聯(lián)合國的前世今生，作用不可或缺

賈烈英

聯(lián)合國的設(shè)計者們起初希望該機構(gòu)至少能維持世界和平50年，這一初衷顯然已經(jīng)實現(xiàn)。除了和平與安全，聯(lián)合國75年里還在消除殖民主義和種族隔離、推進國際法建設(shè)、促進全球經(jīng)濟和社會發(fā)展方面發(fā)揮了核心作用。

國際聯(lián)盟的失敗和聯(lián)合國的創(chuàng)建

在聯(lián)合國成立前，人類為了構(gòu)建和平、促進國際合作進行了數(shù)次制度試驗?！皻W洲協(xié)調(diào)”始于拿破侖戰(zhàn)爭后舉行的維也納會議（1814—1815年），它是19世紀英、俄、法、奧、普（德）等大國共同管理歐洲沖突與危機的一種安全機制，開啟了大國間定期召開國際會議、多邊代替單邊的先河。從嚴格意義上講，“歐洲協(xié)調(diào)”沒有秘書處和固定的會址，不足以稱為國際組織，但作為一種制度體系，其規(guī)范和決策程序?qū)S持歐洲大國間的百年和平發(fā)揮了重要作用。1920年成立的國際聯(lián)盟是全球性政治安全組織的首次嘗試，其擁有“憲法”（《國際聯(lián)盟盟約》）、常設(shè)機構(gòu)（設(shè)于日內(nèi)瓦的總部）以及專門的工作人員，但因普遍性和權(quán)威性不足（美國未加入），加上機制設(shè)計方面的先天缺陷，最終走向失敗。不過，國際聯(lián)盟留下的“遺產(chǎn)”是豐富的，如世界性論壇模式、較為完整的機構(gòu)設(shè)置等，都被后來的聯(lián)合國所借鑒。

與“歐洲協(xié)調(diào)”、國際聯(lián)盟一樣，聯(lián)合國也是世界大戰(zhàn)的“產(chǎn)物”。第二次世界大戰(zhàn)以美國、蘇聯(lián)、英國、中國、法國等反法西斯國家戰(zhàn)勝德、意、日法西斯侵略者而告終。“二戰(zhàn)”中的戰(zhàn)勝國痛定思痛，決心通過國際合作，以免后世再遭戰(zhàn)禍。新的國際秩序在“二戰(zhàn)”還未結(jié)束時就已經(jīng)孕育。從1941年起，歷經(jīng)《圣詹姆斯宮宣言》《大西洋憲章》《聯(lián)合國家宣言》《普遍安全宣言》和《德黑蘭宣言》，“二戰(zhàn)”同盟國國際合作的構(gòu)想越來越清晰。

1941年6月，英、美、法等國代表在倫敦發(fā)表《圣詹姆斯宮宣言》，提出了維護和平、制止侵略和促成國際合作的原則。1941年8月，美英發(fā)表《大西洋憲章》，促進了國際反法西斯統(tǒng)一戰(zhàn)線的形成。1942年1月1日，中、美、英、蘇等26國代表在華盛頓簽訂了《聯(lián)合國家宣言》，并第一次使用“聯(lián)合國”一詞。1943年10月30日，中、美、英、蘇四國在莫斯科發(fā)表《普遍安全宣言》，聲明有必要建立一個普遍性的國際組織。1944年8月至10月，蘇、英、美三國和中、英、美三國代表先后在華盛頓的敦巴頓橡樹園舉行會議，提出了組織聯(lián)合國的方案，并擬定出《聯(lián)合國憲章》的基本輪廓。蘇、美、英于1945年2月舉行的雅爾塔會議解決了聯(lián)合國安理會的表決程序和創(chuàng)始成員國資格問題。

1945年4月25日，中、美、英、蘇共同召開舊金山制憲會議，世界上50個國家的代表與會。這次會議上，《聯(lián)合國憲章》的起草工作完成，確定將聯(lián)合國總部設(shè)在紐約。6月26日，50個國家的代表簽署了《聯(lián)合國憲章》。波蘭不久后也簽署了《聯(lián)合國憲章》，因而成為聯(lián)合國51個創(chuàng)始成員國之一。10月24日，《聯(lián)合國憲章》生效，聯(lián)合國正式成立。與國際聯(lián)盟“全體一致”原則不同，《聯(lián)合國憲章》把維護國際和平與安全的責任以及更多的權(quán)力賦予安全理事會（簡稱“安理會”），實行“大國一致”原則處理國際沖突。中、美、英、法、蘇五國是常任理事國，并對安理會決議草案擁有否決權(quán)。

1947年，美蘇兩個大國正式步入冷戰(zhàn)，聯(lián)合國也成為冷戰(zhàn)時期美蘇角力的場所。冷戰(zhàn)時期，安理會大多處于分裂狀態(tài)，聯(lián)合國的有效行動往往因兩個超級大國的分歧而受到阻礙。但事實證明，即使處于冷戰(zhàn)時期，擁有聯(lián)合國的世界也比沒有它的世界更好。冷戰(zhàn)結(jié)束后，新的國際形勢為聯(lián)合國作用的發(fā)揮提供了前提條件，聯(lián)合國在國際事務(wù)中的地位和作用得到加強。目前，聯(lián)合國體系囊括了六大機構(gòu)（聯(lián)合國大會、安全理事會、經(jīng)社理事會、托管理事會、國際法院和秘書處）、15個專門機構(gòu)以及三個辦事處，工作人員達11萬左右。

聯(lián)合國的作用

“二戰(zhàn)”以來聯(lián)合國在國際事務(wù)中發(fā)揮的作用，可以借用王毅國務(wù)委員兼外長今年7月在聯(lián)合國經(jīng)社理事會高級別會議上的發(fā)言來歸納，即：維護和平安全、捍衛(wèi)公平正義；超越種族制度文化差異、促進和諧共處；解決南北失衡、促進共同發(fā)展；堅持與時俱進、有效應(yīng)對全球挑戰(zhàn)。

聯(lián)合國的首要功能是捍衛(wèi)人類和平，避免世界大戰(zhàn)再度發(fā)生。聯(lián)合國積極調(diào)停大國沖突，防止發(fā)生全球性戰(zhàn)爭，發(fā)揮了重要的歷史作用，比如1962年成功斡旋古巴導彈危機，使人類免于被核戰(zhàn)爭毀滅。聯(lián)合國還對大國侵略小國的行為進行道義譴責。聯(lián)合國致力于國際軍控和裁軍，即使在冷戰(zhàn)時期也達成很多協(xié)議，并分別于1978年、1982年、1988年召開過三屆裁軍特別聯(lián)大，發(fā)起了三個“裁軍十年”活動；聯(lián)合國發(fā)起了70余次國際維和行動，有效緩解了地區(qū)熱點問題。

人權(quán)是聯(lián)合國事業(yè)的三大支柱之一。聯(lián)合國《世界人權(quán)宣言》《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》及其《任擇議定書》構(gòu)成了“國際人權(quán)憲章”。聯(lián)合國還把種族歧視、種族隔離以及維護殖民統(tǒng)治作為最嚴重的侵犯人權(quán)行為。在聯(lián)合國的推進下，人權(quán)的概念不斷豐富，婦女、兒童、老人、殘疾人和難民的權(quán)利不斷得到維護。保護人權(quán)條約體系不斷完整，人權(quán)機構(gòu)不斷健全。與此同時，聯(lián)合國推進了世界非殖民進程。上世紀60年代，隨著戰(zhàn)后民族解放運動的蓬勃發(fā)展，一大批新獨立的國家相繼加入聯(lián)合國。1960年，17個新獨立的國家加入聯(lián)合國，這是成員國增加最多的一年。1945年聯(lián)合國成立時只有51個成員國，到75年后的2020年已增加到193個成員國，其中新增成員國有80多個國家曾為殖民地。

聯(lián)合國為推動全球的經(jīng)濟和社會發(fā)展進行了不懈的努力。比如推動南北對話、減少貧困和失業(yè)、援助最不發(fā)達國家、預(yù)防犯罪、防治艾滋病、保護環(huán)境、應(yīng)對金融危機等。今天，面對新冠病毒肆虐，聯(lián)合國不斷發(fā)出預(yù)警、募集資金、發(fā)布數(shù)據(jù)，提供技術(shù)與管理援助，發(fā)揮著一定的協(xié)調(diào)作用。

聯(lián)合國是制定國際法和國際規(guī)范的主要機構(gòu)。“二戰(zhàn)”后，傳統(tǒng)的國際法體制受到猛烈沖擊，一系列新的國際法原則、規(guī)則逐漸形成和確定。作為當代國際法基礎(chǔ)的《聯(lián)合國憲章》影響深遠，它所確立的諸如主權(quán)平等和和平解決國際爭端等國際關(guān)系準則，是聯(lián)合國75年來維系世界和平與穩(wěn)定的基石，也為相關(guān)法律制定提供了依據(jù)和淵源。至今，聯(lián)合國已倡議制定了500多個多邊協(xié)定，從規(guī)范一般國際關(guān)系到涉及世界各地人民的日常生活，如對國際秩序產(chǎn)生重要影響的《不擴散核武器條約》（NPT）和《聯(lián)合國海洋法公約》（UNESCO）。

聯(lián)合國致力于文明間對話。聯(lián)大1999年通過《和平文化宣言及其行動綱領(lǐng)》，2002年通過《不同文明對話全球議程及其行動綱領(lǐng)》，2005年建立聯(lián)合國文明聯(lián)盟，強調(diào)通過文明對話增進相互理解和尊重，應(yīng)對共同挑戰(zhàn)和威脅。

聯(lián)合國與國際秩序的未來

聯(lián)合國制度體系是“二戰(zhàn)”后國際秩序的基石，這一體制對于維護戰(zhàn)后70多年的基本和平與穩(wěn)定起到了重要作用，避免了世界再次出現(xiàn)重大戰(zhàn)爭。維護聯(lián)合國體制以及《聯(lián)合國憲章》的基本原則，符合世界大多數(shù)國家和人民的利益。當前，隨著民粹主義、單邊主義、保護主義盛行和地緣政治局勢的愈發(fā)緊張，聯(lián)合國的權(quán)威遭遇挑戰(zhàn)，各國以聯(lián)合國為核心處理國際事務(wù)的共識正在減弱。在新冠疫情沖擊下，聯(lián)合國發(fā)揮作用的空間被日益加劇的大國競爭所擠壓，這一由主權(quán)國家組成的最具普遍性的國際組織正處于艱難時刻。但是，我們?nèi)钥梢栽O(shè)想一下，沒有了聯(lián)合國的世界會是個什么樣子：最有代表性的論壇不復存在，緩和國際沖突的眾多渠道突然消失，高效的多邊外交和靜悄悄的外交難以為繼，督促人類生活各功能領(lǐng)域平衡發(fā)展的“口哨”失去音色，人權(quán)衛(wèi)士和國際法的制訂者缺位……面對世界百年未有之大變局，我們絕不應(yīng)允許國際政治退回到叢林法則狀態(tài)。

當今世界的基本秩序仍需維護《聯(lián)合國憲章》精神，增強聯(lián)合國權(quán)威，維護聯(lián)合國體系所確立的制度。改革聯(lián)合國是加強聯(lián)合國作用的必要保證。聯(lián)合國改革的方式應(yīng)是協(xié)商一致和循序漸進，安理會的改革應(yīng)該謹慎，在不忘歷史的前提下應(yīng)更多地反映國際權(quán)力變化的現(xiàn)實，尤其是新興國家的意愿。改革的重點是進一步加強聯(lián)合國在發(fā)展領(lǐng)域的領(lǐng)導和協(xié)調(diào)作用，比如要強化世界銀行、國際貨幣基金組織和世界貿(mào)易組織等專門機構(gòu)的作用，推動各成員國貫徹落實2030可持續(xù)發(fā)展議程，盡快扭轉(zhuǎn)當前去全球化和單邊主義的趨勢。今后應(yīng)更多地凝聚大國共識，進一步發(fā)揮安理會的作用，提升國際社會對聯(lián)合國的認同。中國應(yīng)在多邊治理體系中扮演好參與者、推動者和引領(lǐng)者角色，發(fā)出中國聲音，貢獻中國智慧。

（摘自《世界知識》2020年第17期。作者為北京語言大學聯(lián)合國研究中心主任）