檢察機關生態(tài)環(huán)境保護作用分析

一、背景

秦嶺是中國南北地理分界線，也是涵養(yǎng)八百里秦川的一道生態(tài)屏障。[1]過去幾年，開發(fā)商為了追逐經濟利益，在秦嶺北麓開發(fā)了許多房地產項目、人工旅游景點、旅游商業(yè)配套建筑等等，嚴重破壞了秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境和生態(tài)平衡。

二、檢察機關應對措施

進一步推進生態(tài)環(huán)境司法保護要求充分發(fā)揮檢察機關在生態(tài)環(huán)境保護中的職能。2017年初，陜西省檢察院下發(fā)《開展保護秦嶺生態(tài)環(huán)境專項監(jiān)督活動實施方案》，西安、周至、鄠邑、長安、藍田、灞橋、臨潼等地檢察院按照方案要求，在本區(qū)域開展了保護秦嶺生態(tài)環(huán)境專項監(jiān)督活動。

（一）制定具體細則

[2]西安市人民檢察院制定《服務秦嶺北麓生態(tài)保護聯動工作機制的實施意見》，[3]周至縣出臺《關于發(fā)揮檢察職能服務周至生態(tài)文明建設加強生態(tài)環(huán)境保護的實施辦法》，[4]鄠邑區(qū)檢察院出臺《關于開展保護重要濕地生態(tài)環(huán)境專項監(jiān)督活動實施方案》。各細則主要內容為：綜合運用打擊、預防、保護等手段以強化秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護司法保障;積極會同公安、環(huán)保等部門開展秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護聯合執(zhí)法。

（二）發(fā)出檢察建議

依最高人民檢察院《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》，對于相關生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門不作為或者濫作為的，人民檢察院若調查屬實可發(fā)出檢察建議要求整改。[5]2018年藍田縣檢察院與國土、公安、林業(yè)等部門建立專項工作聯席會議制度，發(fā)出檢察建議2件，均得到糾正。鄠邑區(qū)檢察院就區(qū)稅務局、區(qū)國土資源局等執(zhí)法部門不作為發(fā)出檢察建議12件，均得到糾正。

（三）提起刑事公訴

2018年周至縣檢察院審查批捕18人。藍田縣檢察院批準逮捕秦嶺北麓沿線采石、采沙、采礦企業(yè)非法占用農用地11人，對8人提起公訴。鄠邑區(qū)檢察院依法批捕破壞秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境26人，對其中7人非法獵殺國家一級保護動物的行為提起公訴。臨潼區(qū)檢察院配合公安機關查處秦嶺北麓疑似違建79處。

（四）提起民事行政公益訴訟

2018年周至縣辦理生態(tài)環(huán)境領域公益訴訟案件33件，藍田縣檢察院提起行政環(huán)境公益訴訟1件。比起提起公益訴訟，檢察機關更傾向發(fā)出檢察建議。原因一為檢察建議程序簡便，能減輕基層檢察院的負擔;二為檢察機關以司法監(jiān)督者為定位，“執(zhí)法者盡其責”是其首要考量因素;三為實踐表明檢察建議均糾正了執(zhí)法機關的錯誤行為，效果較好。

（五）開展普法宣傳活動

周至縣檢察院開展打擊整治破壞秦嶺野生動植物資源違法犯罪專項行動宣傳活動。藍田縣檢察院派出普法小分隊向群眾詳細解說了相關法律法規(guī)并鼓勵提供秦嶺北麓生態(tài)保護和環(huán)境污染的公益訴訟線索。

三、檢察機關應對措施的不足

（一）細則規(guī)定仍未解決相關問題

雖然檢察院各有側重地制定了一些細則，但有些問題仍未解決：（一）相關規(guī)劃建設問題沒有涉及，使得檢察人員在實踐辦案的過程中仍然缺乏具體的統一的認定標準，可操作性不強。當然檢察機關并無絕對決定權，需要與其他機關協商決定;（二）檢察與行政互動不足。[6]為了避免檢察機關的建議變成一紙空文，就必須強化其與行政機關的司法協作，加強二者之間的信息交流與工作銜接。

（二）公益訴訟適用率低

根據上文，2018年各檢察院提出的環(huán)境公益訴訟案件數量較少，[7]涉及秦嶺北麓的案件更是占比不大，個別檢察院甚至沒有相關數據。筆者認為，主要原因有：一為地方政策因素干擾。秦嶺北麓相關污染企業(yè)是當地經濟發(fā)展的中堅力量，當地檢察機關往往會從經濟發(fā)展的角度出發(fā)而傾向于以其他方式解決;二為缺乏人力物力保障。環(huán)境公益訴訟因為其自身的復雜性和專業(yè)性對于訴訟主體的專業(yè)水平要求較高，實踐中基層檢察院公益訴訟部門的人員編制較少（民事行政監(jiān)察科人員配置一般為1—2人），專業(yè)人才更是缺少。環(huán)境違法案件取證和舉證難度大，損害鑒定評估成本高，實踐中檢察機關往往不能承擔起環(huán)境公益訴訟帶來的巨大資金壓力。

四、建議

（一）加強檢察機關與行政機關司法協作，進一步細化完善秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護細則

首先，各地方檢察機關應建立檢察機關與行政機關司法銜接信息平臺。要求相關行政執(zhí)法機關講秦嶺北麓環(huán)境保護相關執(zhí)法案件及時更新，保證執(zhí)法信息公開化、透明化。其次，檢察機關應與行政機關加強溝通交流，以執(zhí)法效果最優(yōu)為優(yōu)先目標，以秦嶺北麓適用環(huán)境保護等級、具體保護措施、環(huán)境影響評價、開發(fā)密度等問題協商制定相關規(guī)劃建設文件。

（二）設立秦嶺北麓環(huán)境污染案件專項基金

對于因環(huán)境污染鑒定費用過高而帶來的壓力，可以通過設立專項基金的方式來解決。其來源可以分為企業(yè)募集、政府撥款以及環(huán)境污染案件賠償等。若企業(yè)在環(huán)境公益訴訟中敗訴，則應當支付檢察機關所支付的鑒定評估費用，與其所繳納的賠償或罰金一起納入專項基金。還需配備專門的審計人員負責審查基金項目經費使用情況。

（三）鼓勵沿線民眾積極參與秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護

檢察機關應當采取一定措施提升沿線居民環(huán)境保護意識，鼓勵他們積極參與環(huán)境保護活動。除上文提到的普法宣傳以外，還可建立公眾舉報小額獎勵制度，鼓勵公民積極提供生態(tài)環(huán)境案件線索，拓寬案件信息來源渠道。檢察機關積極受理群眾提供的線索并認真調查核實。

參考文獻

[1] ?蔡虹.檢察機關的公益訴權及其行使[J].山東社會科學，2019（07）：104-109.

[2] ?周劍武. 落實共同責任機制確保及時有效整改[N]. 中國國土資源報，2018-03-17（007）

[3] ?趙金鑄. 切實履行好渭河源生態(tài)環(huán)境保護的檢察責任[N]. 定西日報，2020-04-18（004）.

[4] ?紀錄片《一抓到底正風紀——秦嶺違建整治始末》 [DB/OL]. http：//tv.cctv.com/2019/01/09/VIDEbH3z2iwisM7sx7S90lh1190109.shtml.2020.5.1

[5] ?西安市人民檢察院工作報告（2015年）[DB/OL]. http：//www.sn.jcy.gov.cn/xasjcy/jwgk/gzbg/201901/t20190129_105041.html.2020.5.1

[6] ?周至縣人民檢察院工作報告（2018年）[DB/OL]. http：//www.sn.jcy.gov.cn/xaszzx/jwgk/gzbg/201901/t20190123_103662.html.2010.5.1 .后文出現周至縣相關數據亦出自此網頁

[7] ?鄠邑區(qū)人民檢察院工作報告（2018年）[DB/OL]. http：//www.hxjcy.gov.cn/jwgk/gzbg/201903/t20190311_121323.html.2020.5.1.后文出現鄠邑區(qū)相關數據亦出自此網頁

[8] ?藍田縣人民檢察院工作報告（2018年）[DB/OL]. http：//www.sn.jcy.gov.cn/xasltx/jwgk/gzbg/201901/t20190121_102276.html.2020.5.1.后文出現藍田縣相關數據亦出自此網頁

[9] ?同3

[10] ?周劍武. 落實共同責任機制確保及時有效整改[N]. 中國國土資源報，2018-03-17（007）.

作者簡介：杜娟娟（1996.4.20），女，漢族，陜西榆林人，西北政法大學民商法學院民事訴訟法專業(yè)，19級在讀研究生。