地方政府競爭與當(dāng)代中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展：一個文獻綜述

鄭平 陶云飛 李中仁

摘 要：地方政府競爭一直被認為是理解中國經(jīng)濟奇跡的重要視角。圍繞著地方政府競爭與我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，有三個問題值得探討：地方政府因何競爭？采用何種競爭手段？造成了哪些經(jīng)濟社會影響？本文通過梳理和分析現(xiàn)有海內(nèi)外相關(guān)研究的主要觀點，指出經(jīng)濟與政治利益是驅(qū)使地方政府開展“為增長而競爭”的主要動因，資源競爭與制度競爭則是府際競爭的主要手段，而且競爭本身也會對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生正反兩方面的影響。在結(jié)論部分，文章認為，國家級新區(qū)這種特殊的地方行政主體與一般行政區(qū)之間的“新型”府際關(guān)系對理解當(dāng)代我國區(qū)域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級有著重要意義，因而具有重大的研究價值。

關(guān)鍵詞：府際關(guān)系；地方政府競爭；區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展

一、引言

改革開放40年來，中國經(jīng)濟獲得了堪稱奇跡的高速增長，這引起了海內(nèi)外學(xué)者廣泛而持久的討論，他們紛紛從不同的角度來進行解釋。學(xué)者們最開始將目光聚焦于市場機制的作用，認為改革開放后的經(jīng)濟發(fā)展源于不斷解除國家在經(jīng)濟領(lǐng)域的管制和市場化改革（Nee，1989；Che和Qian，1998；陶然等，2003；張維迎，2010；吳敬璉，2013）。但以林毅夫為代表的新結(jié)構(gòu)主義學(xué)派認為，中國的市場化只是一種“松綁式”改革，單純的市場化理由并不充分。他們將目光轉(zhuǎn)向國家制度，認為中國經(jīng)濟增長的奇跡源于國家戰(zhàn)略的調(diào)整，強調(diào)產(chǎn)業(yè)政策和制度變遷的積極作用（林毅夫等，1999；楊光斌，2007；黃秋菊和景維民，2012）。隨著研究的逐步深入，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)宏觀層面的制度解釋無法說明在全國統(tǒng)一的制度框架下，不同區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展為何存在巨大差異。因此，學(xué)術(shù)界又將研究重點轉(zhuǎn)向地方政府這一行為主體上，并形成了基本共識：地方政府是經(jīng)濟發(fā)展的主要推動者，政府行為與經(jīng)濟發(fā)展息息相關(guān)（周雪光，2005；曹正漢，史晉川，2009；陶然等，2009）。學(xué)術(shù)界在這方面形成了豐富的理論成果，提出了“地方政府公司化”（Jean C.Oi，1992；Andrew，1995；趙樹凱，2006，2012）、“政權(quán)經(jīng)營者”（張靜，2000；楊善華，2002）、“地方政府自主性”（何顯明，2007；董明，2011）、“發(fā)展型政府”（郁建興和徐越倩，2004；朱明仕和尹華，2016）等分析性概念。那么，地方政府為什么會有如此高昂的熱情來推動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展呢？

理論界主要從經(jīng)濟激勵和政治激勵兩個角度來解釋地方政府推動經(jīng)濟發(fā)展的行為選擇。主張經(jīng)濟激勵的學(xué)者們強調(diào)我國稅收體制改革對經(jīng)濟發(fā)展的推動作用（Qian，1995；張晏和龔六堂，2005；周飛舟，2006，2012，2013，2019），推崇政治激勵的學(xué)者則將目光放在我國地方官員的晉升邏輯上（周黎安，2004，2007，2014，2018）。其實，無論是經(jīng)濟激勵還是政治激勵，都反映了中國特殊的府際關(guān)系對于經(jīng)濟發(fā)展的推動作用：在強中央的政府主導(dǎo)市場經(jīng)濟中，中央政府通過政治集中和向地方分權(quán)，構(gòu)造有效的政治激勵和經(jīng)濟激勵來培育地方政府間的競爭機制，以“增長競爭型政府”來推動經(jīng)濟發(fā)展1。由此可知，地方政府競爭是實現(xiàn)中國經(jīng)濟快速增長的關(guān)鍵所在。

近年來，隨著我國泛長三角、港澳粵大灣區(qū)等區(qū)域經(jīng)濟體的快速發(fā)展，海內(nèi)外學(xué)者對當(dāng)代中國的府際關(guān)系產(chǎn)生了濃厚的興趣。作為府際關(guān)系的重要維度之一，地方政府間競爭及其經(jīng)濟社會影響更是受到了政策界與學(xué)界的廣泛關(guān)注。有鑒于此，本文將重點考察現(xiàn)有文獻是如何分析當(dāng)代中國地方層面府際競爭的目的、機制與后果的。在結(jié)論部分，本文還將討論現(xiàn)有研究的局限，進而提出未來應(yīng)進一步深挖的研究方向。

二、府際關(guān)系與經(jīng)濟發(fā)展

（一）府際關(guān)系研究基本概述

“府際關(guān)系”一詞，最早出現(xiàn)于年美國的《社會科學(xué)百科全書》（1935）中，1960年，美國學(xué)者安德森（Anderson）對其進行了正式定義，“府際關(guān)系是指美國聯(lián)邦系統(tǒng)內(nèi)各類的和各級政府機構(gòu)的一系列重要活動，以及他們之間的相互作用”2。發(fā)展至今，西方社會科學(xué)界對政府間關(guān)系的研究已十分深入，主要包括政府間財政研究、政府間調(diào)控研究、政府間結(jié)構(gòu)研究、政府間政治研究、政府間溝通研究、政府間管理研究等方向3，取得了非常豐碩的成果。

20世紀90年代，隨著中國政府分權(quán)化改革的推進，府際關(guān)系問題也引起了國內(nèi)學(xué)者的注意。1998年，林尚立所著的《國內(nèi)政府間關(guān)系》一書，首次對我國的府際關(guān)系進行了系統(tǒng)的研究。2000年，謝慶奎教授發(fā)表的專題論文《中國政府的府際關(guān)系研究》，則為后續(xù)研究奠定了堅實基礎(chǔ)。相較于國外研究，我國學(xué)者對府際關(guān)系的界定更顯一致：府際關(guān)系即指政府間關(guān)系，具體包括中央政府與地方政府間關(guān)系、地方各級政府間圍繞財政、事權(quán)、人事等權(quán)力形成的制度化關(guān)系，以及政府內(nèi)部各部門間的權(quán)力分工關(guān)系（謝慶奎，2000，2009；陳振明，2003；林尚立，2011）。

我國府際關(guān)系研究主要從縱向和橫向兩個維度來進行。在縱向府際關(guān)系上，學(xué)術(shù)界主要聚焦于兩個方面，一是探討國家的治理體制，致力于揭示國家治理的運作邏輯，比如說行政發(fā)包制（周黎安，2014，2015，2016）、項目制（折曉葉，2011，2014；周雪光，2012，2015，2019）、錦標(biāo)賽體制（周飛舟，2009；陳潭和劉興云，2011）、壓力型體制（歐陽靜，2009，2011；梁玉柱，2018）等；二是研究縱向政府間權(quán)責(zé)關(guān)系，尤其是上下級政府在公共事務(wù)治理中的權(quán)責(zé)關(guān)系建構(gòu)問題，提出了“職責(zé)同構(gòu)”（赫廣義，2005；周振超和張金城，2018）、“權(quán)力嵌入”（邢華，2014；成為杰和馬曉黎，2014）、“權(quán)責(zé)失衡”（魯敏，2012，2015；傅榮校，2018）等分析性概念。

在橫向府際關(guān)系上，當(dāng)前研究集中在區(qū)域治理領(lǐng)域，研究熱點問題有環(huán)境整治（姚榮，2013；孫濤和溫雪梅，2017）、城市群建設(shè)（田雨和張彬，2016；陳亮，2019）、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展（楊龍和胡慧旋，2012；陳智鵬，2018）、跨區(qū)域公共服務(wù)（于迎和唐亞林，2018；黃蕾，2019）等。尤其是近年來，隨著我國區(qū)域經(jīng)濟一體化的推進，學(xué)術(shù)界在當(dāng)代中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與府際關(guān)系方面更是進行了大量研究。

（二）府際關(guān)系與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展

一方面，區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展極大地推動了地方政府間的互動，進而促進了府際關(guān)系的變革；另一方面，地方政府在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中發(fā)揮著重要的引導(dǎo)作用，因而府際關(guān)系也是影響區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。近年來，聚焦我國府際關(guān)系與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的研究主要形成了以下幾點理論主張：

1. 區(qū)域行政理論

區(qū)域行政理論起源于西方國家，早期研究焦點集中在中央政府與地方政府的關(guān)系上。隨著我國區(qū)域經(jīng)濟研究的深入，“區(qū)域行政管理”亦成為研究我國區(qū)域經(jīng)濟的新視角（陳瑞蓮和張緊跟，2001，2002）。該理論流派認為，在我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中，行政區(qū)界限所形成的行政壁壘是區(qū)域經(jīng)濟一體化的主要障礙和制度瓶頸（段志強和王雅林，2006；李忠民等，2009），要想促進區(qū)域經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，就必須要協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各地方政府間的關(guān)系，破解區(qū)域經(jīng)濟一體化與行政區(qū)經(jīng)濟之間的矛盾（徐昱東和邱愛蓮，2015；沈其新和王明安，2016）。

2. 區(qū)域發(fā)展的相互依賴理論

該理論起源于美國經(jīng)濟學(xué)家理查德·庫瑯的“國際相互依賴理論”1，它強調(diào)地區(qū)之間的社會經(jīng)濟發(fā)展并非獨立，而是彼此依存、相互聯(lián)系的。我國學(xué)者在研究區(qū)域經(jīng)濟時引進該理論，主要是為了強調(diào)府際合作，他們認為隨著我國區(qū)域經(jīng)濟一體化進程的加快，區(qū)域內(nèi)各地方政府間的相互依賴程度也在不斷加深，區(qū)域經(jīng)濟的一體化發(fā)展更加需要各地區(qū)政府間的協(xié)作（張孝文，2006；張勇，2009）。因此，在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中，如何既能夠保持自身競爭優(yōu)勢、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，又能加強地區(qū)間的合作，實現(xiàn)共贏，是各地方政府必須重點考慮的問題（張成偉和張素娟，2010；鄒德建，2013）。

3. 復(fù)合行政理論

復(fù)合行政理論是針對“行政區(qū)經(jīng)濟”問題提出來的，該理論認為造成當(dāng)代中國區(qū)域經(jīng)濟一體化與行政區(qū)劃沖突的根本原因，不在于行政區(qū)劃本身，而在于政府職能的轉(zhuǎn)變尚未完全適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展需求（王健等，2004）。要真正解決當(dāng)代中國區(qū)域經(jīng)濟一體化與行政區(qū)劃的沖突，必須加快政府職能轉(zhuǎn)變，進行政府體制創(chuàng)新，使生產(chǎn)要素得以跨行政區(qū)自由流動和優(yōu)化配置（王健，2004）。復(fù)合行政理念下的政府體制創(chuàng)新強調(diào)的是行政區(qū)政府之間的協(xié)調(diào)合作，打破因行政區(qū)劃而形成的行政壁壘，促進區(qū)域經(jīng)濟的一體化（譚順清，2011；陳帥和曾偉，2015）。

4. 地方政府間競爭與地方競爭力理論

該理論由中國社會科學(xué)院李揚博士提出，他采用案例實證研究方法，論證了地方政府間競爭在經(jīng)濟活動中的重要性，指出地方政府為追求轄區(qū)利益最大化會就資源利用和市場控制等方面與其他城市進行競爭（李揚，2001）。這一理論開辟了新的研究方向，后續(xù)研究開始重點關(guān)注我國府際關(guān)系中的競爭關(guān)系，并形成共識：地方政府競爭是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中的正?，F(xiàn)象：一方面，為了謀取本地區(qū)利益最大化，各地方政府在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中會就資源、政策等展開競爭；另一方面，地方政府間的這種競爭也會在一定程度上推動區(qū)域經(jīng)濟的不斷發(fā)展（姜琦，2016；林永然，2018）。

要言之，上述理論都關(guān)注到了府際關(guān)系與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展之間的相關(guān)性。的確，我國區(qū)域經(jīng)濟的快速發(fā)展必然會促進區(qū)域內(nèi)各層級政府的合作，但另一方面，受既有的行政區(qū)劃與管理體制的約束，各地方政府又不可避免地形成了競爭關(guān)系。府際競爭一旦處理不好，就會導(dǎo)致資源浪費、市場失序等問題，進而限制區(qū)域經(jīng)濟進一步發(fā)展壯大。因此，有必要對府際競爭現(xiàn)象作更深入的考察。

三、府際競爭與當(dāng)代中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展

（一）當(dāng)代中國的府際競爭

在國際上，“地方政府競爭”也叫“轄區(qū)間競爭”（Brennan和Buchanan，1980；Oates，1999）、“地區(qū)間競爭”（Cumberland，1981）、“競爭性政府”（Breton，1989，1996）和“競爭性聯(lián)邦主義”（Buchanan，1995；Vanberg，2016）等。最早對政府競爭進行討論的是亞當(dāng)·斯密，他在《國富論》中指出地方政府會為了爭取資本而展開競爭。蒂布特（Tiebout，1956）在《一個關(guān)于地方支出的純理論》文章中則提出了著名的“用腳投票”理論，深刻啟發(fā)了后世學(xué)者對地方政府競爭的研究。1998年，阿爾伯特·布萊頓（Albert Breton，1998）明確將“地方政府競爭”作為一個完整的概念提出，他強調(diào)，“政府本質(zhì)上是具有競爭性的，彼此會圍繞著資源和控制權(quán)的分配、公共產(chǎn)品和服務(wù)而進行競爭”1。之后，國外學(xué)者圍繞地方政府競爭進行了非常深入的研究，主題延展到地方政府間的資本稅競爭（Zodrow，1986；Wilson，1986）、標(biāo)尺競爭（Case，1995）、基礎(chǔ)設(shè)施競爭（Marchand，1997）、財政競爭（Marchand，1997）、管制競爭（Hongbin Cai，2004）等。此外，國外學(xué)者也認識到了地方政府競爭與經(jīng)濟發(fā)展之間的相關(guān)性，如Aguiar和Bils（2015）認為地方政府通過制度創(chuàng)新、稅收優(yōu)惠等吸引外地資源流入，能夠促進本地經(jīng)濟增長；但在資源限制下，為了防止資源流出，地方政府會采取地方保護主義，這樣一來就會增加地區(qū)交易成本，又阻礙了地區(qū)經(jīng)濟增長2。

國內(nèi)最早對地方政府間競爭現(xiàn)象進行專門研究的是樊綱和張曙光（1990），他們在《公有制宏觀經(jīng)濟理論大綱》一書中，將其稱為“兄弟競爭”?？傮w來看，國內(nèi)關(guān)于地方政府競爭的研究經(jīng)歷了三次變革：最初是由一些經(jīng)濟學(xué)學(xué)者將西方的“傳統(tǒng)聯(lián)邦主義”理論（Tiebout，1956；Oates，1972，1999；Kasper和Streit，1998）引介至國內(nèi)學(xué)界。后來，由于“傳統(tǒng)聯(lián)邦主義”很難有效解釋中國自20世紀九十年代以來的分權(quán)改革實踐，錢穎一等學(xué)者結(jié)合中國分權(quán)改革的實踐，提出了“第二代聯(lián)邦主義”，即“市場保護型聯(lián)邦主義”，該理論認為：一方面，中央政府將經(jīng)濟管理的權(quán)限下放，使地方政府擁有相對自主的經(jīng)濟決策權(quán)；另一方面，在財政包干為內(nèi)容的財政分權(quán)改革中，中央向地方下放預(yù)算決策權(quán)，地方政府創(chuàng)造的財政收入越高，其留存就越多，使得地方政府有充分的激勵保護市場，推動地方經(jīng)濟增長（Qian和Ronald，1998）。然而，“市場保護型聯(lián)邦主義”缺乏地方政府關(guān)于制度供給的政治微觀基礎(chǔ)，忽視了分權(quán)有效的必要條件和分權(quán)的負效應(yīng)3。因此，周黎安等人提出了著名的“晉升錦標(biāo)賽”理論，該理論認為，以中國為代表的發(fā)展型國家在集中政治權(quán)力的同時，下放經(jīng)濟權(quán)力，通過設(shè)置明確的、與晉升掛鉤的考核指標(biāo)，驅(qū)使地方官員為政治晉升開展“標(biāo)尺競賽”或“政治錦標(biāo)賽”4。

近年來，我國學(xué)者針對府際競爭展開了大量研究，相繼提出“為發(fā)展而競爭”（崔兵和邱少春，2017；劉志彪，2018）、“為創(chuàng)新而競爭”（卞元超和白俊紅，2017）、“為和諧而競爭”（陳釗，2011，2012；鄧曉蘭等，2019）等各式理論。概言之，學(xué)界認為，我國的“府際競爭”主要包括兩種類型，即縱向競爭和橫向競爭。

1. 縱向政府間競爭

縱向競爭，主要指中央政府與地方政府之間的競爭以及地方上下級政府間的競爭。在央地競爭方面，學(xué)者們普遍認為分權(quán)制改革后，地方政府被賦予了一定程度的自由裁量空間和財政權(quán)，其利益偏好也不再與中央政府完全重合，會在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、財政轉(zhuǎn)移支付、稅收分成等問題上與中央政府產(chǎn)生分歧或矛盾。而官僚體制內(nèi)部的信息不對稱性則進一步強化了地方政府討價還價的能力，強化了央地競爭局面（王國生，2001；周業(yè)安，2011；鄧曉蘭等，2019）。

地方上下級政府間的競爭同樣表現(xiàn)為不同行政級別的政府圍繞著財權(quán)、事權(quán)、政策執(zhí)行以及考核問責(zé)等方面而展開的競爭。有學(xué)者認為地方上下級政府之間在根本上雖是行政隸屬關(guān)系，但在現(xiàn)實中卻處于一種既有遵從又有談判、既有合作又有競爭的復(fù)雜局面（徐飛，2004）。政策執(zhí)行競爭最直接的表現(xiàn)就是“上有政策，下有對策”和“討價還價”：與上級政府相比，下級政府擁有更多的地方性信息和技術(shù)處理能力，因而下級政府在執(zhí)行上級政令時，常常擁有相當(dāng)程度的自主權(quán)。面對上級的行政指令和任務(wù)，基于本地區(qū)利益的考量，下級政府在執(zhí)行過程中會以選擇性執(zhí)行、替換性執(zhí)行、敷衍性執(zhí)行等方式進行“變通”，打政策的“擦邊球”，或者是與上級政府進行討價還價，試圖“打政策折扣”（周雪光和練宏，2011；倪星和謝水明，2016；王鵬皓，2019）。在考核問責(zé)競爭上，有學(xué)者指出，雖然在我國行政改革過程中，績效評估與考核機制日漸完善，但由于政府績效考核和評估指標(biāo)（尤其是有關(guān)民生福利、社會治理的軟指標(biāo)）制定困難，加上行政效果和政策產(chǎn)出難以量化，因此地方政府往往會采用“造假”“接待”“陪同”“越級求助”等策略來破解上級政府的考核檢查，規(guī)避上級政府的相關(guān)軟指標(biāo)考核工作（艾云，2011）。

2. 橫向政府間競爭

橫向政府間競爭是指同一層級的地方政府之間圍繞各自地方的相關(guān)利益而進行的博弈策略選擇（周業(yè)安，2003；唐興和，2015）。橫向政府間的競爭范圍包括資金、人才、公共品供給、引資、支出和稅收等諸多方面。以稅收競爭為例，分稅制改革使得地方政府具有了獨立的地方經(jīng)濟利益和獨立的財政能力，進而會出于提高地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、增進政府績效、提升公共福利水平等目的，維護本轄區(qū)利益最大化（李一花和瞿玉雪，2017；吳澤欽，2018）。

除稅收競爭外，地方政府在經(jīng)濟發(fā)展方面的競爭也尤為激烈，嚴格來說，橫向府際稅收競爭的最終目的也在于最大限度地促進經(jīng)濟要素的流入，吸引投資，推動地區(qū)經(jīng)濟增長。地方政府間的橫向競爭被普遍視為中國改革開放以來經(jīng)濟發(fā)展的重要動力，隨著我國區(qū)域經(jīng)濟一體化進程的不斷深入，各地方政府在經(jīng)濟發(fā)展上的競爭也愈發(fā)激烈。這種競爭一方面構(gòu)成了區(qū)域經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的強大動力，但另一方面，無序競爭所引發(fā)的地方保護主義、重復(fù)建設(shè)等行為也會導(dǎo)致國家整體利益和區(qū)域公共利益受損（張遼，2017；魯籬和劉弘陽，2018；李仙和劉勇，2019）。如何實現(xiàn)區(qū)域政府有序競爭、推動區(qū)域經(jīng)濟良性發(fā)展是中國經(jīng)濟面臨的重大課題?；诖?，下文將從理論上揭示區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中，各地方政府為何會有強烈的競爭動機，以及這種競爭會造成何種后果。

（二）地方政府因何競爭

地方政府競爭是中國經(jīng)濟增長的主要動力機制，對此，學(xué)術(shù)界已形成普遍共識。那么，在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中，地方政府為何會產(chǎn)生競爭行為？

1. 經(jīng)濟激勵

經(jīng)濟激勵包括地方財政激勵和官員個人收入激勵。地方財政激勵是指當(dāng)?shù)胤秸苿拥貐^(qū)經(jīng)濟增長后，其財政收入所能增加的幅度：增加的幅度越大，財政激勵越強，反正，則越弱1。從這一角度解釋地方政府競爭行為的學(xué)者看到了財政分權(quán)改革在地方政府行為轉(zhuǎn)變中的關(guān)鍵作用：一是分稅制使地方政府成為相對獨立的經(jīng)濟利益主體，使其能夠同中央政府分享地方經(jīng)濟發(fā)展帶來的稅收收入，而且地方財政收入越高，地方留存也越多（張軍，2007；傅勇，2008；馬萬里和李齊云，2013）。也就是說財政分權(quán)使地方政府成為“剩余索取者”，并有了追求地方經(jīng)濟發(fā)展的積極性（Qian，1993），給地方政府提供市場化激勵，使地方政府產(chǎn)生“為增長而競爭”的動力（Qian和Roland，1998；付強和喬岳，2011；崔偉和平易，2019）。二是事權(quán)下放，使地方政府具備了發(fā)展經(jīng)濟的競爭手段。有學(xué)者認為我國中央命令型計劃經(jīng)濟體制在放權(quán)讓利的改革中，把部分經(jīng)濟決策權(quán)下放到地方政府，為地方政府的競爭提供了制度上的便利（李永友，2014；劉志彪，2018）。此外，有少數(shù)學(xué)者提出經(jīng)濟激勵的效果還包括官員個人通過腐敗來謀取私利，對于地方官員而言，如果發(fā)展經(jīng)濟能夠增加個人收入，那么他們將有很大的個人動機來謀求“為增長而競爭”的活動（王建豐和郭佳良，2012）。

2. 政治激勵

政治激勵解釋認為雖然財稅激勵無疑構(gòu)成地方政府行為的一個重要動力，但作為處于行政金字塔之中的政府官員，除了關(guān)心地方的財政收入之外，更關(guān)心其在“官場”升遷的機遇，而這種激勵在現(xiàn)實中可能更為重要2。該理論流派認為，自20世紀80年代初以來，在追求經(jīng)濟建設(shè)的宏觀目標(biāo)下，中央政府將經(jīng)濟發(fā)展壓力釋放到地方政府層面，使中國地方官員激勵方式發(fā)生重大變化，官員升遷的考核標(biāo)準(zhǔn)由過去以政治表現(xiàn)為主變?yōu)橐越?jīng)濟績效為主（周黎安，2004，2007；徐現(xiàn)祥，2007）。對于地方政府而言，經(jīng)濟考核的政治壓力既是一種外在約束，也構(gòu)成其競爭行為的一種強大動力：一方面，雖然經(jīng)濟發(fā)展好了不一定能夠獲得晉升，但如果發(fā)展不好卻很容易被“退出”和“邊緣化”，這是一種比晉升更有力的制約機制（付強和喬岳，2011）；另一方面，有較好經(jīng)濟績效的地方官員有著更多的升遷機會，由于“晉升錦標(biāo)賽”帶有“贏者通吃”和“零和博弈”的特征，各地方政府為了獲得有限的晉升名額，自然會爭相進行經(jīng)濟建設(shè)的“錦標(biāo)賽”（蔣德權(quán)和姜國華，2015；陳國權(quán)和陳潔瓊，2017）。概言之，在晉升激勵的驅(qū)動下，經(jīng)濟績效是決定官員晉升或是否留任的基本依據(jù)，因此，地方官員普遍具有較強的政績訴求，特別是處在晉升關(guān)鍵時期的官員的政績訴求更為強烈，“為增長而競爭”的錦標(biāo)賽激勵機制由此形成（劉志彪，2013，2018；金剛和沈坤榮，2019）。

綜合來看，在地方政府的經(jīng)濟競賽過程中，財政分權(quán)和晉升錦標(biāo)賽是結(jié)合在一起的，前者是地方政府競爭行為的經(jīng)濟激勵，后者則構(gòu)成了政治激勵（馮偉和蘇婭，2019）。還要進一步強調(diào)的是，在關(guān)注地方政府競爭的同時，我們也不能忽視中央政府的力量。宏觀層面，中央政府一方面通過向地方的經(jīng)濟分權(quán)，把巨大的經(jīng)濟體分解為眾多獨立決策的小型地方經(jīng)濟，創(chuàng)造出了地方為經(jīng)濟增長而競爭的“控制權(quán)市場”1，使地方政府有動機、有能力參與到地方經(jīng)濟競賽中。另一方面，中央政府還通過政治集權(quán)維持了政治的集中和獎懲地方官員的能力，在橫向上塑造了有力的政治競爭主體，并以晉升錦標(biāo)賽機制促成地方政府間“為增長而競爭”的格局（劉志彪，2018；鄧曉蘭和劉若鴻，2019）。正是在這種“胡蘿卜加大棒”的激勵模式下，各地方政府致力于為推動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展而開展的競爭活動。簡言之，推動我國地方政府開展經(jīng)濟發(fā)展競賽的動力來源于以財政分權(quán)和政治集中為核心的“中央-地方”的制度供給，中央政府通過政治集中和向地方分權(quán)，構(gòu)造出有效的政治激勵和經(jīng)濟激勵來培育地方政府間的競爭機制，以“增長競爭型政府”來推動經(jīng)濟發(fā)展（傅強和朱浩，2013；何艷玲和李妮，2017）。

（三）地方政府憑何競爭

地方政府出于經(jīng)濟利益和政治利益而展開的“為增長而競爭”的活動是經(jīng)濟增長的重要推手，那么，在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中，地方政府的競爭手段是什么、它們拿什么來競爭是接下來要回答的問題。徐現(xiàn)祥（2016）指出，中國經(jīng)濟增長模式是投資驅(qū)動的，招商引資是地方政府發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟的主要方式?，F(xiàn)有文獻已經(jīng)識別出地方政府招商引資的手段包括稅收優(yōu)惠、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和放松環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)等（郭慶旺和賈俊雪，2006；楊海生等，2008；朱韜，2018），對這些文獻進行梳理后可知，在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中，各地方政府的競爭手段可以分為兩種類型：資源競爭和制度競爭。

1.資源競爭

資源競爭注重對生產(chǎn)要素的爭奪和占有，地方政府為了獲取競爭優(yōu)勢會通過提供更好的基礎(chǔ)設(shè)施、更優(yōu)惠的地方經(jīng)濟政策，來競爭性地吸引國際或國內(nèi)其他地區(qū)的資金、技術(shù)、人才和信息等要素流入各自轄區(qū)2。資源競爭實際上包括兩個方面，一是要素價格競爭，即地方政府通過提供優(yōu)惠政策，實現(xiàn)要素價格優(yōu)勢，以吸引資本的流入3。對地方政府來說，如何才能吸引更多要素的流入呢？關(guān)鍵就是壓低要素價格，給流入的要素更多的利益。地方政府一般采取兩種手段來降低流入要素成本：①稅收政策，地方政府可以通過降低稅率和提供優(yōu)惠政策等方式吸引外商投資，稅收是轄區(qū)政府最重要的競爭手段（李永友和沈坤榮，2008；李濤和周業(yè)安，2009；邱磊，2017）；②土地引資，即地方政府以廉價出讓工業(yè)用地的方式來參與招商引資競爭，推動轄區(qū)經(jīng)濟增長（張莉，2011；柳光強，2016）。國內(nèi)外學(xué)者一致認為，廉價的轄區(qū)內(nèi)國有土地是中國各地方政府招商引資時所依持的最為重要的資源（Oman，2000；Braustein和Epstein，2002；楊其靜等，2015；楊繼東和羅路寶，2018）。

二是財政支出競爭。對于企業(yè)來說，追求經(jīng)濟利益是首要目標(biāo)，它們會在不同的行政區(qū)之間進行比較，選擇那些有利于自身獲得最大盈利空間的行政區(qū)。為了吸引資本流入，地方政府或是競相改善本轄區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品供給（關(guān)強，2013；黃磊和程莉，2014），或提供傾斜性產(chǎn)業(yè)扶持政策（王賢彬，2013，2017；張國娟，2019），而這背后其實都是基于本級財政實力的競爭。

2. 制度競爭

制度競爭是指各地方政府在規(guī)則及制度創(chuàng)新方面的競爭，涉及各地方政府圍繞招商引資而進行的制度創(chuàng)新和為保護本地市場而采取的市場分割策略。

首先，對于市場主體而言，不同的制度水平會造成不同的盈利可能性，它們必然要在各種制度系統(tǒng)間作選擇，欠佳的制度環(huán)境不能給市場主體的生產(chǎn)運營活動帶來更多收益，市場主體會選擇退出。這無疑是一種壓力機制，轄區(qū)內(nèi)的各級地方政府會出于改善營商環(huán)境的目的，進行包括轉(zhuǎn)變政府職能、簡化審批流程等各種制度創(chuàng)新，而營造出“你追我趕”的競爭態(tài)勢，構(gòu)成了地方政府制度競爭的又一創(chuàng)新效應(yīng)（李永友和沈坤榮，2008；陳振明，2016；張旭，2019）。

另外，地方政府也會實行市場分割策略來進行制度競爭。市場分割指地方政府出于本地的利益，通過行政管制行為，限制外地資源進入市場或限制本地資源流向外地的行為1。不少學(xué)者的研究表明，一定程度的市場分割有利于經(jīng)濟效率的提升，因為市場分割對本地企業(yè)形成了保護，在短期內(nèi)有利于地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，這在一定程度上成為地方政府分割市場的激勵（付強，2017；金祥榮和趙雪嬌，2017；景維民等，2019）。然而，市場分割并非一直有利于經(jīng)濟的發(fā)展，而是與經(jīng)濟增長呈倒U型關(guān)系，也就是說當(dāng)市場分割達到一定程度后，不夠充分的市場競爭環(huán)境最終會導(dǎo)致效率下降，不利于地方經(jīng)濟的長期發(fā)展（孫博文和雷明，2018）。

（四）府際競爭有何影響

誠然，地方政府出于經(jīng)濟激勵和政治激勵而開展的競爭，在很大程度上構(gòu)成了我國經(jīng)濟持續(xù)增長的動力，可我們也不能忽視地方政府間“非理性競爭”所導(dǎo)致的不良后果，具體表現(xiàn)為以下幾個方面：

1. 重復(fù)性建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同

前文已經(jīng)提到，為增強競爭優(yōu)勢，地方政府會加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。然而，過剩的基礎(chǔ)設(shè)施工程也導(dǎo)致了重復(fù)性建設(shè)問題（趙丹桂，2018；崔偉和平易，2019）。盡管一定程度的重復(fù)建設(shè)有利于市場競爭，但重復(fù)建設(shè)的顯著特征往往是企業(yè)規(guī)模小、產(chǎn)業(yè)層次不高、產(chǎn)業(yè)效率低下，帶來嚴重的“規(guī)模不經(jīng)濟”和產(chǎn)能過剩問題（張成偉和張素娟，2010；錢敏和張江洋，2016）。不僅如此，地方政府間“非理性競爭”還易導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同問題。區(qū)域內(nèi)各地方政府為迅速追求GDP增長，往往會競相追逐時下 “熱門”產(chǎn)業(yè)，從而導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化的趨勢（劉光坤，2013；張靖欣，2016）。

2. 地方保護主義盛行

在市場競爭中，地方政府為了維護本地的局部利益，保護本地市場，通常實行地方保護主義。地方保護主義表現(xiàn)為阻止本地資本向外流出，以及禁止外地商品向本地流入。當(dāng)大部分地方政府都實行地方保護主義策略時，就會極大地限制地方之間的交流與合作，導(dǎo)致市場分割（張成偉和張素娟，2010）。有的地方政府甚至?xí)`背國家政策和法律法規(guī)，濫用職權(quán)，通過行政性強制手段分割市場，對資本流通進行限制。這種片面追求地方利益、實行過度的地方保護主義做法，不僅會對資本配置效率產(chǎn)生負面影響，還會阻礙地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，引發(fā)畸形的市場競爭，進一步強化地方政府間相互分離的趨勢（陳平等，2017；趙丹桂，2018；羅富政，2019）。

3. 地方債務(wù)膨脹

有研究已指出，地方政府競爭是我國地方債務(wù)膨脹的重要誘因之一（賈俊雪等，2017；鄧曉蘭等，2019）。首先，政府性投資是推動地方經(jīng)濟增長的最為直接的方式，而有限的預(yù)算內(nèi)資金很難滿足地方政府巨大的投資需求，因此地方政府往往會通過向銀行貸款等方式進行融資，以解決資金不足的矛盾（周雪光，2005；刁偉濤，2017）。其次，無論是基于“引資競爭”，還是公共品的提供，地方政府都有極大的資金需求。為了提供足夠的建設(shè)資金，尋求預(yù)算外收入和負債融資便成為地方政府的不二之選（朱明仕和尹華，2016；柯淑強等，2017）。舉借債務(wù)的確能在發(fā)展初期促進資金融通，成為政府有效的政策工具，但隨著資本邊際回報率的下降，通過舉債拉動投資并不能帶來持續(xù)性的經(jīng)濟增長，先前積累的存量債務(wù)也會在經(jīng)濟下行期間擠壓區(qū)域經(jīng)濟體內(nèi)部的資本流動性，給政府財政可持續(xù)帶來嚴峻挑戰(zhàn)（呂健，2015；陳寶東和鄧曉蘭，2018）。

除了上面所歸納的問題外，地方政府間的非理性競爭還會帶來跨區(qū)域公共服務(wù)的“囚徒困境”、公共物品供給不足、環(huán)境規(guī)制失靈等消極后果。針對這些問題，學(xué)者們大多認為建立穩(wěn)定的利益協(xié)調(diào)機制、完善官員考核制度、規(guī)范地方政府競合行為，是破解當(dāng)前地方政府無序競爭、實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵所在（王倩，2017；魯籬和劉弘陽，2018；高倫和陸岷峰，2019）。

四、結(jié)論與展望

綜上所述，本文認為：首先，在我國特殊的行政管理體制下，地方政府基于經(jīng)濟利益和政治利益展開的“為增長而競爭”的活動是推動我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的強大動力。其次，地方政府為招商引資而采取的競爭手段主要有資源競爭和制度競爭，其中資源競爭又包括要素價格競爭和財政支出競爭，制度競爭包括地方政府實行的制度創(chuàng)新活動和市場分割策略。最后，地方政府競爭是一把“雙刃劍”，地方政府間的非理性競爭也會帶來經(jīng)濟結(jié)構(gòu)運行中的失衡問題。因此，如何在保持地方政府競爭模式優(yōu)勢的同時，完善新一輪地方政府競爭規(guī)則的設(shè)計，是當(dāng)前中國經(jīng)濟必須回應(yīng)的重大課題。

近年來，海內(nèi)外學(xué)界涌現(xiàn)出一大批研究成果，為我們理解當(dāng)代中國府際關(guān)系（包括地方政府間合作與競爭）與經(jīng)濟發(fā)展二者間關(guān)系提出了諸多有益的理論觀點。不過，縱觀現(xiàn)有研究，大多還是以定量研究為主，長于宏觀分析，卻很少深入考察府際博弈的具體“政治過程”，導(dǎo)致我們依然很難打開地方政府政策制定的“黑箱”。不僅如此，學(xué)界傾向于將“府際競爭”看作是地方政府在政治壓力和經(jīng)濟壓力下的被動選擇，忽視了地方政府的自發(fā)性、創(chuàng)造性，更忽視了中國地方政府間關(guān)系的多樣性、復(fù)雜性。因此，本文主張，當(dāng)代中國府際關(guān)系研究應(yīng)當(dāng)跟上我國政府體制改革的步伐，關(guān)注新的地方行政主體對區(qū)域經(jīng)濟的影響。實際上，自21世紀以來，國家級新區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等非傳統(tǒng)型地方行政組織實際上在我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中起著至關(guān)重要的作用，而它們的行政體制往往與周邊的一般行政區(qū)有很大區(qū)別，多數(shù)呈現(xiàn)出一種“不完全政府”的特點。如何看待和分析我國這類特殊的行政主體及其與周邊行政區(qū)所形成的“新型”府際關(guān)系，將成為一項極富發(fā)展前景的研究議題。

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local governments competition and Regional Economic Development in Contemporary China： A Literature Review

ZHENG Ping TAO Yun-fei LI Zhong-ren

Abstract： Competition between local governments has been as an important perspective for understanding the miracle of Chinas economy. Around local governments competition and regional economic development，there are three issues worth discussing： What are the reasons for local governments competition？ What are the competitive tactics of local governments？ what impacts have they had on economy and society？ By analyzing the main points of the researches at home and abroad， this paper points out that economic and political interests are the main motivation of local governments to compete for growth， and resource competition and institutional competition are the main means， and competition itself also has positive and negative effects on regional economic development. in conclusion， the paper argues that its of great significance to understand the transformation and upgrading of regional economy in contemporary China through figuring out the "new type" inter-governmental relationship between the general administrative regions and the special local administrative subjects such as the national-level new area. Therefore， the research is of great value.

Key Words： Inter-governmental relationship； Local Government Competition； Regional economic development

〔執(zhí)行編輯：劉自敏〕