沿邊民族地區(qū)與“一帶一路”：后疫情時(shí)代的開放新路徑

翟崑 張高原 楊耀源 龐偉

沿邊民族地區(qū)是我國(guó)同周邊國(guó)家關(guān)系發(fā)展的主要門戶，是“一帶一路”內(nèi)接外聯(lián)的重要區(qū)域。新冠肺炎疫情對(duì)“一帶一路”建設(shè)的內(nèi)外融通造成一定影響。在后疫情時(shí)代，“一帶一路”建設(shè)需健康重啟，沿邊民族地區(qū)更需發(fā)揮重要戰(zhàn)略支點(diǎn)作用，繼續(xù)推動(dòng)“一帶一路”向高質(zhì)量發(fā)展邁進(jìn)。

“一帶一路”建設(shè)的內(nèi)接外聯(lián)區(qū)

2013年“一帶一路”倡議的提出，推動(dòng)沿邊民族地區(qū)對(duì)外開放進(jìn)入新時(shí)期，“一帶一路”戰(zhàn)略支點(diǎn)作用日漸凸顯。

從地緣上看，沿邊民族地區(qū)既屬我國(guó)邊疆地區(qū)，又是國(guó)家對(duì)外開放的前沿。對(duì)內(nèi)，沿邊民族地區(qū)將我國(guó)經(jīng)濟(jì)腹地串聯(lián)，涵蓋我國(guó)經(jīng)濟(jì)最活躍的區(qū)域。向外，與“一帶一路”沿線國(guó)家聯(lián)通，被賦予“一帶一路”重要經(jīng)濟(jì)走廊向沿線國(guó)家拓展延伸的功能。伴隨開發(fā)開放向縱深方向發(fā)展，我國(guó)沿邊民族地區(qū)與周邊國(guó)家之間的互利合作也逐步得到深化?！澳类?、安鄰、富鄰”周邊外交新理念，為沿邊民族地區(qū)對(duì)外合作、發(fā)揮“一帶一路”戰(zhàn)略支點(diǎn)作用奠定基礎(chǔ)。

“三大方向”是沿邊民族地區(qū)展現(xiàn)“一帶一路”戰(zhàn)略支點(diǎn)作用的重要體現(xiàn)。北向，內(nèi)蒙古自治區(qū)建成向北開放的窗口，以雁陣模式發(fā)揮聯(lián)通蒙俄的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，借助中蒙博覽會(huì)，推動(dòng)重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，著力打造中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊。西北方向，新疆以打造絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶為目標(biāo)，作為中巴經(jīng)濟(jì)走廊的起點(diǎn)，發(fā)揮向西開放獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)，打造絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶上的交通樞紐、商貿(mào)物流、文化中心。西南方向，云南和廣西兩省區(qū)形成面向南亞、東南亞的輻射中心和海上絲綢之路與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶有機(jī)銜接的重要門戶。云南通過舉辦中國(guó)一南亞博覽會(huì)，加強(qiáng)與東南亞、南亞周邊國(guó)家的互聯(lián)互通。廣西發(fā)揮與東南亞地區(qū)陸海相鄰的地緣優(yōu)勢(shì)，打造面向東盟開放重要的陸海樞紐區(qū)，通過中國(guó)一東盟博覽會(huì)等對(duì)外開放平臺(tái)，推動(dòng)陸海新通道建設(shè)，促進(jìn)我國(guó)與東南亞地區(qū)高水平聯(lián)通。

穩(wěn)步推進(jìn)“五通”建設(shè)

近年來，沿邊民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量不斷提升，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型速度加快，經(jīng)濟(jì)質(zhì)量得以躍升，皆與“五通”建設(shè)密切相關(guān)，成為我國(guó)“一帶一路”“五通”建設(shè)的新典范。

第一，國(guó)家出臺(tái)各類型政策，優(yōu)化沿邊民族地區(qū)對(duì)外開放環(huán)境。《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步對(duì)外開放黑河等四個(gè)邊境城市的通知》《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步對(duì)外開放南寧、昆明市及憑祥等五個(gè)邊境城鎮(zhèn)的通知》，以及黨的十七大、十八大、十九大一系列關(guān)于沿邊民族開放的政策措施成為我國(guó)沿邊民族地區(qū)對(duì)外開放的重要指針。法制政府、服務(wù)型政府建設(shè)不斷推進(jìn)，文明程度逐步提升，沿邊民族地區(qū)政策環(huán)境、政務(wù)環(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境、法治環(huán)境、人文環(huán)境等得到明顯改善，為“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展提供良好的開放環(huán)境。

第二，構(gòu)建以大通道為重點(diǎn)的沿邊民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施立體網(wǎng)絡(luò)。交通方面，目前，沿邊省區(qū)已建成69個(gè)國(guó)家級(jí)公路口岸和26個(gè)航空口岸，其中七個(gè)省區(qū)已建成13個(gè)鐵路口岸，四個(gè)省區(qū)已建成30個(gè)水運(yùn)口岸。塑造了內(nèi)接經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、外聯(lián)周邊國(guó)家的陸路網(wǎng)絡(luò)、水運(yùn)往來和“空中絲綢之路”。信息通訊方面，沿邊民族地區(qū)建成了連接周邊國(guó)家的陸地光纜網(wǎng)絡(luò)，通過亞歐信息高速公路、上合組織信息高速公路、中國(guó)一東盟信息港等項(xiàng)目推動(dòng)信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，助推“數(shù)字絲綢之路”。能源方面，中哈原油管道、中亞天然氣通道、中緬油氣管道通過我國(guó)西北、西南沿邊民族地區(qū)聯(lián)通我國(guó)與周邊國(guó)家，保障了我國(guó)能源安全。電力方面，云南積極開展國(guó)際能源合作，以建設(shè)清潔能源基地、國(guó)際能源大通道為目標(biāo)，建立了糯扎渡等一批大中型水電站。

第三，自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、綜合保稅區(qū)等高質(zhì)量平臺(tái)助推貿(mào)易暢通。2019年8月，廣西、云南、黑龍江三省區(qū)作為新設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)獲批?？缇辰?jīng)濟(jì)合作區(qū)是我國(guó)對(duì)外開放合作的新模式。目前，沿邊地區(qū)跨境經(jīng)濟(jì)區(qū)有14個(gè)，其中已設(shè)立8個(gè)，其余6個(gè)正在籌建中?？缇辰?jīng)濟(jì)合作區(qū)以跨境商貿(mào)、國(guó)際金融、現(xiàn)代物流、跨境旅游等帶動(dòng)跨境貿(mào)易發(fā)展，實(shí)現(xiàn)雙邊互惠。

綜合保稅區(qū)對(duì)沿邊民族地區(qū)發(fā)展對(duì)外貿(mào)易、吸引外商投資、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)具有重要的作用。2019年1月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)綜合保稅區(qū)高水平開放高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》，賦予綜合保稅區(qū)改革開放新使命，“推動(dòng)綜合保稅區(qū)發(fā)展成為具有全球影響力和競(jìng)爭(zhēng)力的加工制造中心、研發(fā)設(shè)計(jì)中心、物流分撥中心、檢測(cè)維修中心、銷售服務(wù)中心”。截至2020年6月底，全國(guó)設(shè)立的134個(gè)海關(guān)特殊監(jiān)管的綜合保稅區(qū)中，沿邊民族地區(qū)占了近20個(gè)。綜合保稅區(qū)成為沿邊民族地區(qū)對(duì)外貿(mào)易發(fā)展的“助推器”。新疆阿拉山口綜合保稅區(qū)通過“通道、樞紐、網(wǎng)絡(luò)”的物流運(yùn)行體系，依托中歐班列打造面向中亞地區(qū)的高質(zhì)量跨境電商綜合服務(wù)平臺(tái)。2019年阿拉山口綜合保稅區(qū)完成貿(mào)易額82.4億元，是2018年的5.9倍。

第四，沿邊民族金融改革試驗(yàn)示范區(qū)建設(shè)提供了強(qiáng)大的資金保障。2010年，云南、廣西成為我國(guó)第二批跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點(diǎn)地區(qū)，同批成為試點(diǎn)的沿邊民族省區(qū)還有內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、西藏和新疆。截至2019年底，云南跨境人民幣累計(jì)結(jié)算5222.86億元，其中2019年為627.01億元，同比增長(zhǎng)9.76%。在周邊國(guó)家中，緬甸在2017年成為云南跨境人民幣結(jié)算第一大市場(chǎng)，2019年云南對(duì)緬跨境人民幣結(jié)算額達(dá)212億元，同比增長(zhǎng)5%。廣西跨境人民幣結(jié)算從2010年的126億元發(fā)展到2018年的1303億元，年均增長(zhǎng)34%。

2013年11月，人民銀行、商務(wù)部等11個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)《云南省廣西壯族自治區(qū)建設(shè)沿邊民族金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)總體方案》，支持兩省區(qū)先行先試。范圍涉及云南昆明市及八個(gè)沿邊民族州市，以及廣西南寧市及三個(gè)沿邊民族城市、兩個(gè)沿海城市。2018年12月28日，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，人民銀行、發(fā)展改革委等13個(gè)部委聯(lián)合印發(fā)了《廣西壯族自治區(qū)建設(shè)面向東盟的金融開放門戶總體方案》，為面向東盟國(guó)家的“一帶一路”資金融通建設(shè)提供強(qiáng)大支撐。

第五，沿邊民族地區(qū)扮演我國(guó)與周邊國(guó)家民心相通的橋梁角色，與周邊國(guó)家在農(nóng)業(yè)、教育、旅游等領(lǐng)域人文交流不斷推進(jìn)。截至2018年7月，云南與緬甸農(nóng)業(yè)合作項(xiàng)目共建核心區(qū)樣板7個(gè)，總計(jì)面積達(dá)1200畝。新疆高校分別與吉爾吉斯斯坦4所高校、哈薩克斯坦2所高校進(jìn)行教育合作，與塔吉克斯坦1所高校合作建立孔子學(xué)院。2015年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于支持沿邊民族重點(diǎn)地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見》，其中涉及到的沿邊民族省區(qū)有內(nèi)蒙古、新疆、云南和廣西，這些省區(qū)在跨境旅游試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中開展了試點(diǎn)工作。中越兩國(guó)聯(lián)合推動(dòng)的德天一板約瀑布跨境旅游合作區(qū)是我國(guó)首個(gè)跨境旅游合作區(qū)，目前基本達(dá)到開放條件。該旅游跨境合作區(qū)的建立，是“一帶一路”背景下廣西深化與鄰國(guó)越南以及其他東盟國(guó)家旅游合作的重要標(biāo)志，為其他沿邊民族省區(qū)在“一帶一路”背景下開展跨境旅游合作起到示范效應(yīng)。

發(fā)展新挑戰(zhàn)

沿邊民族地區(qū)面臨的挑戰(zhàn)包括：

第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡。我國(guó)沿邊民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體滯后，除東北三省外，各沿邊少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量全國(guó)排名靠后。同時(shí)，沿邊民族省區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈高低起伏態(tài)勢(shì)，2019年沿邊民族省區(qū)經(jīng)濟(jì)增速較快的省區(qū)為云南、西藏和新疆，分別位列全國(guó)第1、第8、第13位，其余省區(qū)皆為負(fù)增長(zhǎng)。

第二，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)亟待提升。沿邊民族地區(qū)三個(gè)方向的區(qū)域通達(dá)條件、聯(lián)通里程、道路標(biāo)準(zhǔn)迥異，北向沿邊民族區(qū)域公路基礎(chǔ)設(shè)施較好，西向和西南向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)薄弱。能源方面，除國(guó)家重點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目外，其他能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)展緩慢。通訊方面，5G設(shè)施嚴(yán)重不足?？诎斗矫?，邊境口岸發(fā)展大相徑庭，口岸通關(guān)場(chǎng)所、通關(guān)條件差別較大。

第三，高端人才匱乏。受思想方式、價(jià)值觀念、商品經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)意識(shí)影響，加之自身教育基礎(chǔ)落后，致使沿邊民族地區(qū)人才培養(yǎng)難度大。由于對(duì)外開放和經(jīng)濟(jì)交往亟需復(fù)合型高端人才，教育培養(yǎng)與市場(chǎng)發(fā)展的需求又相脫節(jié)，從而直接制約和阻礙了我國(guó)沿邊民族地區(qū)的對(duì)外開放步伐。

第四，傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全問題交織。一方面，傳統(tǒng)安全問題未得到有效解決。中印陸地領(lǐng)土爭(zhēng)議、中越島礁爭(zhēng)議以及境外政府軍與反政府軍武裝沖突問題，對(duì)相關(guān)沿邊民族省區(qū)開放發(fā)展產(chǎn)生消極影響。另—方面，非傳統(tǒng)安全威脅加劇。西南方向面臨毒品入境的威脅，西部方向面臨恐怖主義威脅，非法出入境、跨國(guó)犯罪等問題亦不容忽視。

四舉措助推行穩(wěn)致遠(yuǎn)

隨著陸海貿(mào)易新通道以及“中歐陸海快線”“雙西公路”等建設(shè)如火如荼推進(jìn)，加之疫情期間中歐班列逆勢(shì)增長(zhǎng)，我國(guó)向“一帶一路”高質(zhì)量邁進(jìn)的步伐加快。為此，沿邊民族地區(qū)還需從以下四個(gè)方面跟進(jìn)。

第一，綜合施策打好“組合拳”。推動(dòng)沿邊民族地區(qū)對(duì)外開放高質(zhì)量發(fā)展，不僅需要貫徹“抓項(xiàng)目就是抓發(fā)展，抓項(xiàng)目就是抓落實(shí)”的理念，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)升級(jí)、招商引資提質(zhì)、產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力加強(qiáng)，而且還要助推中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈融入全球商業(yè)發(fā)展等目標(biāo)，更需要結(jié)合沿邊民族地區(qū)扶貧攻堅(jiān)實(shí)施效果、營(yíng)商環(huán)境綜合建設(shè)、少數(shù)民族文化保護(hù)以及對(duì)外開放平臺(tái)塑造等多領(lǐng)域齊頭并進(jìn)、綜合施策。

第二，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。在全球產(chǎn)業(yè)鏈加速重組和轉(zhuǎn)移之下，我國(guó)沿邊民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)需求強(qiáng)烈。由于該地區(qū)的生態(tài)環(huán)境和發(fā)展基礎(chǔ)特殊，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展不僅僅是簡(jiǎn)單的通道經(jīng)濟(jì)、能源經(jīng)濟(jì)以及承接?xùn)|部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，還包括注重發(fā)展培育具有地區(qū)特色的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，形成多業(yè)態(tài)相互融合、彼此成就的開放格局。關(guān)鍵點(diǎn)是工業(yè)企業(yè)與生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)企業(yè)相互助益，民營(yíng)企業(yè)積極參與對(duì)外開放建設(shè)展現(xiàn)生力軍特點(diǎn)，國(guó)有企業(yè)作為對(duì)外開放的邏輯起點(diǎn)和主要推動(dòng)力量發(fā)揮主力軍作用。

第三，拓展對(duì)外合作的廣度和深度。通過建設(shè)涵蓋大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)為技術(shù)支撐的信息大通道，提升沿邊民族地區(qū)與廊道沿線國(guó)家的經(jīng)貿(mào)合作和文化交流。新冠肺炎疫情表明，唯有合作才能互利共贏。這也賦予了沿邊民族地區(qū)重要使命，即沿邊民族地區(qū)同廊道沿線國(guó)家在公共衛(wèi)生領(lǐng)域共同打造聯(lián)防聯(lián)控合作機(jī)制，為拓展“一帶一路”建設(shè)新功能發(fā)揮作用。

第四，構(gòu)建科學(xué)的評(píng)估體系。將沿邊民族地區(qū)對(duì)外開放高質(zhì)量發(fā)展納入“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展體系，前提是完善政策體系，通過政策體系引領(lǐng)帶動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。而政策體系的構(gòu)建，需從參與各方宏觀政策、產(chǎn)業(yè)政策、微觀政策、改革政策、社會(huì)政策等多方面進(jìn)行考量。此外，還需適時(shí)引入建立第三方評(píng)估機(jī)制，對(duì)我國(guó)沿邊民族地區(qū)對(duì)外開放與“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展把脈、啟智、建言。

（翟崑：北京大學(xué)“一帶一路”全球互聯(lián)互通再出發(fā)課題組組長(zhǎng);張高原、楊耀源、龐偉：北京大學(xué)“一帶一路”全球互聯(lián)互通再出發(fā)課題組成員）