地方反壟斷執(zhí)法動(dòng)態(tài)平衡的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

劉英俊

【摘要】作為強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位的重要工具，我國(guó)地方反壟斷執(zhí)法面臨如何恰當(dāng)?shù)匕盐盏胤椒磯艛鄨?zhí)法的度、如何準(zhǔn)確地定位地方反壟斷執(zhí)法目標(biāo)以及如何有效地緩解地方反壟斷執(zhí)法的邏輯張力三方面的困境。對(duì)此，需根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處的不同階段采取不同的反壟斷執(zhí)法模式和力度，做好中央和地方兩個(gè)層級(jí)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，把握好反壟斷執(zhí)法在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的不同定位。

【關(guān)鍵詞】區(qū)域經(jīng)濟(jì) 反壟斷執(zhí)法 競(jìng)爭(zhēng)政策 【中圖分類號(hào)】DF41 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

自由公平競(jìng)爭(zhēng)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展是我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)施的兩大經(jīng)濟(jì)政策。盡管從根本上來說，它們的政策目標(biāo)相同，但兩者之間存在一定的沖突與矛盾，尤其表現(xiàn)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡對(duì)地方反壟斷執(zhí)法提出的挑戰(zhàn)。當(dāng)前，黨的十九屆四中全會(huì)決定和《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見》再次重申，要“強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位”。為此，如何統(tǒng)籌兼顧自由公平競(jìng)爭(zhēng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，如何推進(jìn)地方反壟斷執(zhí)法工作，打破地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷，維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，是強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位的重要舉措。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡對(duì)地方反壟斷執(zhí)法的主要影響

地方反壟斷執(zhí)法可以有效彌補(bǔ)中央反壟斷執(zhí)法機(jī)制的不足。2019年，隨著反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)“三合一”，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局改變了以往“個(gè)案授權(quán)”的方式，統(tǒng)一授權(quán)省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)有關(guān)反壟斷執(zhí)法工作。在執(zhí)法目標(biāo)上，地方反壟斷執(zhí)法同樣是維護(hù)、保障自由公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，但這種市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制具有一定的地域性，是全國(guó)性市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的組成部分。確立競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位，強(qiáng)調(diào)的是競(jìng)爭(zhēng)對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的促進(jìn)作用，雖然這已獲得普遍性認(rèn)可，但不可否認(rèn)，競(jìng)爭(zhēng)理念、競(jìng)爭(zhēng)文化、競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境等是競(jìng)爭(zhēng)政策作用得以發(fā)揮的基礎(chǔ)。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的背景下，并非所有的區(qū)域都具備這些前提和條件，這會(huì)對(duì)地方反壟斷執(zhí)法產(chǎn)生重要影響。

地方反壟斷執(zhí)法度的把握。地方反壟斷執(zhí)法機(jī)制產(chǎn)生的初衷就是在各地發(fā)展情況各不相同的背景下保持反壟斷執(zhí)法的靈活性。由于現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各異，各地人口、資源、地理、環(huán)境等自然稟賦不同，所以需結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，調(diào)整各類具體的法治方式在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的運(yùn)用，以解決各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的制度性和非制度性問題，進(jìn)而形成各地的經(jīng)濟(jì)制度特色。然而，此類建立在各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展與制度建設(shè)競(jìng)爭(zhēng)上的制度安排，可能是良性競(jìng)爭(zhēng)，亦可能是惡性競(jìng)爭(zhēng)。從各地所處階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、所處階段對(duì)協(xié)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)政策與其他經(jīng)濟(jì)政策的關(guān)系具有重要影響來看，地方反壟斷執(zhí)法應(yīng)當(dāng)保持適度的靈活性，但這種靈活性又不能突破《反壟斷法》下的統(tǒng)一性。

地方反壟斷執(zhí)法的目標(biāo)選擇。在《反壟斷法》的統(tǒng)一規(guī)范下，地方反壟斷執(zhí)法也是為了維護(hù)自由公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。自由公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)可以提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率，但是，這并非是絕對(duì)的真理，既需要具備一定的前提條件，又具有一定的過程性;同時(shí)，競(jìng)爭(zhēng)也并非提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率的唯一手段，在某種意義上，壟斷也可以通過產(chǎn)業(yè)集中來實(shí)現(xiàn)提高經(jīng)濟(jì)效率的目標(biāo)。反壟斷法的合理原則就是解決這種矛盾的具體路徑，同時(shí)也從側(cè)面印證立法對(duì)在一定程度上排除、限制競(jìng)爭(zhēng)，但可以提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率的壟斷行為的認(rèn)可。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及所處具體階段不同，其所采用的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式也不盡相同，自由公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)并非是“萬金油”，對(duì)有些地區(qū)而言，它非但不能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高效發(fā)展，反而一定程度上的壟斷可能阻礙當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。這使地方反壟斷執(zhí)法的目標(biāo)選擇面臨兩難境地，即選擇“自由競(jìng)爭(zhēng)”卻不能實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果，而選擇“經(jīng)濟(jì)效率”則有違反《反壟斷法》之嫌。

地方反壟斷執(zhí)法的效果協(xié)調(diào)。反壟斷執(zhí)法是我國(guó)《反壟斷法》實(shí)施的重要方式之一。從執(zhí)法的效果來看，在應(yīng)然意義上，執(zhí)法應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果相統(tǒng)一。前者主要是指執(zhí)法是否依法進(jìn)行、相關(guān)法律的宗旨和目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)等，簡(jiǎn)言之，就是法律的貫徹落實(shí)程度如何，而后者則是指通過法律的執(zhí)行對(duì)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整程度、執(zhí)法結(jié)果的社會(huì)認(rèn)可和接受程度等。反壟斷執(zhí)法與經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有密切聯(lián)系，其自然應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果相統(tǒng)一。反壟斷執(zhí)法的法律效果在于是否嚴(yán)格執(zhí)行《反壟斷法》，反壟斷執(zhí)法的社會(huì)效果主要在于社會(huì)公眾尤其是利益相關(guān)的市場(chǎng)活動(dòng)主體對(duì)反壟斷執(zhí)法結(jié)果的認(rèn)可度。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡背景下，作為維護(hù)自由公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的反壟斷執(zhí)法對(duì)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響各不相同，甚至在有些地方適得其反，在這個(gè)意義上，越是嚴(yán)格執(zhí)行《反壟斷法》的相關(guān)規(guī)定，反壟斷執(zhí)法的社會(huì)效果可能越差。易言之，地方反壟斷執(zhí)法面臨法律效果和社會(huì)效果不統(tǒng)一的窘境。

因地制宜動(dòng)態(tài)調(diào)整反壟斷執(zhí)法

對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家而言，推行競(jìng)爭(zhēng)政策的主要原因在于競(jìng)爭(zhēng)能夠提高經(jīng)濟(jì)效率，但存在一定的適用條件，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展要處于合適的階段，以利于營(yíng)造和培育良好的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和競(jìng)爭(zhēng)文化。否則，理論上競(jìng)爭(zhēng)的這種應(yīng)然作用并不能得以切實(shí)發(fā)揮。從客觀的現(xiàn)實(shí)情況看，我國(guó)地大物博，各地區(qū)所具有的先天地理?xiàng)l件、資源條件等不盡相同，反映到經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面就是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡現(xiàn)象的存在。因此，反壟斷執(zhí)法必須根據(jù)具體情況，諸如經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處的具體階段、所面臨的主要問題等，加以動(dòng)態(tài)調(diào)整或動(dòng)態(tài)推行，而不是采用一勞永逸、永恒的模式。否則，反壟斷執(zhí)法并不能取得提高經(jīng)濟(jì)效率的效果。詳而言之，需要從如下三個(gè)方面把握好反壟斷執(zhí)法的動(dòng)態(tài)平衡：

根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處的不同階段采取不同的反壟斷執(zhí)法模式和力度。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)規(guī)模尚未達(dá)到完善程度，競(jìng)爭(zhēng)文化和競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境亦未完全形成，可適當(dāng)放緩?fù)七M(jìn)反壟斷執(zhí)法的進(jìn)度，降低反壟斷執(zhí)法力度，間接營(yíng)造和培育競(jìng)爭(zhēng)文化和競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。待到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平處于發(fā)達(dá)階段，可加速推進(jìn)反壟斷執(zhí)法進(jìn)度，加大反壟斷執(zhí)法力度。實(shí)際上，這是由客觀的經(jīng)濟(jì)規(guī)律所決定的，并非人為主觀地采取這種動(dòng)態(tài)平衡的反壟斷執(zhí)法模式，是對(duì)這種客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律加以充分認(rèn)識(shí)并利用，而非試圖改造它。

基于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所面臨的具體情況，中央反壟斷執(zhí)法和地方反壟斷執(zhí)法之間應(yīng)實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡。兩者的協(xié)調(diào)配合既是對(duì)我國(guó)反壟斷執(zhí)法實(shí)踐面臨困境的有效回應(yīng)，也是《反壟斷法》有效實(shí)施的應(yīng)然要求。在實(shí)踐中，兩者的動(dòng)態(tài)平衡主要包括：執(zhí)法權(quán)限的合理劃分、中央反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)地方反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和指導(dǎo)以及具有跨區(qū)域影響的反壟斷案件的協(xié)調(diào)，等等。對(duì)此，有學(xué)者建議，在遵循《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》精神的基礎(chǔ)上，采用派出模式，重構(gòu)地方反壟斷行政執(zhí)法體制?？v觀以往反壟斷執(zhí)法實(shí)踐，由于缺乏中央反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)，地方反壟斷執(zhí)法中相關(guān)案件的信息不能真實(shí)、快速地傳遞，這在一定程度上降低了反壟斷執(zhí)法的效率。在現(xiàn)有反壟斷執(zhí)法體制下，設(shè)立跨區(qū)域的中央反壟斷派出機(jī)構(gòu)的確不失為一種可行的辦法。事實(shí)上，從域外反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置情況看，在地方設(shè)立中央反壟斷執(zhí)法分支機(jī)構(gòu)是國(guó)際通行做法，且這類機(jī)構(gòu)采取垂直管理模式，即人、財(cái)、物均由中央反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)直接管理，不受地方政府的領(lǐng)導(dǎo)。

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)反壟斷執(zhí)法應(yīng)實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡。在貧困落后地區(qū)的反壟斷執(zhí)法應(yīng)注重協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)效率和其他非經(jīng)濟(jì)性社會(huì)價(jià)值目標(biāo)的沖突，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來看，還應(yīng)當(dāng)注意“效率抗辯”豁免標(biāo)準(zhǔn)的適用;在經(jīng)濟(jì)蕭條地區(qū)的反壟斷執(zhí)法應(yīng)當(dāng)適當(dāng)注意一定程度的行業(yè)集中可以提高經(jīng)濟(jì)效率，即“合理原則”的適用;在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型地區(qū)的反壟斷執(zhí)法應(yīng)當(dāng)注意“比例原則”的適用。

責(zé)編/張忠華 美編/楊玲玲