dòng)者”（熊躍根，1999），在現(xiàn)代社會(huì)，只有國家（透過政府）才具有最后的權(quán)利去再分配社會(huì)資源及社會(huì)關(guān)系（王卓祺、雅倫.獲加，1998）。但在政策的實(shí)際運(yùn)作過程中我們發(fā)現(xiàn)，作為標(biāo)的團(tuán)體的農(nóng)民，其作用和影響不亞于政府。如果說政府作為政策主體作用主要體現(xiàn)在政策輸出的效果上，農(nóng)民的行為對政策的影響則更多地體現(xiàn)在政策產(chǎn)出上，體現(xiàn)在政策是否產(chǎn)生以及如何產(chǎn)生真正的效果上。也就是說，概念上被定義為“客體”的農(nóng)民，取得事實(shí)上扮演者“主體”的角色。

在新農(nóng)合社會(huì)政策的過程中，農(nóng)民的行為對政策的影響，可以體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：第一，拒斥，即不接受新農(nóng)合政策，使政策根本無從落實(shí)，影響程度可以從參合率上體現(xiàn)出來。第二，變通，即表面接受而實(shí)際并不認(rèn)同，從而使政策效果大打折扣。農(nóng)民對新農(nóng)合的態(tài)度并非一成不變，其行為選擇表現(xiàn)為動(dòng)態(tài)過程。理想的政策需要能因其受眾群體態(tài)度和行為的轉(zhuǎn)變而隨時(shí)做出相應(yīng)調(diào)整。

社會(huì)政策的標(biāo)的團(tuán)體絕不是被動(dòng)的政策的接受者，而是極富能動(dòng)性的積極行動(dòng)者，能夠利用自己的權(quán)利與資源，推進(jìn)、制約、接納或改寫既定政策。標(biāo)的團(tuán)體的態(tài)度與行為多從政策過程中產(chǎn)生，在政策過程中演變，最終作用于政策過程，通過直接影響政策執(zhí)行進(jìn)而作用于政策制訂等其他方面，并因此確立起主體的地位。在社會(huì)政策的過程之中，存在著政府與標(biāo)的團(tuán)體并重的雙重主體，雙方涉及政策的不用方面，但是對政策產(chǎn)生同等效力。

3、政策客體

公共政策的客體是公共政策所發(fā)生作用的對象，包括公共政策所要解決的是社會(huì)問題和公共政策施政的社會(huì)成員或目標(biāo)群體。新農(nóng)合政策的客體也涉及兩個(gè)方面：一是所要解決的社會(huì)問題，即通過實(shí)施新農(nóng)合政策來減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，幫助農(nóng)民解決看病難看病貴的困難，提高農(nóng)村居民生活質(zhì)量;二是施政的目標(biāo)群體，即所有參合農(nóng)民。

二、基于分析框架的新農(nóng)合政策分析

1、新農(nóng)合政策的總體狀況分析

2016年遼寧省新農(nóng)合參合率達(dá)99.19%。從遼寧省衛(wèi)計(jì)委發(fā)布的數(shù)據(jù)獲悉，前三季度，遼寧省新農(nóng)合保障水平持續(xù)提高，全省參合農(nóng)民1847萬人，參合率達(dá)到99.19%，籌資總額增幅顯著，實(shí)際籌資102.93億元，比去年同期增長19.7%，省級及以上財(cái)政補(bǔ)助明顯高于地方財(cái)政補(bǔ)助。

遼寧省參合農(nóng)民受益保障程度大幅度提高。前三季度新農(nóng)合基金補(bǔ)償支出65.06億元，比去年同期增長11.94%;參合農(nóng)民受益補(bǔ)償2174.49萬人次，比去年同期增長17.69%。同時(shí)，全省救治農(nóng)村重大疾病患者12.65萬人，新農(nóng)合補(bǔ)償支出6.9億元，分別比去年同期增長13.15%、16.75%;補(bǔ)償新農(nóng)合大病保險(xiǎn)患者6.72萬人次，新農(nóng)合補(bǔ)償和大病保險(xiǎn)賠付支出11.56億元，比去年同期增長11.48%，患者實(shí)際住院補(bǔ)償比提高12.86個(gè)百分點(diǎn)。

2019遼寧新農(nóng)合報(bào)銷比例分為門診、住院及大病報(bào)銷三種報(bào)銷情況。其中，門診報(bào)銷為1.村衛(wèi)生室及村中心衛(wèi)生室就診報(bào)銷60%，每次就診處方藥費(fèi)限額10元，衛(wèi)生院醫(yī)生臨時(shí)補(bǔ)液處方藥費(fèi)限額50元;2.鎮(zhèn)衛(wèi)生院就診報(bào)銷40%，每次就診各項(xiàng)檢查費(fèi)及手術(shù)費(fèi)限額50元，處方藥費(fèi)限額100元。二級醫(yī)院就診報(bào)銷30%，限額50元，處方藥費(fèi)限額200元;3.三級醫(yī)院就診報(bào)銷20%，就診限額為50元，處方藥費(fèi)限額200元。報(bào)銷范圍為參加新農(nóng)合人員在統(tǒng)籌期內(nèi)因病在定點(diǎn)醫(yī)院住院診治所產(chǎn)生的藥費(fèi)、檢查費(fèi)、化驗(yàn)費(fèi)、手術(shù)費(fèi)、治療費(fèi)、護(hù)理費(fèi)等符合新農(nóng)合保險(xiǎn)報(bào)銷范圍的部分。2019遼寧新農(nóng)合報(bào)銷比例在大病報(bào)銷中有新的信息。新的政策中大病醫(yī)保平均最低報(bào)銷比例將提高5個(gè)百分點(diǎn)，調(diào)整后，我省大病醫(yī)保最低報(bào)銷比例將達(dá)到55%。大病報(bào)銷比例在一級醫(yī)療機(jī)構(gòu)住院費(fèi)用在400元以下，不設(shè)起付線。而省三級醫(yī)院報(bào)銷比例提高到了55%，肺癌等近12種疾病，新農(nóng)合補(bǔ)助最高達(dá)到70%。

2019年遼寧新農(nóng)合的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)從180元每年提高為220元每年，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的提高也將意味著2019遼寧新農(nóng)合報(bào)銷比例有所調(diào)高，遼寧新農(nóng)合報(bào)銷范圍也會(huì)增大。遼寧新農(nóng)合異地報(bào)銷又分一、二、三檔，所以報(bào)銷比例也有所不同。其中，一二檔參保人住院發(fā)生的基本醫(yī)療費(fèi)用和地方補(bǔ)充醫(yī)療費(fèi)用，起付線以上部分按規(guī)定支付95%或90%。

2、政策客體分析

在邊遠(yuǎn)的山區(qū)每年都會(huì)有很多病人因?yàn)闆]錢而放棄治療從而失去了珍貴的生命。新農(nóng)合的存在很大程度上解決了大家因病致窮的狀況。農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)是由我國農(nóng)民（農(nóng)業(yè)戶口）自己創(chuàng)造的互助共濟(jì)的醫(yī)療保障制度，在保障農(nóng)民獲得基本衛(wèi)生服務(wù)、緩解農(nóng)民因病致貧和因病返貧方面發(fā)揮了重要的作用。

“看病難、看病貴”是一種現(xiàn)行的社會(huì)現(xiàn)象，是導(dǎo)致農(nóng)民小病不就醫(yī)、大病看不起的主要原因。新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)政策的實(shí)施運(yùn)行在很大程度上幫助農(nóng)民解決了“看病難、看病貴”的就醫(yī)需求。

隨著新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度宣傳力度不斷加大，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的不斷創(chuàng)新發(fā)展，農(nóng)民認(rèn)識(shí)了解新農(nóng)合的渠道更多元化，農(nóng)民的參合意識(shí)不斷提升;隨著全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的推進(jìn)，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，農(nóng)民收入不斷增加，溫飽之余農(nóng)民對健康的需求更加迫切，參合積極性得到很大程度的提升。

新農(nóng)合政策的情境構(gòu)成，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是一個(gè)首要因素，也是描述情境的客觀指標(biāo);同時(shí)新農(nóng)合也受到特定的文化背景、社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)習(xí)俗等方面的制約，農(nóng)民對新農(nóng)合的態(tài)度決定農(nóng)民對新農(nóng)合的選擇。

三、政策文本內(nèi)容分析

1、《遼寧省關(guān)于調(diào)整新農(nóng)合跨省就醫(yī)聯(lián)網(wǎng)即時(shí)結(jié)報(bào)大病保險(xiǎn)補(bǔ)償政策的通知》遼衛(wèi)發(fā)【2017】，我省新農(nóng)合跨省就醫(yī)聯(lián)網(wǎng)即時(shí)結(jié)報(bào)大病保險(xiǎn)補(bǔ)償政策統(tǒng)一調(diào)整起付線和補(bǔ)償比例。

2、《遼寧關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)的通知》遼衛(wèi)發(fā)【2017】：進(jìn)一步加強(qiáng)全省新型農(nóng)村合作醫(yī)療（以下簡稱新農(nóng)合）制度建設(shè)，逐步推進(jìn)覆蓋范圍、籌資政策、保障待遇、醫(yī)保目錄、定點(diǎn)管理、基金管理等六個(gè)方面城鄉(xiāng)統(tǒng)一，提高統(tǒng)籌層次，增強(qiáng)保障能力，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民公平享有基本醫(yī)療保險(xiǎn)權(quán)益。

3、《國家衛(wèi)生計(jì)生委、財(cái)政部關(guān)于做好2016年新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作的通知》（遼衛(wèi)發(fā)〔2016〕57號），推動(dòng)新農(nóng)合經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、大病保險(xiǎn)承辦機(jī)構(gòu)、醫(yī)療救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)間必要的信息共享，實(shí)現(xiàn)新農(nóng)合、大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助等醫(yī)療保障制度的“無縫”對接，建立“一站式”結(jié)算機(jī)制，為群眾提供更加方便快捷的服務(wù)。

4、《關(guān)于將2015年國家談判藥品納入我省新農(nóng)合統(tǒng)籌支付范圍的通知》（遼衛(wèi)發(fā)〔2016〕56號），將國家談判并公布價(jià)格結(jié)果的藥品納入我省新農(nóng)合統(tǒng)籌支付范圍。

5、《遼寧省參合農(nóng)民工、參合雙創(chuàng)人員、參合異地長期居住人員異地就醫(yī)聯(lián)網(wǎng)即時(shí)結(jié)報(bào)實(shí)施方案（試行）》的通知（遼衛(wèi)辦發(fā)〔2017〕319號），滿足參加新型衣村合作醫(yī)療（以下簡稱新農(nóng)合）農(nóng)民工、雙創(chuàng)人員、異地長期居住人員異地就醫(yī)需求，進(jìn)一步推進(jìn)新農(nóng)合異地就醫(yī)聯(lián)網(wǎng)即時(shí)結(jié)報(bào)。

四、政策建議

1、完善新農(nóng)合政策相關(guān)法律制度的建設(shè)

事實(shí)上，新農(nóng)合政策的實(shí)施構(gòu)建離不開法治的引導(dǎo)和規(guī)范。政策法規(guī)的制定是新農(nóng)合政策制度的頂層設(shè)計(jì)，同時(shí)也為新農(nóng)合實(shí)施工作的有序推進(jìn)提供了法律依據(jù)和政策保障。抓緊完善相關(guān)法律法規(guī)就是要加強(qiáng)新農(nóng)合相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)。因此，加強(qiáng)新農(nóng)合協(xié)同性機(jī)制和制度的建設(shè)和創(chuàng)新是推動(dòng)該項(xiàng)工作科學(xué)化、專業(yè)化、高效化進(jìn)行的基礎(chǔ)和保障。

2、全面運(yùn)用綜合性政策工具

目前，新農(nóng)合政策體系中供給型政策工具使用的較多，政府應(yīng)重視需求型的政策工具對新農(nóng)合政策的帶動(dòng)作用，發(fā)揮需求型政策工具對新農(nóng)合實(shí)施工作的帶動(dòng)和刺激作用。

政策信息的準(zhǔn)確傳達(dá)是社會(huì)政策有效執(zhí)行的首要環(huán)節(jié)，作為一個(gè)政策過程的開始，它決定了政策是否能夠以及如何向前推進(jìn)。

政策文本并非自上而下的單向流程，而是施體（主體）與受眾之間的雙向互動(dòng)，其核心是政策信息在相關(guān)群體之間的循環(huán)流動(dòng)。只有自上而下的信息傳遞和自下而上的信息反饋得到保證，穩(wěn)定規(guī)范的互動(dòng)關(guān)系才能建立，而社會(huì)政策的有效執(zhí)行正是依賴于政策實(shí)施過程中的積極互動(dòng)。作為政策客體的標(biāo)的團(tuán)體并非單純的政策承接著，而是具有積極的能動(dòng)作用，其對待政策的態(tài)度與行動(dòng)，會(huì)推進(jìn)或阻礙政策過程，因而在事實(shí)上扮演者主體的角色。

參考文獻(xiàn)

[1] ?王卓祺、雅倫.獲加，1998，《西方社會(huì)政策概念演變及對中國福利制度發(fā)展的啟示》，《社會(huì)學(xué)研究》第5期。

[2] ?熊躍根，1999，《論國家、市場與福利之間的關(guān)系：西方社會(huì)政策理念發(fā)展及其反思》，《社會(huì)學(xué)研究》第3期。

[3] ?詹姆斯.E 安德森，1990，《公共決策》。

[4] ?熊躍跟，2009，《社會(huì)政策：理論與分析方法》，中國人民大學(xué)出版社。

[5] ?關(guān)信平，2014，《社會(huì)政策概論》，高等教育出版社。

[6] ?陳慶云，2006，《公共政策分析》，北京大學(xué)出版社。

作者簡介：公明（1990.9—），女，滿族，遼寧沈陽人，沈陽師范大學(xué)社會(huì)學(xué)院，18級在讀研究生，中國人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司沈陽市分公司職員，碩士學(xué)位，專業(yè)：社會(huì)工作專業(yè)，研究方向：家庭社會(huì)工作。