銀行業(yè)競爭行為規(guī)制研究

王曉燕

[提要] 我國銀行市場存在大量壟斷和不正當(dāng)競爭行為，影響行業(yè)正常競爭秩序，不利于行業(yè)發(fā)展和社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)。金融業(yè)全面對外開放將對我國銀行業(yè)發(fā)展和國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)產(chǎn)生重要的影響，必須維護(hù)銀行業(yè)市場良好的競爭秩序，需要加強(qiáng)對銀行業(yè)限制競爭行為的類型和特點(diǎn)的研究，強(qiáng)調(diào)社會(huì)公共利益的優(yōu)先地位。

關(guān)鍵詞：銀行業(yè)壟斷;不正當(dāng)競爭;監(jiān)管;競爭法

中圖分類號：F83 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2020年7月9日

一、銀行業(yè)限制競爭行為的類型和特點(diǎn)

從本質(zhì)上說，壟斷是一種特殊的競爭形式。市場競爭和優(yōu)勝劣汰的最后結(jié)果就是形成了各種不同表現(xiàn)形式的壟斷。所以，銀行業(yè)與其他行業(yè)一樣，同樣存在著不正當(dāng)競爭和壟斷行為。由于銀行具有規(guī)模效益的特點(diǎn)，即只有達(dá)到相當(dāng)規(guī)模才能實(shí)現(xiàn)效益，這也成為銀行機(jī)構(gòu)采取壟斷等市場行為的理由之一。同時(shí)，銀行可以通過兼并等方式擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，并以此獲得競爭上的優(yōu)勢。

由于銀行業(yè)自身的業(yè)務(wù)特點(diǎn)和重要地位，銀行業(yè)的限制競爭行為又有著不同于其他行業(yè)的特點(diǎn)。從限制競爭行為發(fā)生的范圍來看，銀行業(yè)的限制競爭行為可以分為兩種情況：一種是銀行以市場參與者的身份，在金融業(yè)務(wù)市場中與其他銀行的競爭，從而對銀行業(yè)的市場結(jié)構(gòu)和競爭狀況產(chǎn)生影響;另一種是銀行對其他行業(yè)的市場結(jié)構(gòu)和競爭狀況產(chǎn)生的影響。

隨著我國改革開放的逐漸深入和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷進(jìn)行，我國銀行業(yè)市場有了較大的發(fā)展和進(jìn)步。市場主體變化和增加，并沒有形成具有足夠競爭活力的市場結(jié)構(gòu)，也沒有形成良好的市場競爭秩序。

壟斷與競爭并存的市場結(jié)構(gòu)影響了銀行機(jī)構(gòu)的市場行為。于良春應(yīng)用SCP（市場結(jié)構(gòu)Structure-企業(yè)行為Conduct-經(jīng)濟(jì)績效Performance）對中國銀行業(yè)的行業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析，發(fā)現(xiàn)中國銀行業(yè)存在高度集中和國有銀行壟斷低效率問題。劉偉和黃桂田進(jìn)一步考察了世界各國的金融資產(chǎn)配置方式和對應(yīng)的銀行業(yè)產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)，認(rèn)為我國銀行業(yè)的產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)不宜于過度分散，保持相對集中的行業(yè)結(jié)構(gòu)更為合理，可能更有利于提高金融資產(chǎn)的配置效率。然而，假定合理的銀行業(yè)市場結(jié)構(gòu)應(yīng)該保持一定的集中度，我們需要解決的問題就是中國銀行業(yè)目前的市場結(jié)構(gòu)和競爭格局是否實(shí)現(xiàn)了對應(yīng)的規(guī)模效益？對于銀行業(yè)賴于維護(hù)壟斷的規(guī)模效益問題，也有許多學(xué)者提出了質(zhì)疑，對我國銀行業(yè)的市場結(jié)構(gòu)與績效之間的關(guān)系進(jìn)行了分析，如趙子銥、彭琦、鄒康通過構(gòu)建Panzar-Rosse三回歸式模型，對市場支配力（即市場結(jié)構(gòu)和競爭程度）水平的H指數(shù)進(jìn)行了計(jì)算分析;鄧勝梁、林華、肖德認(rèn)為市場結(jié)構(gòu)與績效間的關(guān)系不明顯，原因在于傳統(tǒng)的銀行業(yè)體制;劉宗華、范文燕認(rèn)為四大國有銀行經(jīng)歷了規(guī)模不經(jīng)濟(jì)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)再到規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的過程;張清、陳宏民和徐傳諶等也分別對中國商業(yè)銀行的規(guī)模經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了研究;易綱和趙先信的研究表明，銀行規(guī)模與銀行的效率并不正相關(guān)。以上研究都得出了相差不大的結(jié)論，銀行機(jī)構(gòu)表面上效益的提高，只是盲目擴(kuò)大分支機(jī)構(gòu)的結(jié)果，并不是市場競爭和優(yōu)化的結(jié)果。

從現(xiàn)實(shí)情況看，四大國有商業(yè)銀行牢牢占據(jù)市場的統(tǒng)治地位，股份制商業(yè)銀行雖然已經(jīng)進(jìn)入市場，但是四大國有商業(yè)銀行仍然占據(jù)了絕大部分的市場份額。所以，我國銀行業(yè)市場沒有達(dá)到合適的競爭結(jié)構(gòu)，而是壟斷與競爭并存，屬于壟斷競爭結(jié)構(gòu)。銀行機(jī)構(gòu)為了獲取更多利潤，紛紛通過各種方式維護(hù)自身的壟斷地位。加上長期缺乏對競爭秩序的有效監(jiān)管，使我國銀行業(yè)市場存在大量的不正當(dāng)競爭行為。我國銀行業(yè)的競爭更多地表現(xiàn)為增機(jī)構(gòu)、拼數(shù)量、不計(jì)成本拉存款，在服務(wù)質(zhì)量、金融產(chǎn)品的創(chuàng)新、業(yè)務(wù)領(lǐng)域的拓展和管理水平的提高上卻無大的作為。管理松懈、研究與開發(fā)動(dòng)力不足成為壟斷而致的缺乏競爭壓力的直接表現(xiàn)。我國國家控制下的國有商業(yè)銀行壟斷，使國有商業(yè)銀行與業(yè)務(wù)規(guī)模、人員及機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)擴(kuò)張的同時(shí)，缺乏成本及利益約束，結(jié)果導(dǎo)致單位運(yùn)營成本上升、單位收益下降，從而造成了規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。所以，國有商業(yè)銀行的壟斷是我國金融競爭不充分和競爭質(zhì)量不高的重要原因。

壟斷和不正當(dāng)競爭行為的存在，影響了金融市場的正常運(yùn)行和銀行業(yè)的整體發(fā)展，也不利于社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)。如果缺乏競爭性監(jiān)管，銀行業(yè)就可能陷入無休止的惡性競爭之中，導(dǎo)致行業(yè)經(jīng)營成本增加、利潤下降和風(fēng)險(xiǎn)增加。有學(xué)者認(rèn)為，銀行業(yè)壟斷是少數(shù)銀行為達(dá)到特定目標(biāo)，利用經(jīng)濟(jì)或其他手段限制競爭，操縱和控制目標(biāo)市場，損害公共利益的行為。因此，銀行業(yè)市場壟斷的最終結(jié)果就是損害了社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)。

二、銀行業(yè)限制競爭行為的影響

我國銀行業(yè)市場經(jīng)歷了四大國有銀行一統(tǒng)天下到股份制商業(yè)銀行參與競爭的變遷，競爭格局的變化對銀行業(yè)產(chǎn)生了重要影響，加劇了銀行業(yè)限制競爭行為。壟斷與不正當(dāng)競爭的存在，影響了正常的市場秩序和金融業(yè)的發(fā)展。首先，銀行業(yè)的壟斷破壞了市場的主體地位。市場經(jīng)濟(jì)的本意就是使所有的市場參與者能夠自由地參與市場活動(dòng)，從而發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，提高資源的利用效率。但壟斷將一部分市場主體排斥在市場活動(dòng)之外，把競爭局限于壟斷所認(rèn)可的少數(shù)市場主體之外，破壞了正常的競爭秩序。其次，銀行業(yè)的壟斷破壞了市場的交易秩序。市場經(jīng)濟(jì)是讓價(jià)格在交易中發(fā)揮主導(dǎo)作用和調(diào)節(jié)作用，但壟斷的存在，產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格不再是市場價(jià)格，而是壟斷價(jià)格。所以，反映資金供求關(guān)系的存貸款利率也失去了調(diào)節(jié)供求的作用。因此，壟斷使原來按照市場價(jià)格進(jìn)行的交易秩序被打破。而且，壟斷價(jià)格的存在帶來了交易成本的上升，導(dǎo)致了效率的降低和社會(huì)福利的損失。再次，銀行業(yè)的壟斷破壞了市場的法制秩序。由于過去體制等方面的原因，我國銀行業(yè)的壟斷與行政權(quán)力的關(guān)系較為緊密，導(dǎo)致銀行的經(jīng)營和服務(wù)不再以市場規(guī)律和法律規(guī)范為準(zhǔn)則，而是行政意志和地方利益。而且銀行業(yè)的壟斷還增加了市場變化的隨意性，削弱了法律的約束，致使各種違法犯罪活動(dòng)增加。最后，銀行業(yè)的壟斷破壞了市場的道德秩序。由于壟斷的存在，政府和銀行憑借其壟斷地位在市場上攫取大量壟斷利益。市場道德日益淪喪，約束市場主體的合同或契約成為點(diǎn)綴。市場主體各行其是，各取所需，解決矛盾和沖突不再依靠法律和道德，而是依靠行政權(quán)力，這又催生了大量的權(quán)力尋租而導(dǎo)致的金融腐敗問題。

從壟斷和不正當(dāng)競爭行為的最終結(jié)果來看，金融機(jī)構(gòu)激烈或過度的同業(yè)競爭將導(dǎo)致整個(gè)金融體系的不穩(wěn)定，進(jìn)而危及整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定。市場的不完善和相關(guān)法律制度不健全使許多銀行不是依靠合法經(jīng)營獲取利潤，轉(zhuǎn)而尋求各種不正當(dāng)?shù)氖侄?，使銀行業(yè)出現(xiàn)了大量不正當(dāng)?shù)母偁幮袨椤Ｆ湮：π栽谟冢菏紫龋哟罅算y行業(yè)的經(jīng)營成本，降低了效率和信譽(yù)。銀行之間對有限的金融資源你挖我奪，經(jīng)營成本提高。最大的受害者是弱小企業(yè)，特別是規(guī)模小不佳的信用社等中小金融機(jī)構(gòu)。其次，易誘發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)乃至各種腐敗。支付手續(xù)費(fèi)用問題是金融競爭中的一種欺詐或隱瞞行為，是一種潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)，特別是可能帶來中小金融機(jī)構(gòu)的支付風(fēng)險(xiǎn)。最后，加大央行的監(jiān)管難度和監(jiān)管成本。由于銀行在支付手續(xù)費(fèi)用問題上手段更加隱蔽，央行在調(diào)查取證上更加困難，且手段存在局限性，在制止壟斷性競爭上沒有采取更加有效的辦法。盡管《金融違法行為處罰辦法》已經(jīng)實(shí)施多年，央行也非常認(rèn)真地貫徹執(zhí)行，但效果并不顯著，這無疑加大了監(jiān)管難度和監(jiān)管成本。

對于銀行業(yè)存在的限制競爭行為，雖然有關(guān)行政性規(guī)范及行業(yè)規(guī)范中對此問題也有規(guī)定，但卻不能有效規(guī)制金融行業(yè)的競爭行為。因此，在保證金融業(yè)安全穩(wěn)健和審慎經(jīng)營的同時(shí)，銀行監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)把市場競爭也作為監(jiān)管的重要內(nèi)容。應(yīng)努力推動(dòng)銀行業(yè)的競爭，通過競爭來維持行業(yè)和市場的活力，以確保消費(fèi)者可以分享到競爭帶來的好處。

三、我國銀行業(yè)競爭行為的規(guī)制思考

銀行業(yè)全面開放將改變我國銀行業(yè)市場寡頭壟斷的局面，但也會(huì)對我國的相關(guān)政策和金融監(jiān)管產(chǎn)生重要的影響。從市場競爭的角度來看，新的市場參與者的加入，改變了中國銀行業(yè)的市場結(jié)構(gòu)，有利于加強(qiáng)市場的競爭性。同時(shí)，外資銀行先進(jìn)的理念和市場經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)及技術(shù)，必定在市場中吸引優(yōu)質(zhì)客戶和金融資源，這樣的變化會(huì)促使中資機(jī)構(gòu)加快進(jìn)行產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)新。從銀行監(jiān)管的角度來說，金融業(yè)的全面開放增加了我國銀行業(yè)市場的風(fēng)險(xiǎn)因素，對監(jiān)管水平和政策提出了更高的要求。需要加強(qiáng)對市場風(fēng)險(xiǎn)的了解和控制，并為外資銀行和中資機(jī)構(gòu)提供公平的市場機(jī)會(huì)和競爭環(huán)境，才能更好實(shí)現(xiàn)金融業(yè)發(fā)展與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性互動(dòng)。

銀行業(yè)對其他行業(yè)的競爭影響具有間接性、復(fù)雜性和非典型的特點(diǎn)，使限制競爭行為和結(jié)果更難以判斷。目前，我國銀行業(yè)的競爭性監(jiān)管只是零散的規(guī)定，可操作性不強(qiáng)，存在一定空白。原因在于，我國金融市場實(shí)行分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管，嚴(yán)格限制銀行、保險(xiǎn)和證券之間的相互業(yè)務(wù)交叉，所以面對金融控股公司帶來的市場競爭影響，沒有合適的法律制度加以規(guī)范和調(diào)整。同時(shí)，作為特殊行業(yè)，銀行業(yè)的業(yè)務(wù)和經(jīng)營具有特殊性和專業(yè)性，使一般部門難以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。長久以來，事實(shí)上形成了銀行業(yè)游離于一般競爭法的調(diào)整范圍之外。

隨著市場化程度的提高和市場體制的不斷成熟與完善，競爭將成為金融市場監(jiān)管的核心問題。此時(shí)的競爭是銀行機(jī)構(gòu)效率的競爭，而不是單純規(guī)模的競爭。建立和維護(hù)具有競爭活力的市場、形成良好的競爭是提高銀行效率的重要方面。從各國經(jīng)驗(yàn)與實(shí)踐可以看出，除了保證金融運(yùn)營安全和穩(wěn)健以外，維護(hù)公平競爭是金融監(jiān)管的重要職能和內(nèi)容之一。金融業(yè)的正常發(fā)展和市場運(yùn)行，需要同時(shí)保證競爭的公平和自由;既要防止銀行業(yè)出現(xiàn)競爭不足的情況，又要防止出現(xiàn)過度競爭的情況。為了適應(yīng)新的市場環(huán)境，銀行監(jiān)管必須更新監(jiān)管理念、尊重市場規(guī)律，借鑒國際規(guī)則、密切關(guān)注國際銀行監(jiān)管領(lǐng)域在解決相關(guān)問題方面的新進(jìn)展，注重銀行業(yè)監(jiān)管的適度性和有效性。為規(guī)范銀行市場競爭秩序，我國的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)也應(yīng)將競爭性監(jiān)管作為監(jiān)管的重要內(nèi)容，將維護(hù)公平的市場競爭秩序和有序競爭的市場環(huán)境作為監(jiān)管的目標(biāo)。

從競爭性監(jiān)管的法律制度構(gòu)成來看，除因行業(yè)特殊需要而制定的行業(yè)規(guī)范外，主要是反壟斷法和反不正當(dāng)競爭法的適用。自由是競爭的動(dòng)力，公平是競爭的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)，反不當(dāng)競爭法的競爭監(jiān)管在于保證市場競爭的公平，主要是針對銀行在市場發(fā)展和業(yè)務(wù)經(jīng)營行為中出現(xiàn)的不正當(dāng)競爭行為進(jìn)行監(jiān)管，從微觀層面保證銀行在市場競爭中的公平和公正性;反壟斷法的競爭監(jiān)管在于保證市場環(huán)境和維護(hù)競爭的公平和自由，主要針對的是企業(yè)已經(jīng)形成或可能形成的對市場的控制力，從宏觀層面保證市場環(huán)境和維護(hù)競爭的公平和自由。

值得注意的是，競爭監(jiān)管機(jī)構(gòu)在銀行監(jiān)管中的作用是明顯的。由于自身的特殊地位和作用，銀行業(yè)受到專門機(jī)構(gòu)和競爭監(jiān)管機(jī)構(gòu)的雙重監(jiān)管。其中專門機(jī)構(gòu)是財(cái)政部或中央銀行，主要出于穩(wěn)定和安全運(yùn)營的考慮，對銀行并購等影響市場結(jié)構(gòu)的行為加以監(jiān)管，而競爭監(jiān)管機(jī)構(gòu)則是維持市場競爭程度和秩序方面考慮問題。只有在很少情況下，競爭和安全問題才由同一機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。如巴西中央銀行就同時(shí)擁有上述兩項(xiàng)權(quán)利;南非財(cái)政部從公共利益需要的角度出發(fā)，有時(shí)會(huì)拒絕競爭當(dāng)局對銀行并購的審查;意大利也是如此，反壟斷法律通過中央銀行適用于銀行業(yè)，當(dāng)銀行并購涉及存貸市場時(shí)，反壟斷機(jī)構(gòu)只是為中央銀行提供決策依據(jù)。

由于銀行業(yè)不同于一般行業(yè)，其業(yè)務(wù)經(jīng)營和市場運(yùn)行有著自身的特點(diǎn)。考慮我國銀行業(yè)的實(shí)際情況和經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展水平，關(guān)于競爭性監(jiān)管的機(jī)構(gòu)設(shè)置可以分步驟實(shí)行，即短期內(nèi)維持目前的體制，實(shí)行機(jī)構(gòu)分立、共同負(fù)責(zé)制度。由中國人民銀行和銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)行使專門機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)和功能，而由工商行政管理部門負(fù)責(zé)市場競爭行為的監(jiān)管。上述兩類監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同維護(hù)銀行市場的競爭秩序;當(dāng)金融市場發(fā)育到合適時(shí)機(jī)后，再成立統(tǒng)一的競爭監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

總體來說，無論采取何種監(jiān)管制度，目的都在于保證競爭自由和市場活力。在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)，可以采取嚴(yán)厲的競爭性管制措施，而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對不景氣時(shí)，采取寬松的反壟斷規(guī)制政策。我國銀行業(yè)面臨的是機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存的局面，需要維護(hù)良好的市場競爭秩序。我國目前正處于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期，同時(shí)也是社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，金融業(yè)監(jiān)管的成敗對社會(huì)影響較大。所以，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)社會(huì)公共利益實(shí)現(xiàn)的優(yōu)先地位，采取相對嚴(yán)格的競爭性監(jiān)管制度，明確競爭法在銀行業(yè)等特殊行業(yè)的適用。在形成和維護(hù)具有足夠活力的市場結(jié)構(gòu)和市場秩序的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)銀行機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)和快速發(fā)展。目的在于促進(jìn)金融競爭、優(yōu)化金融資源配置、增加消費(fèi)者福利、提高金融效率，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。

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