我國(guó)建設(shè)工程質(zhì)量政府監(jiān)督體制的優(yōu)化研究

張楠

摘 要：建設(shè)工程的質(zhì)量是建設(shè)工程的重中之重，而工程質(zhì)量監(jiān)督體制是保證建設(shè)工程質(zhì)量的關(guān)鍵。隨著我國(guó)構(gòu)建“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施和深入以及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，我國(guó)建筑業(yè)的發(fā)展越來(lái)越快、規(guī)模也越做越大，在這種形式下，目前現(xiàn)行的建設(shè)工程質(zhì)量政府監(jiān)督體制表現(xiàn)出了許多的弊端。建設(shè)工程質(zhì)量關(guān)系到人民的生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)的長(zhǎng)治久安，因此，優(yōu)化建設(shè)工程質(zhì)量政府監(jiān)督體制的就顯得尤為重要、意義重大。

關(guān)鍵詞：建設(shè)工程質(zhì)量;政府監(jiān)督體制;優(yōu)化研究

2001年1月發(fā)布的《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》是目前我國(guó)建設(shè)工程質(zhì)量政府監(jiān)督的主要依據(jù)，隨著這些年經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，特別是全面建成小康社會(huì)和構(gòu)建一帶一路戰(zhàn)略的大背景下，原有的建設(shè)工程質(zhì)量政府監(jiān)督體制已經(jīng)難以適應(yīng)新時(shí)代新背景的要求，優(yōu)化現(xiàn)行的建設(shè)工程質(zhì)量政府監(jiān)督體制已勢(shì)在必行。

一、 我國(guó)建設(shè)工程質(zhì)量政府監(jiān)督體制的現(xiàn)狀

建設(shè)工程的質(zhì)量是建設(shè)工程的重中之重，它關(guān)系到人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)的長(zhǎng)治久安，所以世界各個(gè)國(guó)家對(duì)于建設(shè)工程的質(zhì)量都有著嚴(yán)格的監(jiān)督管理制度。建設(shè)工程質(zhì)量政府監(jiān)督從出臺(tái)到現(xiàn)在已經(jīng)有20多年的時(shí)間了，它是我國(guó)建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督的基礎(chǔ)。在其指導(dǎo)下，我國(guó)建設(shè)工程質(zhì)量總體上取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步和提高1。

2000年我國(guó)頒布了《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》，該條例是《中華人民共和國(guó)建筑法》后頒布的第一部質(zhì)量管理?xiàng)l例，是目前我國(guó)工程質(zhì)量政府監(jiān)督體制的主要依據(jù)。這部條例與稍后出臺(tái)的《關(guān)于建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)深化改革的指導(dǎo)意見》，以及后來(lái)建設(shè)部下發(fā)的《建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督工作指南》、《工程質(zhì)量監(jiān)督工作導(dǎo)則》共同構(gòu)成了我國(guó)現(xiàn)行的工程質(zhì)量政府監(jiān)督的基本框架2。這些條例的頒布，明確了我國(guó)建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理的制度和體制，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了建設(shè)工程質(zhì)量政府監(jiān)督的必要性和重要性。

在我國(guó)，目前實(shí)行的是地方政府監(jiān)督管理的建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督體制?？h級(jí)以上地方政府的相關(guān)主管部門負(fù)責(zé)對(duì)本地區(qū)行政區(qū)域內(nèi)的相關(guān)專業(yè)建設(shè)工程質(zhì)量實(shí)行監(jiān)督管理職能。在實(shí)際的工程施工建設(shè)中，實(shí)施管理的部門和參與建設(shè)的各施工單位要對(duì)工程的質(zhì)量實(shí)施監(jiān)督控制。也就是說(shuō)，在建筑建設(shè)市場(chǎng)中，政府主管部門、承包商、設(shè)計(jì)勘察單位、業(yè)主、檢測(cè)機(jī)構(gòu)、工程咨詢和監(jiān)理單位、設(shè)備、材料和配件供應(yīng)商在建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督控制中都有著各自的職能和作用3。

二、目前我國(guó)建設(shè)工程質(zhì)量政府監(jiān)督體制所存在的問題

（一）監(jiān)督與監(jiān)理職責(zé)不清

參與工程建設(shè)各方的職責(zé)不清，特別是工程建設(shè)質(zhì)量政府監(jiān)督與工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)理兩方的職責(zé)不清。工程建設(shè)質(zhì)量政府監(jiān)督與工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)理都屬于工程建設(shè)領(lǐng)域的監(jiān)督管理活動(dòng)4。工程建設(shè)質(zhì)量政府監(jiān)督屬于政府的行政監(jiān)督范圍內(nèi)，而工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)理屬于甲方委托具有相關(guān)質(zhì)量監(jiān)理資質(zhì)的單位，代表甲方對(duì)乙方的工程建設(shè)實(shí)施監(jiān)控的一種活動(dòng)，屬于民間的社會(huì)行為。因此，工程建設(shè)質(zhì)量政府監(jiān)督和工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)理在性質(zhì)、工作范圍、方法和任務(wù)等方面有著明顯的不同。政府的工程質(zhì)量監(jiān)督是一種行政行為，是建設(shè)工程項(xiàng)目組織系統(tǒng)之外的監(jiān)督管理主體對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行的一種行政監(jiān)督管理行為。而工程監(jiān)理是一種委托性質(zhì)的活動(dòng)，是發(fā)生在工程建設(shè)項(xiàng)目組織系統(tǒng)范圍內(nèi)的監(jiān)督管理。此外，政府工程質(zhì)量監(jiān)督僅僅只限于施工階段，工作范圍變化較小。而工程監(jiān)理的工作范圍以甲方委托的范圍大小而變化，因此伸縮性較大。在實(shí)際的工程建設(shè)過(guò)程中沒有嚴(yán)格按照監(jiān)督與監(jiān)理的性質(zhì)區(qū)分，導(dǎo)致政府監(jiān)督與監(jiān)理內(nèi)容交叉，造成許多工作重復(fù)，管理混亂。

（二）工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的性質(zhì)不明

目前，工程項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)通常是一些財(cái)務(wù)自收自支的事業(yè)單位，在工程建設(shè)中，這些單位代表著政府進(jìn)行工程質(zhì)量的監(jiān)督工作，有些監(jiān)督機(jī)構(gòu)為了增加收入，自辦企業(yè)，使得政企不分，嚴(yán)重影響了監(jiān)督機(jī)構(gòu)工作的公平性、公正性和權(quán)威性。目前，我國(guó)建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)行多部門多專業(yè)管理，相互之間的職責(zé)不清，對(duì)工程質(zhì)量的監(jiān)督還實(shí)行圍微觀監(jiān)督為主。另外，監(jiān)督人員和監(jiān)督經(jīng)費(fèi)的不足，又有可能使部分監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督流于形式。

（三）監(jiān)督與管理方式方法落后，缺乏手段

在實(shí)際的建設(shè)工程項(xiàng)目政府監(jiān)督管理中，沒有形成一個(gè)統(tǒng)一有效的政府監(jiān)督管理體系。各級(jí)政府的監(jiān)督管理部門，由于財(cái)政和編制的限制，技術(shù)裝備配備不到位，人員配置不合理，導(dǎo)致監(jiān)督有效性明顯不足。沒有形成統(tǒng)一的監(jiān)督管理體系就難于形成有效的監(jiān)督管理機(jī)制。此外，在實(shí)際的工程質(zhì)量監(jiān)督中，許多監(jiān)督機(jī)構(gòu)由于資金方面的限制，監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏現(xiàn)代化的監(jiān)測(cè)技術(shù)和設(shè)備，質(zhì)量監(jiān)督的方法和手段落后，這些一系列的原因制約政府監(jiān)督工作的發(fā)展。

三、我國(guó)建設(shè)工程質(zhì)量政府監(jiān)督體制的優(yōu)化措施

（一）建立健全建設(shè)工程質(zhì)量政府監(jiān)督體制的法規(guī)體系

在全面建設(shè)小康社會(huì)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，建設(shè)工程質(zhì)量政府監(jiān)督體制應(yīng)該建立在嚴(yán)格的法規(guī)體系之上。健全法規(guī)體系的制訂依據(jù)主要來(lái)源于《建筑法》和《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》，是《建筑法》和《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》內(nèi)容的細(xì)化和展開，健全的法規(guī)體系是質(zhì)量監(jiān)督工作的有力保障，在制訂的過(guò)程中要充分要考慮法規(guī)應(yīng)具有良好的可操作性。

（二）強(qiáng)化政府質(zhì)量監(jiān)督管理

政府質(zhì)量監(jiān)督管理與質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理共同組成了質(zhì)量監(jiān)督的整體。而在實(shí)際的工程建設(shè)中，需要重點(diǎn)強(qiáng)化政府質(zhì)量監(jiān)督。目前，我國(guó)不利于加強(qiáng)工程質(zhì)量管理的主要原因是：在實(shí)際的工程質(zhì)量管理中采用的是多部門、多專業(yè)的管理方式。為了避免在工程質(zhì)量監(jiān)督工作中出現(xiàn)相互推諉的情況，工程質(zhì)量監(jiān)督工作應(yīng)該由一個(gè)主管部門實(shí)行統(tǒng)一的管理。統(tǒng)一管理后在制定質(zhì)量監(jiān)督法規(guī)時(shí)能夠避免矛盾的發(fā)生，保持質(zhì)量監(jiān)督的一致性，同時(shí)也利于監(jiān)督的方式和方法的統(tǒng)一。目前，我國(guó)的建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)行的是一地一站形式，從目前來(lái)看一地一站的形式是有利于政府的質(zhì)量監(jiān)督的深度和廣度，但隨著法律法規(guī)體系的建立和不斷的完善，一地一站的形式容易引起質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督的壟斷，從而影響整個(gè)工程質(zhì)量監(jiān)督的效果，不利于監(jiān)督水平的提高。建設(shè)工程質(zhì)量的監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)該以競(jìng)標(biāo)的形式擇優(yōu)選擇，競(jìng)爭(zhēng)的標(biāo)準(zhǔn)以監(jiān)督機(jī)構(gòu)的資質(zhì)、工作業(yè)績(jī)以及社會(huì)的信譽(yù)度來(lái)參與競(jìng)爭(zhēng)，一地可以設(shè)多個(gè)質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

（三）要明確質(zhì)量監(jiān)督的程序和內(nèi)容

明確建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督工作的程序和內(nèi)容，是保證建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督工作效果、提高監(jiān)督工作水平、改進(jìn)質(zhì)量監(jiān)督方法的有力保障。建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督是一種強(qiáng)制的行為，是政府職能水平的體現(xiàn)，要保證建設(shè)工程的質(zhì)量受控于整個(gè)工程建設(shè)期間。建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)著重做好項(xiàng)目可行性研究以及項(xiàng)目設(shè)計(jì)的內(nèi)容審查，真正做到從項(xiàng)目初期到工程竣工的全過(guò)程質(zhì)量監(jiān)督。抓好建設(shè)工程的源頭，做好初步設(shè)計(jì)階段和技術(shù)設(shè)計(jì)階段的質(zhì)量監(jiān)督，抓好建設(shè)施工圖設(shè)計(jì)階段和工程招投標(biāo)階段的管理，確保建設(shè)工程招投標(biāo)公開、公平、公正，維護(hù)良好的建設(shè)工程市場(chǎng)秩序。抓好各種保證制度的落實(shí)，通過(guò)建立和健全各種保證制度，減少工程建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)。突出重點(diǎn)，保證結(jié)構(gòu)安全。加大建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督的力度，質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)要把建設(shè)工程的基礎(chǔ)、主體等結(jié)構(gòu)質(zhì)量作為監(jiān)督的重點(diǎn)來(lái)抓。明確建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督程序，建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督程序要規(guī)范化，保證建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督工作的權(quán)威性，減少人為因素對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量質(zhì)量監(jiān)督工作的影響，避免貪污腐敗等不正之風(fēng)的影響。改善建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督的方法，質(zhì)量監(jiān)督方法要從微觀監(jiān)督向宏觀管理轉(zhuǎn)變，加大巡查和抽查的力度，增添科學(xué)的檢測(cè)設(shè)備，聘用高學(xué)歷的專業(yè)技術(shù)人才，用科學(xué)的數(shù)據(jù)說(shuō)話，以巡查和抽查等執(zhí)法形式代替的微觀檢查形式，確保質(zhì)量監(jiān)督工作的科學(xué)性、公正性和權(quán)威性。

注：

1 歐鵬，公路工程項(xiàng)目質(zhì)量政府監(jiān)督模式的研究及運(yùn)用，碩士畢業(yè)論文，2009年6月

2 建設(shè)部建質(zhì)[2003]162號(hào)文，工程質(zhì)量監(jiān)督工作導(dǎo)則，2003年8月

3 建設(shè)部建質(zhì)[2003]162號(hào)文，工程質(zhì)量監(jiān)督工作導(dǎo)則，2003年8月

4 李雙錄，建設(shè)工程質(zhì)量政府監(jiān)督職能的研究，碩士畢業(yè)論文，2009年5月