特大城市養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展問題研究
——以深圳市為例

劉 靜

(湖南大學(xué)公共管理學(xué)院 湖南 長沙 410082)

一、深圳市養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展現(xiàn)狀分析

(一)養(yǎng)老設(shè)施概念與分類

目前，深圳市養(yǎng)老設(shè)施體系正逐漸形成。依據(jù)養(yǎng)老設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃，深圳市將養(yǎng)老設(shè)施界定為為老人提供助養(yǎng)、生活照料、醫(yī)療護(hù)理等綜合型服務(wù)的公共設(shè)施。以養(yǎng)老模式作為劃分依據(jù)，養(yǎng)老設(shè)施分為機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施、社區(qū)-居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施兩大類，并涵蓋市、區(qū)、街道、社區(qū)四個(gè)層級(jí)；以服務(wù)類型作為劃分依據(jù)，分為專類型、綜合型養(yǎng)老設(shè)施以及相關(guān)設(shè)施與環(huán)境。

(二)養(yǎng)老設(shè)施的進(jìn)展情況

近年來，深圳市養(yǎng)老床位供給量逐年上升，“十二五”期間，超額實(shí)現(xiàn)規(guī)劃既定目標(biāo)，建成8359張養(yǎng)老床位，較“十一五”末增長132.4%。養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，截止2018年上半年，全市共有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)45家(正式運(yùn)營41家)，社區(qū)日間照料中心等社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)85家，居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)200多家，實(shí)現(xiàn)了居家養(yǎng)老設(shè)施社區(qū)全覆蓋[1]，養(yǎng)老床位總數(shù)10886張，每千名戶籍老年人擁有養(yǎng)老床位數(shù)為38張。

二、養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展存在的主要問題

(一)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)區(qū)域規(guī)劃不合理，養(yǎng)老資源配置亟待整合

目前，深圳市養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)在區(qū)域規(guī)劃上采取國家統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，各個(gè)街道設(shè)一個(gè)日間照料中心。單一的一刀切政策，未考慮城市內(nèi)部各區(qū)域老年人的分布情況，導(dǎo)致區(qū)域養(yǎng)老資源配置不均，加劇養(yǎng)老資源供給與需求矛盾。目前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與老年人床位數(shù)呈現(xiàn)出關(guān)內(nèi)關(guān)外區(qū)域分布不均衡，與老年人地區(qū)分布不匹配的問題。如每千名老人床位數(shù)中，大鵬新區(qū)達(dá)到190張，而福田區(qū)僅為12張，區(qū)域結(jié)構(gòu)性矛盾突出。

由于市場本身具有自發(fā)性，深圳市其他養(yǎng)老服務(wù)資源較為分散，資源整合度較低，主要體現(xiàn)在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)地區(qū)分布不均、服務(wù)質(zhì)量參差不齊，各地區(qū)之間尚未建立起開放互動(dòng)的聯(lián)系機(jī)制，導(dǎo)致多數(shù)資源只能服務(wù)于社區(qū)內(nèi)部的居家老人[2]。同時(shí)，家庭、政府、市場和社會(huì)等養(yǎng)老服務(wù)供給的多元主體所占有的資源也沒有實(shí)現(xiàn)有效整合，這也就導(dǎo)致了無法實(shí)現(xiàn)各主體在養(yǎng)老保障政策制定、技術(shù)開發(fā)應(yīng)用、養(yǎng)老服務(wù)供給完善等方面的信息共享與深度合作，也無法將分散的社會(huì)資源統(tǒng)籌到社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給當(dāng)中。

(二)養(yǎng)老設(shè)施空缺空置、供給與利用不足的結(jié)構(gòu)性矛盾突出

在政府的支持與推動(dòng)下，深圳市養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)雖取得了一定的發(fā)展，但與深圳老年人口增速相比，深圳養(yǎng)老資源建設(shè)的壓力與時(shí)間緊迫性依然較大。據(jù)測算，2020、2030和2040年深圳65歲以上老年人口規(guī)模將達(dá)到52萬、112萬和251萬，現(xiàn)有的養(yǎng)老設(shè)施數(shù)量雖然已超額達(dá)成深圳市養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃的既定目標(biāo)，但這些數(shù)字仍難以滿足人口老齡化進(jìn)程加速背景下的養(yǎng)老服務(wù)需求。從整體上來看，養(yǎng)老設(shè)施利用率并不高，全市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合入住率僅為40.2%，其中公辦機(jī)構(gòu)入住率為39.95%，民辦機(jī)構(gòu)入住率為42.59%。究其原因，深圳市養(yǎng)老設(shè)施存在空缺與空置并存、供給與利用不足的結(jié)構(gòu)性矛盾。根據(jù)調(diào)研，從全市范圍來看，關(guān)內(nèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)尤其是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)非常火爆，基本上“一床難求”；而相反關(guān)外一些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)卻少有人問津，設(shè)施資源閑置，相對(duì)冷清。突出體現(xiàn)為老年人口集中的關(guān)內(nèi)地區(qū)養(yǎng)老設(shè)施及養(yǎng)老資源的有效供給不足，將難以滿足未來爆發(fā)式增長的養(yǎng)老服務(wù)需求；而關(guān)外養(yǎng)老設(shè)施則由于地域存在限制和服務(wù)品質(zhì)較低等問題導(dǎo)致養(yǎng)老資源利用率不高。這種空缺與空置并存的事實(shí)矛盾反映了養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革依然任重道遠(yuǎn)。

(三)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)社會(huì)參與不足，財(cái)政補(bǔ)貼方式與力度有待調(diào)整

公辦、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展不協(xié)調(diào)，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)成本較高，社會(huì)資本投入積極性不足，政府對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，尤其是對(duì)護(hù)理型養(yǎng)老床位的資助與扶持力度仍然有提升的空間。根據(jù)《深圳市民辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)資助辦法》，深圳市對(duì)通過新建、改建及擴(kuò)建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)方式所新增的床位，其資助額度為每張4萬元(每年1萬元，共4年)。同時(shí)，對(duì)收住本市戶籍60周歲及以上老年人的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，按照入住滿30天的實(shí)際使用床位數(shù)，給予護(hù)理服務(wù)資助標(biāo)準(zhǔn)如下：一級(jí)護(hù)理對(duì)象，每月每人資助600元；二級(jí)護(hù)理對(duì)象，每月每人資助450元；三級(jí)護(hù)理對(duì)象，每月每人資助300元。新發(fā)布的資助辦法提高了對(duì)民辦福利機(jī)構(gòu)的財(cái)政支持水平，一定程度上減緩了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金壓力。但在實(shí)際調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，深圳市部分民辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)不僅承擔(dān)了本地戶籍老人的養(yǎng)老責(zé)任，同時(shí)也承擔(dān)了非戶籍老年人的養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任，但由于收住非戶籍老年人無法得到財(cái)政補(bǔ)貼，因此大部分民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)收住非戶籍老年人的主動(dòng)性不高，使得社區(qū)內(nèi)非戶籍老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求難以得到有效保障。此外，財(cái)政對(duì)通過政府招投標(biāo)新建的養(yǎng)老設(shè)施，基建補(bǔ)貼以建成并驗(yàn)收達(dá)標(biāo)后的一次性支付為主要方式，這增加了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)前期墊資壓力，致使部分項(xiàng)目在籌建階段便因融資約束而破產(chǎn)。在財(cái)政責(zé)任的分擔(dān)機(jī)制上，市級(jí)財(cái)政未發(fā)揮統(tǒng)籌作用，區(qū)一級(jí)財(cái)政承擔(dān)了幾乎所有的養(yǎng)老設(shè)施支持責(zé)任，此舉不利于養(yǎng)老資源的跨區(qū)配置與整合。如表1所示：

表1 2016-2018年深圳市養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)的福彩公益金資助情況

(四)養(yǎng)老設(shè)施服務(wù)質(zhì)量不高，服務(wù)內(nèi)容與層次有待擴(kuò)展

目前深圳市主要養(yǎng)老設(shè)施提供的養(yǎng)老服務(wù)主要以基本的日常照料和組織老年人進(jìn)行文娛活動(dòng)為主，層次低、范圍窄、內(nèi)容與形式單一。由于空間場地不足、布局配置不合理或是其他特殊原因，有些社區(qū)沒有甚至撤銷了如長者食堂、社康中心等基本養(yǎng)老設(shè)施，致使該社區(qū)的老年人連基礎(chǔ)的養(yǎng)老服務(wù)都無法享受，這給老年人的晚年生活帶來了極大不便。另一方面，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施功能設(shè)置不完善，適用性不足。特別是老舊社區(qū)，由于建設(shè)年代久遠(yuǎn)，未具備老年服務(wù)設(shè)施應(yīng)有的防碰撞、防滑倒、防摔跤等功能。和如今老年人多元化的養(yǎng)老服務(wù)需求相比，大部分養(yǎng)老設(shè)施缺乏對(duì)老年人精神慰藉和心理輔導(dǎo)等精神層面的關(guān)懷，面向全體老年人的居家養(yǎng)老服務(wù)不夠健全，尚未滿足老年人日常照料、康復(fù)護(hù)理、心理慰藉、臨終關(guān)懷等服務(wù)；與老年人的新型多元養(yǎng)老服務(wù)需求相距甚遠(yuǎn)。此外，深圳市養(yǎng)老設(shè)施的入住費(fèi)用總體偏高，對(duì)于經(jīng)濟(jì)困難的老人來說養(yǎng)老負(fù)擔(dān)較重，特別是部分專業(yè)型養(yǎng)護(hù)院令許多有需求的老年人望而卻步。

三、對(duì)策與建議

(一)分片區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，優(yōu)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施配置

在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，對(duì)深圳各社區(qū)老人基本情況、經(jīng)濟(jì)情況、身體健康狀況、養(yǎng)老需求充分調(diào)研之后，綜合考慮人口分布、服務(wù)需求和地理位置等，對(duì)社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)進(jìn)行全面統(tǒng)籌規(guī)劃，加強(qiáng)市級(jí)、區(qū)級(jí)、居住區(qū)級(jí)(街道)和社區(qū)級(jí)四個(gè)層次的養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)，以供養(yǎng)型床位、護(hù)理型床位為建設(shè)重點(diǎn)，推動(dòng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

一是因地制宜整合改造現(xiàn)有養(yǎng)老設(shè)施場地。充分調(diào)動(dòng)周邊資源，如發(fā)揮社區(qū)服務(wù)設(shè)施的功能，共享各養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的部分養(yǎng)老服務(wù)等，以此擴(kuò)大養(yǎng)老設(shè)施規(guī)模，提高養(yǎng)老服務(wù)品質(zhì)。依托“深圳標(biāo)準(zhǔn)”重點(diǎn)推進(jìn)社區(qū)小型托養(yǎng)院建設(shè)發(fā)展，在舊區(qū)改造和新建項(xiàng)目時(shí)，必須依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，做到同步規(guī)劃、建設(shè)、驗(yàn)收和交付使用，以規(guī)避當(dāng)前社區(qū)群眾不愿接受甚至反對(duì)加建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。

二是完善機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施布局。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施的布局應(yīng)與老年人口分布特征相匹配，與社區(qū)-居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施相比，養(yǎng)老院和老年護(hù)理院服務(wù)群體主要是失能、半失能老人或者是需要臨終關(guān)懷的老人，考慮其對(duì)環(huán)境條件的要求，要單獨(dú)占地；對(duì)于條件有限的居住區(qū)級(jí)養(yǎng)老院，即使不能獨(dú)立占地，也應(yīng)靠近醫(yī)療機(jī)構(gòu)、廣場、綠地等設(shè)施，既發(fā)揮方便使用、設(shè)施共享、節(jié)約土地的作用，又確保養(yǎng)老設(shè)施安全、安靜、免打擾等特殊要求得到滿足。對(duì)于城市更新單元配置的養(yǎng)老院，若無法單獨(dú)占地，應(yīng)設(shè)在地面一層及以上，并配置相應(yīng)的電梯、出入口和一定的室內(nèi)外活動(dòng)場地。結(jié)合老年人居住地就近規(guī)劃養(yǎng)老設(shè)施，以提高親屬探望的積極性。調(diào)整養(yǎng)老床位和服務(wù)設(shè)備等配置比例，最后形成距公園綠地不超過500米的“五分鐘休閑圈”和距綜合醫(yī)院不超過5千米的“十分鐘醫(yī)療圈”。

三是增設(shè)老年大學(xué)、長者食堂等專業(yè)養(yǎng)老設(shè)施。建議社工組織與星光老年之家合并開展社區(qū)快樂老年大學(xué)，發(fā)揮社工組織特有的人力資源優(yōu)勢，滿足老人學(xué)習(xí)、交往需求；在地址選擇上，可以充分發(fā)揮現(xiàn)有的一些設(shè)施的資源優(yōu)勢，如老干部活動(dòng)中心、文體活動(dòng)中心、社區(qū)工作站、市級(jí)養(yǎng)老院等。在老年人較為集中的社區(qū)，采取函授、培訓(xùn)等教學(xué)方式推動(dòng)社區(qū)老年教育，滿足老年人“老有所學(xué)”的內(nèi)心需求。

(二)創(chuàng)新養(yǎng)老資源整合機(jī)制，提高養(yǎng)老資源跨區(qū)配置效率

第一，以入住“輪候制”緩解養(yǎng)老設(shè)施空缺與空置并存、有效供給不足與資源利用不高的結(jié)構(gòu)性矛盾。一是逐漸擴(kuò)大優(yōu)先輪候通道的保障范圍，其覆蓋對(duì)象可以擴(kuò)展到生活拮據(jù)的鰥寡者和高齡者、為社會(huì)做出重大貢獻(xiàn)者[3]。二是保障生活不能自理老年人的入住需求。在接受前置評(píng)估后被認(rèn)定為“失能”的老人，其申請輪候公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)普通通道時(shí)，享有優(yōu)先輪候入住權(quán)。三是提供養(yǎng)老機(jī)構(gòu)輪候轉(zhuǎn)介服務(wù)。當(dāng)優(yōu)先輪候的特殊困難老人在輪候三個(gè)月之后依然沒能入住市級(jí)或區(qū)級(jí)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)時(shí)，可以通過轉(zhuǎn)介入住其余區(qū)級(jí)定點(diǎn)機(jī)構(gòu)，以滿足特殊老年群體的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需求。四是促進(jìn)輪候效率提升。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格執(zhí)行輪候規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于未進(jìn)行資格核實(shí)與入住評(píng)估、未辦理好相關(guān)手續(xù)、對(duì)機(jī)構(gòu)安排不滿意而拒絕入住者等未按規(guī)定進(jìn)行入住申請的老年人，退出本次輪候；嚴(yán)格審查申請材料，對(duì)于提供虛假材料者，取消其一年內(nèi)申請公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資格，制止無效輪候現(xiàn)象。

第二，依托智能服務(wù)平臺(tái)與養(yǎng)老大數(shù)據(jù)整合養(yǎng)老資源，提高資源配置效率。一是要通過政府購買服務(wù)，引入科技公司專業(yè)技術(shù)，搭建一個(gè)市級(jí)養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)信息聯(lián)通互享。統(tǒng)籌管理與服務(wù)兩個(gè)層面，打造居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)“三合一”的養(yǎng)老服務(wù)綜合平臺(tái)，構(gòu)建服務(wù)需求方、服務(wù)供給方、管理方、監(jiān)護(hù)方“四方共享”的信息網(wǎng)絡(luò)，提高一站式智慧養(yǎng)老服務(wù)水平[4]。二是要充分利用已有信息和科技基礎(chǔ)，提高居家養(yǎng)老服務(wù)能力。對(duì)深圳市已有的老年人群、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社工組織、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)等信息資料進(jìn)行整合，形成居家養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)的大數(shù)據(jù)庫。以智能化社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)為中心，以“線上+線下”服務(wù)為主線，以物聯(lián)智能設(shè)備為手段，通過智慧養(yǎng)老服務(wù)綜合平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)便捷老年人口信息查詢、規(guī)范養(yǎng)老補(bǔ)貼管理、暢通養(yǎng)老服務(wù)需求審批、監(jiān)控照料中心運(yùn)作等功能[5]。定制線下居家服務(wù)套餐，為老年人提供生活照料、專業(yè)護(hù)理、文體娛樂、配餐就餐、醫(yī)療保健、緊急救助等多種集中照料和上門服務(wù)；整合服務(wù)范圍內(nèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、志愿者、社會(huì)組織、企業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)等社會(huì)資源，為居家老人、特別是失能失智、空巢、高齡、失獨(dú)老人提供養(yǎng)老服務(wù)，使老人樹立購買服務(wù)理念，足不出戶便可享受個(gè)性化、多樣化、實(shí)時(shí)化的智慧護(hù)理。

(三)調(diào)整財(cái)政補(bǔ)貼支付方式，提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)財(cái)政補(bǔ)貼力度

一是調(diào)整政府對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基建設(shè)施和項(xiàng)目支持的財(cái)政補(bǔ)貼支付方式，即改一次性支付為分階段支付，根據(jù)項(xiàng)目完成進(jìn)度，如在招標(biāo)成功，項(xiàng)目建設(shè)完成50%，項(xiàng)目完全建成、通過驗(yàn)收三個(gè)階段分別按“442”或“334”的比例支付基建類財(cái)政補(bǔ)貼，以保障養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基建設(shè)施和項(xiàng)目等順利建成。

二是對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)提供助殘配餐延伸服務(wù)補(bǔ)貼。對(duì)于在長者食堂用餐的老年人，根據(jù)其健康狀況評(píng)估結(jié)果進(jìn)行分類補(bǔ)貼。轄區(qū)內(nèi)“三無”老人、失能失智老人等困難群體的用餐費(fèi)用由財(cái)政全額保障，并為重度失能老人提供免費(fèi)上門送餐服務(wù)；其他老年人則依據(jù)年齡段劃分，享受差額政府補(bǔ)貼[6]，如表2所示。

表2 老年人用餐補(bǔ)貼(參照廣州市補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，以15元餐費(fèi)為準(zhǔn))

(四)引導(dǎo)社會(huì)力量多元參與，提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量與層次

一是引導(dǎo)社區(qū)日間照料中心向全方位長者服務(wù)中心發(fā)展，創(chuàng)新社區(qū)日間照料機(jī)構(gòu)服務(wù)形式，鼓勵(lì)設(shè)立若干個(gè)實(shí)用的、小型的延伸服務(wù)點(diǎn)，采用靈活、彈性方式提高養(yǎng)老設(shè)施利用率。一方面，按照養(yǎng)老設(shè)施相關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合現(xiàn)實(shí)服務(wù)需求，配備相應(yīng)的生活服務(wù)區(qū)域、公共活動(dòng)區(qū)域、醫(yī)療保健服務(wù)區(qū)域、洗浴間、后勤管理區(qū)域等功能設(shè)施，另一方面，將日間照料發(fā)展為全天候照料，將單一的日常照護(hù)服務(wù)擴(kuò)展為包括醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)、日間托養(yǎng)服務(wù)、居家照護(hù)與社區(qū)支持服務(wù)、個(gè)性化服務(wù)在內(nèi)的全方位服務(wù)[7]，以滿足社區(qū)老年人多樣化養(yǎng)老服務(wù)需求，如表3所示。

表3 日間照料中心擴(kuò)展后的養(yǎng)老服務(wù)

二是引導(dǎo)公建民營、公辦民營等方式，將公辦養(yǎng)老設(shè)施特別是新建設(shè)施委托給具備相關(guān)資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)開展日常運(yùn)營。積極鼓勵(lì)社會(huì)力量參與運(yùn)營，采取養(yǎng)老設(shè)施經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)相分離的模式，既能避免國有資產(chǎn)的流失，又能提高養(yǎng)老設(shè)施管理專業(yè)化水平。盤活閑置資源，探索其養(yǎng)老用途。一些空置的廠房或使用率較低的民用服務(wù)設(shè)施，可按照一定的標(biāo)準(zhǔn)改建、擴(kuò)建為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，緩解養(yǎng)老設(shè)施供給不足的壓力。匯聚社會(huì)力量，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。加大政策支持和財(cái)政補(bǔ)貼力度，進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)化改造，吸引國內(nèi)外社會(huì)資本參與養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)[8]，鼓勵(lì)優(yōu)質(zhì)企業(yè)或社會(huì)組織興辦規(guī)?；?、連鎖化的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，使社會(huì)力量成為養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的有力主體，在滿足老年人基本養(yǎng)老需求的基礎(chǔ)上，更為社會(huì)貧困老人、失能老人、失智老人等特殊老年群體提供貼心、暖心、舒心的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。