工程建設(shè)項目審批制度改革要求下的信息化建設(shè)研究

袁書俊

一、改革出世——政策背景及要求

長久以來，我國對于建設(shè)工程的行政審批存在著職權(quán)界定不清、審批流程復(fù)雜、辦理時間冗長、部門意見不一等問題，導(dǎo)致企業(yè)和群眾在辦理工程建設(shè)項目相關(guān)許可證書時，需要在多個部門內(nèi)頻繁往復(fù)，重復(fù)報送材料，且在短時間內(nèi)無法獲取相關(guān)批復(fù)，通常需要數(shù)百個工作日方可完成辦理，部分項目甚至需要長達數(shù)年的時間方能被批準(zhǔn)開工。

世界銀行組織每年都會對全球所有國家和地區(qū)進行營商環(huán)境評價，根據(jù)《2018年營商環(huán)境報告》數(shù)據(jù)顯示，我國營商環(huán)境綜合排名在全球190余個經(jīng)濟體中位列第78位?；仡欉^去幾年的世行報告，中國的營商環(huán)境世界排名，雖然在逐年上升，但幅度始終不大。而與我國同為發(fā)展中國家的鄰國印度，僅2018年一年時間內(nèi)即向前躍升了30位，并被世界銀行列為改革營商環(huán)境力度最大的10個經(jīng)濟體之一。

聚焦于與工程建設(shè)項目審批制度改革直接相關(guān)的建筑許可排名，我國在全球190個經(jīng)濟體中，位列第172位。作為世界第二大經(jīng)濟體，在我國社會經(jīng)濟快速穩(wěn)定發(fā)展的背景下，亟需優(yōu)化的營商環(huán)境質(zhì)量極大地制約了社會經(jīng)濟的發(fā)展，與我國經(jīng)濟發(fā)展水平嚴(yán)重不匹配。數(shù)字經(jīng)濟在經(jīng)濟發(fā)展中地位的重要性在增加，特別是結(jié)合新型智慧城市建設(shè)，這對關(guān)鍵技術(shù)、制度標(biāo)準(zhǔn)、管理辦法和業(yè)務(wù)研究突破都提出更多要求。為進一步優(yōu)化營商環(huán)境，助力社會經(jīng)濟良性發(fā)展，工程建設(shè)項目審批制度改革這一全新舉措應(yīng)運而生。

工程建設(shè)項目審批制度改革是黨中央國務(wù)院深化“放管服”改革的重要舉措，對我國營商環(huán)境水平的優(yōu)化和提升具有重要意義，同時也是政府部門面向數(shù)字化轉(zhuǎn)型的“自我革新”，對新形勢下激發(fā)市場主體活力、提高工程項目投資產(chǎn)出效益、實現(xiàn)地方經(jīng)濟社會高質(zhì)水平科學(xué)發(fā)展具有重要意義。在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面開展工程建設(shè)項目審批制度改革的實施意見》（國辦發(fā)〔2019〕11號）文件中，提出 “ 統(tǒng)一審批流程 ” 、“統(tǒng)一信息數(shù)據(jù)平臺 ” 、“ 統(tǒng)一審批管理體系 ” 、“統(tǒng)一監(jiān)管方式 ” 等 “ 四統(tǒng)一 ” 的改革要求，力爭將全國工程建設(shè)項目審批時間壓縮至120個工作日內(nèi)。

引人注意的是，本次改革要求除了對審批業(yè)務(wù)體系、管理體系、監(jiān)管體系作出了相應(yīng)要求以外，著重強調(diào)建立統(tǒng)一的信息數(shù)據(jù)平臺，按照“ 橫向到邊 、縱向到底”的原則，以及 “ 三級建設(shè)、四級應(yīng)用”的聯(lián)動模式，建設(shè)具備 “ 多規(guī)合一 ” 業(yè)務(wù)協(xié)同、線上并聯(lián)審批、統(tǒng)計分析、監(jiān)督管理等功能的線上審批平臺——工程建設(shè)項目審批管理系統(tǒng)。

當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)安全和信息化已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略，通過信息化賦能工程建設(shè)項目審批已然是本次改革落實推進的重點。我們我們需要以“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的信息化手段建立起工程建設(shè)項目審批改革信息平臺，從審批管理業(yè)務(wù)實際出發(fā)，以標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范為準(zhǔn)繩，貫徹落實各級政策要求，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)機制，強化政府管控能力和治理能力，促進政務(wù)服務(wù)提質(zhì)增效。

二、承載落地——潛江市落實措施

潛江市工程建設(shè)項目審批制度改革各項工作啟動較早。在2018年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于開展工程建設(shè)項目審批制度改革試點的通知》（國辦發(fā)〔2018〕33號）下發(fā)之后，潛江市即對標(biāo)試點地區(qū)，先行開展改革工作探索，提前謀劃部署，對全市工程建設(shè)項目審批業(yè)務(wù)現(xiàn)狀、各部門空間數(shù)據(jù)情況進行調(diào)研摸底，形成了初版業(yè)務(wù)流程圖及數(shù)據(jù)資源目錄，為改革的全面開展打下了良好的基礎(chǔ)。

2019年3月28日，全國工程建設(shè)項目審批制度改革工作電視電話會召開。在潛江市分會場，龔定榮市長作出改革部署，強調(diào)切實按照改革工作的要求和部署，對標(biāo)先進，立足潛江發(fā)展實際，認(rèn)真梳理全市工程建設(shè)項目審批中的痛點、堵點，對癥下藥，科學(xué)設(shè)計審批流程，確保保質(zhì)保量完成各項改革任務(wù)，切實優(yōu)化潛江營商環(huán)境，助推潛江經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

潛江市自然資源和規(guī)劃局作為潛江市工程建設(shè)項目審批制度改革的主要牽頭部門之一，高度重視改革工作，認(rèn)真貫徹各項任務(wù)要求。按照國務(wù)院、湖北省及潛江市的要求，組織開展了潛江市工程建設(shè)項目審批管理系統(tǒng)建設(shè)。系統(tǒng)以信息化平臺作為媒介，賦能項目審批提質(zhì)增效，按照“全流程、全覆蓋、全過程”為原則，以“共享、協(xié)作、監(jiān)管”為理念，通過“互聯(lián)網(wǎng)+”的手段，構(gòu)建起深度應(yīng)用、上下聯(lián)動、綜合協(xié)同的審批協(xié)同大平臺，搭建起一條工程建設(shè)項目審批信息高速公路，助力打造審批最快、材料最少、流程最優(yōu)、效率最高的工程建設(shè)項目審批環(huán)境，讓部門從獨立辦事轉(zhuǎn)向協(xié)同治理，從“環(huán)節(jié)多、層次多、制約多”轉(zhuǎn)向“環(huán)節(jié)少、扁平化、便捷化”。

項目于2018年末正式啟動，開展了包括工程建設(shè)項目審批系統(tǒng)、“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)協(xié)同平臺、總規(guī)信息平臺、規(guī)劃管理審批系統(tǒng)四方面建設(shè)，在核心落實工程建設(shè)項目審批制度改革要求的同時，進一步提升自然資源部門內(nèi)部信息化能力和水平，蓄力國土空間規(guī)劃。

系統(tǒng)架構(gòu)方面，采用了當(dāng)下較為成熟、穩(wěn)定的SOA架構(gòu)（Service-Oriented Architecture），即面向服務(wù)的架構(gòu)，作為一種用來構(gòu)建基于服務(wù)的分布式整合系統(tǒng)的方法，SOA架構(gòu)可以實現(xiàn)將應(yīng)用程序的不同功能單元抽象為服務(wù)，并能夠?qū)⑦@些服務(wù)通過定義良好的接口和契約聯(lián)系起來，從而實現(xiàn)松耦合集成，增進系統(tǒng)的適用性，靈活性。由于SOA架構(gòu)的使用，在很大程度上也保證了工程建設(shè)項目審批管理系統(tǒng)的先進性，為實現(xiàn)“橫向到邊、縱向到底”的系統(tǒng)建設(shè)提供了基礎(chǔ)。

在系統(tǒng)應(yīng)用上，項目最終形成了“1+4+N”的應(yīng)用體系，即：1個統(tǒng)一信息門戶+4項基本服務(wù)+N個應(yīng)用系統(tǒng)。本文著重介紹“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)協(xié)同平臺及工程建設(shè)項目審批系統(tǒng)。

（一）“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)協(xié)同平臺

“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)協(xié)同平臺按照“‘一張藍圖統(tǒng)籌項目實施”的要求開展建設(shè)，面向自然資源、生態(tài)環(huán)境、發(fā)展改革、住房建設(shè)等多個成果應(yīng)用部門，統(tǒng)籌各類規(guī)劃，為項目落地前提供基于“多規(guī)合一”的“一張藍圖”的空間共享、臺賬共享、輔助選址、項目策劃生成等功能，并能與省廳規(guī)劃一張圖系統(tǒng)進行對接，實現(xiàn)了不同部門不同層級的規(guī)劃成果數(shù)據(jù)共享及應(yīng)用。

以往存在諸如“規(guī)劃一張圖”、“國土一張圖”、“環(huán)保一張圖”等多套圖形應(yīng)用，數(shù)據(jù)分散在各個部門，存在著更新不及時、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題，部門之間共享數(shù)據(jù)困難重重。通過“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)協(xié)同平臺，將全市空間數(shù)據(jù)資源統(tǒng)一到一個空間基準(zhǔn)之上，形成全市的空間資源一張圖，實現(xiàn)一個城市、一個空間、一張藍圖，作為全市統(tǒng)一的空間數(shù)據(jù)底板，為項目策劃、項目審批提供圖形依據(jù)。

“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)協(xié)同平臺的另外一個核心功能，則是以“一張藍圖”為基礎(chǔ)，開展項目策劃生成。以往當(dāng)一個項目進入前期策劃階段時，由于沒有準(zhǔn)確的全市統(tǒng)一空間信息作為依據(jù)來參考，導(dǎo)致在判斷項目是否符合總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃等各類規(guī)劃的管控要求時，需要通過線下會議或發(fā)信函的形式將不同部門提出的意見協(xié)調(diào)整理，存在管理難、環(huán)節(jié)雜、層次多、效率低等問題。而現(xiàn)在，各管理部門可以依托“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)協(xié)同平臺，在線上各司其職并行操作，在“一張藍圖”上確定項目選址，并與各類規(guī)劃一鍵檢測，完成項目合規(guī)性檢查，生成審查報告。

待合規(guī)性審查報告一鍵檢測通過后，平臺自動推進，進入建設(shè)條件集成環(huán)節(jié)。各部門可通過平臺線上交互項目信息和部門意見，并根據(jù)所提條件，生成該項目所需辦理的審批事項清單，提前告知單位，并將策劃生成的結(jié)果推送至工程建設(shè)項目審批系統(tǒng)，為項目的正式審批提供科學(xué)依據(jù)，實現(xiàn)“空間協(xié)同、策劃協(xié)同、審批協(xié)同”。

（二）工程建設(shè)項目審批系統(tǒng)

工程建設(shè)項目審批系統(tǒng)面向?qū)徟碾A段，即立項用地規(guī)劃許可階段、工程建設(shè)許可階段、施工許可階段、竣工驗收階段，用以實現(xiàn)各類工程建設(shè)項目審批事項的統(tǒng)一受理、智能分發(fā)、并聯(lián)審批、實時流轉(zhuǎn)、信息共享等應(yīng)用；同時支持基于一張藍圖規(guī)劃成果及項目前期策劃資料實現(xiàn)工程建設(shè)項目協(xié)同審批，提供審批快、材料少、流程優(yōu)、效率高的建設(shè)工程項目審批共享環(huán)境，最大程度為企業(yè)提供便利。

在具體應(yīng)用方面，面向社會公眾提供工程建設(shè)項目網(wǎng)上辦事大廳，以湖北省政務(wù)服務(wù)網(wǎng)（潛江市）及湖北省投資項目在線審批監(jiān)管平臺為基礎(chǔ)，開辟工程建設(shè)項目網(wǎng)上辦事專窗，通過專窗進入“工程建設(shè)項目網(wǎng)上辦事大廳”報建入口，向行政相對人提供全市統(tǒng)一的工程建設(shè)項目一網(wǎng)申報應(yīng)用，提供行政許可、技術(shù)審查、市政公用服務(wù)以及備案等其他事項的申報、查詢、申報人的用戶注冊、辦件評價等服務(wù)功能，實現(xiàn)足不出戶，完成項目申報，提供便民利民的陽光服務(wù)。

在企業(yè)完成網(wǎng)上申報后，系統(tǒng)為四大階段牽頭部門的窗口人員提供了統(tǒng)一的受理應(yīng)用，窗口經(jīng)辦人可以在線對建設(shè)單位通過網(wǎng)上申報提交的報建材料，或者將線下提交的、合格的紙質(zhì)報件材料信息錄入到系統(tǒng)當(dāng)中，完成對項目的受理。并聯(lián)審批各事項辦理結(jié)束后，審批結(jié)果將被推送至各階段牽頭部門窗口人員賬號中，由各階段牽頭部門窗口人員統(tǒng)一向建設(shè)單位核發(fā)本階段的所有審批結(jié)果文書，實現(xiàn)審批管理“一個口子進、一個口子出”。

在正式審批階段，為工程建設(shè)項目涉審各部門提供全程網(wǎng)辦并聯(lián)審、審批結(jié)果共互認(rèn)、材料信息全共享、矛盾線上快協(xié)調(diào)的支撐應(yīng)用，形成“全共享”并聯(lián)審批協(xié)作工作平臺。業(yè)務(wù)流程設(shè)置上，系統(tǒng)不僅覆蓋了全市工程建設(shè)項目審批四大階段的主線流程，同時針對各個不同事項，囊括了各個審批部門內(nèi)部流轉(zhuǎn)的子流程，保證了工程建設(shè)項目審批全過程都在線上完成，實施掌握項目辦理進度。

在潛江市自然資源和規(guī)劃局內(nèi)部，工程建設(shè)項目審批系統(tǒng)直接與局內(nèi)已有的規(guī)劃管理系統(tǒng)實現(xiàn)無縫對接，將審批項目案卷推送至規(guī)管系統(tǒng)內(nèi)完成內(nèi)部審批，并將審批結(jié)果回傳。

為保證潛江工程建設(shè)項目審批管理系統(tǒng)正常運行，打破各部門間信息壁壘、避免信息重復(fù)錄入，實現(xiàn)全層級、多部門信息共享交換，共同推進落實工程建設(shè)項目審批制度改革，系統(tǒng)同其他專項系統(tǒng)開展對接建設(shè)。系統(tǒng)接口建設(shè)參照住建部《城市工程建設(shè)項目審批管理系統(tǒng)建設(shè)指南》和《工程建設(shè)項目審批管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)共享交換標(biāo)準(zhǔn)》，制定統(tǒng)一的服務(wù)接口規(guī)范，滿足系統(tǒng)在高并發(fā)和大容量的高運作性能基礎(chǔ)上提供可靠的接入，實現(xiàn)“橫向到邊、縱向到底”的互聯(lián)互通。

三、改革成效——簡事項又減時長

潛江市工程建設(shè)項目審批系統(tǒng)業(yè)務(wù)覆蓋全市13個部門，以及自然資源和規(guī)劃局共54個科室，系統(tǒng)活躍用戶500余人。僅在2019年11月系統(tǒng)上線當(dāng)月，即完成全市策劃項目生成5個，辦理工程建設(shè)項目20個，受理業(yè)務(wù)審批案件100余宗，為工程建設(shè)項目審批制度改革在潛江市的落地實施提供了強大的信息化助力。

在世界銀行最新發(fā)布的《全球營商環(huán)境報告2020》中，我國營商環(huán)境的排名已提升至全世界第31位，并連續(xù)兩年被世界銀行列為全球優(yōu)化營商環(huán)境改善幅度最大的十大經(jīng)濟體。曾經(jīng)在單項指標(biāo)排名中位列倒數(shù)的辦理建筑許可，目前已躍升至全球第33位，排名的巨大升幅充分證明了工程建設(shè)項目審批制度改革取得了成效。

潛江市工程建設(shè)項目審批制度改革采用循序漸進、因地制宜的方式，在改革初期，先將全市各類工程建設(shè)項目的審批流程劃分為了四個主要階段，即立項用地規(guī)劃許可階段、工程建設(shè)許可階段、施工許可階段以及竣工驗收許可階段，壓縮審批時限、精簡辦事流程。在目前，潛江市進一步將辦事程序再簡化，例如對社會投資類的中小型工程建設(shè)項目進行審批時，將工程建設(shè)許可階段和施工許可階段兩階段實現(xiàn)合并，對于帶方案出讓土地的項目就不再需要對規(guī)劃設(shè)計方案進行審查；同時，在竣工驗收階段，統(tǒng)一竣工驗收圖紙和驗收標(biāo)準(zhǔn)，對涉及測量的審批事項進行“一次委托、共同測繪、成果共享”，實行部門聯(lián)合審圖和聯(lián)合驗收，通過“綜合受理、分頭報送、并聯(lián)審批、限時辦結(jié)”等網(wǎng)上審批模式，大大提高了審批工作效率，單體審批環(huán)節(jié)審批時間壓縮在5個工作日內(nèi)，整體審批效率從200多個工作日壓縮到100個工作日以內(nèi)，實現(xiàn)了項目建設(shè)從政府招商、網(wǎng)上規(guī)劃、網(wǎng)上決策、網(wǎng)上審批的便捷、高效。

四、后續(xù)展望——自然資源信息化

工程建設(shè)項目審批制度改革的實施，不僅是對潛江市營商環(huán)境優(yōu)化起到了巨大助力，也極大地提升了潛江市自然資源和規(guī)劃局信息化水平，促進局內(nèi)建立起了較為先進的技術(shù)架構(gòu)、較為全面的數(shù)據(jù)目錄、較為厚實的信息基礎(chǔ)，為機構(gòu)改革后潛江市自然資源信息化建設(shè)的開展提供了沃土。

2019年11月，自然資源部印發(fā)了《自然資源部信息化建設(shè)總體方案》，指導(dǎo)全國各級自然資源部門開展新階段的自然資源信息化工作。這也要求著潛江市自然資源和規(guī)劃局進一步通過信息化建設(shè)，賦能自然資源管理，更好地踐行“兩統(tǒng)一”職責(zé)。一方面，進一步夯實自然資源數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理，打造內(nèi)容完整、標(biāo)準(zhǔn)權(quán)威、動態(tài)更新的自然資源數(shù)據(jù)體系，通過國土空間基礎(chǔ)信息平臺進行管理，為全市提供統(tǒng)一的空間數(shù)據(jù)服務(wù)，并提升自然資源態(tài)勢感知、全時全域監(jiān)管與決策支持信息化能力。

另一方面，進一步深化“放管服”，以“多審合一”、“多證合一”改革為契機，加強“互聯(lián)網(wǎng)+自然資源政務(wù)服務(wù)”應(yīng)用體系的建設(shè)，建立網(wǎng)上辦事大廳、業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)以及局內(nèi)政務(wù)系統(tǒng)，提高全局政府服務(wù)能力和水平。充分發(fā)揮移動互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢，為全社會提供更易用、更好用的互聯(lián)網(wǎng)辦事渠道。

通過建設(shè)覆蓋全面、科學(xué)化、動態(tài)化、精細(xì)化、智能化、決策化的自然資源信息化管理體系，構(gòu)建跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)平臺，并輔以大數(shù)據(jù)分析的技術(shù)，對于全面摸清自然資源家底，反映自然資源管理績效，提升政管部門、主管部門的監(jiān)管能力和水平具有重要意義，同時能夠最大限度地提高數(shù)據(jù)分析的廣度和深度，為新時代自然資源高效保護、開發(fā)、利用提供數(shù)據(jù)支持。

作者單位：潛江市自然資源和規(guī)劃局