在國土空間規(guī)劃編制和實(shí)施中加強(qiáng)耕地保護(hù)

何偉

摘要：耕地是關(guān)乎人類生態(tài)的自然資源。在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化日趨發(fā)展的今天，如何進(jìn)一步加強(qiáng)耕地保護(hù)，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。

關(guān)鍵詞：國土空間;規(guī)劃編制;耕地保護(hù)

引言

自古以來，糧食都是人民群眾安家立命的根本。保障糧食生產(chǎn)，就要加強(qiáng)對有限耕地的大力保護(hù)。耕地保護(hù)，是關(guān)乎吃飯問題的頭等大事，只有著力加強(qiáng)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，牢牢守住耕地紅線，才能保護(hù)廣大人民群眾不會(huì)餓肚子，才能保證社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程。伴隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷深入，加強(qiáng)耕地保護(hù)更加具有現(xiàn)實(shí)意義。

1土地管理制度在耕地保護(hù)方面取得的成效

耕地保護(hù)總體有力有效。《土地管理法》建立了以保護(hù)耕地為核心的土地管理制度，將耕地保護(hù)作為土地利用總體規(guī)劃編制的基本原則，堅(jiān)持耕地“占一補(bǔ)一、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”，總體實(shí)現(xiàn)了占補(bǔ)平衡，有效保護(hù)了耕地資源，將飯碗牢牢端在自己手里。依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將耕地保護(hù)目標(biāo)任務(wù)層層分解落實(shí)到地塊和坐標(biāo)，通過規(guī)劃數(shù)據(jù)庫層層備案管理，實(shí)現(xiàn)以圖管地、圖數(shù)一致;將土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)特別是建設(shè)占用農(nóng)用地、耕地指標(biāo)逐級分解下達(dá)，嚴(yán)格控制建設(shè)占用耕地的規(guī)模;通過土地整治復(fù)墾項(xiàng)目實(shí)施，補(bǔ)充了大量耕地，總體上實(shí)現(xiàn)了耕地保護(hù)數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低。耕地質(zhì)量建設(shè)取得較大成效。近年來，自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利等部門圍繞改善耕作條件、提高糧食產(chǎn)能，組織實(shí)施了農(nóng)用地整理、耕地提質(zhì)改造、自然災(zāi)害損毀土地復(fù)墾、石漠化土地綜合治理等大量土地整治項(xiàng)目，積極推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。截至2019年年底，全國累計(jì)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田約6.4億畝，顯著提升了耕地質(zhì)量，為糧食產(chǎn)量連年豐產(chǎn)豐收提供了重要保證。保護(hù)耕地的制度和機(jī)制逐步完善。省、市、縣各級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核制度不斷完善。2017年，黨中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》，提出要嚴(yán)格控制建設(shè)占用耕地，改進(jìn)占補(bǔ)平衡管理，推進(jìn)耕地質(zhì)量提升。2019年，國家修訂了《土地管理法》，將基本農(nóng)田升格為永久基本農(nóng)田。自然資源督察制度及執(zhí)法方式更加完善，各地依托衛(wèi)星遙感技術(shù)、地理信息系統(tǒng)建立了“天上看、網(wǎng)上管、地上查”的土地資源立體監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，顯著增強(qiáng)了執(zhí)法能力和耕地保護(hù)力度。

2當(dāng)前耕地保護(hù)工作存在的不足

耕地保護(hù)“重?cái)?shù)量輕質(zhì)量”問題不同程度存在。我國城鎮(zhèn)多數(shù)分布于地勢平坦、區(qū)位條件好、灌溉便利的區(qū)域，城鎮(zhèn)建設(shè)不可避免占用周邊的優(yōu)質(zhì)耕地。隨著多年來的墾殖，宜耕后備土地資源已開發(fā)殆盡。為實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，補(bǔ)充耕地只能是“上山下灘”，耕地占補(bǔ)平衡做到了數(shù)量上的平衡，但部分占優(yōu)補(bǔ)劣，質(zhì)量有所下降。部分補(bǔ)充耕地項(xiàng)目實(shí)施對生態(tài)造成不良影響。多數(shù)土地開發(fā)項(xiàng)目區(qū)選在“四荒地”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）上，或荒草地、沼澤地、鹽堿地等未利用地占比大的區(qū)域。將這些自然生態(tài)功能強(qiáng)的未利用地開墾為耕地，降低了這些土地的生態(tài)屬性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值。新開墾的耕地大多位于人煙稀少的山區(qū)，耕種距離遠(yuǎn)，灌溉條件不良，如果沒有相應(yīng)的人力進(jìn)行深耕細(xì)作，不僅糧食產(chǎn)量極低，而且還會(huì)面臨撂荒的危險(xiǎn)。一些地方通過殘次林整治砍伐樹木補(bǔ)充耕地，減少了林地面積，對生態(tài)保護(hù)產(chǎn)生了不良影響。耕地保護(hù)的激勵(lì)性政策措施不足。與其他行業(yè)相比，農(nóng)業(yè)種植效益低下，農(nóng)用地特別是作為耕地利用的經(jīng)濟(jì)效益低。農(nóng)業(yè)大縣往往也是財(cái)政窮縣，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后，城鄉(xiāng)居民收入偏低。各項(xiàng)耕地保護(hù)舉措中，法律法規(guī)、行政管理措施多，經(jīng)濟(jì)和市場手段運(yùn)用少，對違法占用耕地或破壞耕地的懲罰性措施多，對保護(hù)耕地成效好的地方和農(nóng)民激勵(lì)性辦法少，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和耕地保護(hù)補(bǔ)償有限，難調(diào)動(dòng)基層保護(hù)耕地積極性。

3在國土空間規(guī)劃編制和實(shí)施中加強(qiáng)耕地保護(hù)的建議

3.1完善耕地激勵(lì)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，大力開展土地整治工作

（一）調(diào)整耕地保護(hù)補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)。以土地調(diào)查和永久基本農(nóng)田劃定成果為基礎(chǔ)，將永久基本農(nóng)田和其他一般耕地均納入耕地保護(hù)補(bǔ)償政策范圍。調(diào)整耕地保護(hù)差別化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在耕地范圍內(nèi)種植樹木、草皮等違反耕地保護(hù)行為的，要重處重罰。

（二）完善保護(hù)補(bǔ)償資金發(fā)放掛鉤辦法。實(shí)行耕地保護(hù)補(bǔ)償掛鉤機(jī)制，將耕地保護(hù)補(bǔ)償資金發(fā)放與耕地保護(hù)責(zé)任落實(shí)、土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查結(jié)果、“兩違”防控、“無違建”創(chuàng)建、農(nóng)業(yè)“兩區(qū)”管護(hù)和破壞耕地等違法違規(guī)用地行為有機(jī)結(jié)合起來。對村、社區(qū)在當(dāng)年度發(fā)生違法違規(guī)用地行為未及時(shí)整改立案查處的，堅(jiān)決予以嚴(yán)肅處理。

（三）全面推進(jìn)全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程。按照統(tǒng)籌開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾、宜耕土地開發(fā)等土地整治活動(dòng)，綜合本區(qū)域內(nèi)資源稟賦、用地空間、用地需求、永久基本農(nóng)田保護(hù)等情況有序開展全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程，全面提升土地資源整體環(huán)境質(zhì)量，優(yōu)化農(nóng)村用地結(jié)構(gòu)布局，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施。

（四）強(qiáng)化資金、指標(biāo)要素保障。以全域土地綜合整治為平臺(tái)，整合村莊整治資金、農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和中低產(chǎn)田改造資金等涉農(nóng)資金，加強(qiáng)統(tǒng)籌使用，發(fā)揮綜合效益。

3.2嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地規(guī)模和占用耕地規(guī)模

落實(shí)上位規(guī)劃下達(dá)的建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)，充分考慮市縣主體功能定位、水資源供需、國土開發(fā)強(qiáng)度、城鎮(zhèn)化發(fā)展、人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)、批而未供和閑置城鎮(zhèn)建設(shè)用地等因素，框定總量、限定容量，從嚴(yán)從緊安排新增建設(shè)用地規(guī)模，特別是新增建設(shè)占用耕地規(guī)模。對于用地供需矛盾特別突出地區(qū)，要嚴(yán)格設(shè)定城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量控制目標(biāo)。按照避讓優(yōu)質(zhì)耕地和生態(tài)保護(hù)紅線的原則，合理確定城鎮(zhèn)發(fā)展的布局形態(tài)，劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，對于預(yù)留一定比例留白區(qū)涉及的耕地按現(xiàn)狀保護(hù)，嚴(yán)控轉(zhuǎn)變用途。以城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)綠地阻隔建設(shè)開發(fā)無序蔓延，促進(jìn)城鎮(zhèn)集約適度、綠色發(fā)展。

3.3創(chuàng)新國土空間規(guī)劃實(shí)施管理政策

按照公平保障和有償置換發(fā)展權(quán)的基本思路，妥善處理不同主體功能定位市縣之間耕地保護(hù)目標(biāo)指標(biāo)問題。城市化地區(qū)耕地保護(hù)目標(biāo)任務(wù)不減，但可以通過有償調(diào)劑、“占補(bǔ)平衡”指標(biāo)交易等方式，逐步減少實(shí)際耕地面積，由農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)增加相應(yīng)耕地保護(hù)面積，實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量不減。根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)輸出到城市化地區(qū)人口所需的建設(shè)用地?cái)?shù)量，整治復(fù)墾相應(yīng)的建設(shè)用地規(guī)模，實(shí)現(xiàn)“地隨人走”。在耕地保護(hù)管理工作中，實(shí)行全國或省域耕地占用和補(bǔ)充平行管理、“收支兩條線”，在嚴(yán)把補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量關(guān)口的同時(shí)，將補(bǔ)充耕地移出用地審批的要件，盡可能降低制度性成本，優(yōu)化營商環(huán)境。

3.4加強(qiáng)耕地保護(hù)信息化管理依托

國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)和國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，將耕地保護(hù)的目標(biāo)、指標(biāo)、空間布局落實(shí)到“一張圖”上，實(shí)現(xiàn)智慧耕地平臺(tái)與規(guī)劃信息系統(tǒng)兼容連通。將耕地轉(zhuǎn)用審批、占補(bǔ)平衡管理等納入自然資源調(diào)查、國土空間規(guī)劃、建設(shè)用地審批和供應(yīng)、執(zhí)法監(jiān)管全鏈條，實(shí)現(xiàn)全流程信息化管理。

結(jié)束語

我們要深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，積極踐行新發(fā)展理念，以國土空間規(guī)劃為引領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模，節(jié)約集約用地，堅(jiān)持將耕地保護(hù)工作落到實(shí)處。

參考文獻(xiàn)

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