規(guī)模紅利與公共服務：中國城市治理過程的“雙維互構”及其演進

趙俊源 何艷玲

規(guī)模紅利與公共服務的雙維互構，推動了中國城市治理的演進并塑造了其支配機制。由此，中國城市治理呈現(xiàn)出持續(xù)變遷的五個階段，并形成了相對清晰的三大進程，即規(guī)模紅利先行、規(guī)模紅利優(yōu)先同時兼顧公共服務、規(guī)模紅利與公共服務并重。一方面，規(guī)模紅利獲得與公共服務供給作為城市發(fā)展的雙重目標，根源于國家治理的經(jīng)濟增長和維持穩(wěn)定的雙重目標，同時又因為其內在沖突性而影響著城市治理及各類城市問題。另一方面，城市治理會對國家治理產(chǎn)生反向影響，即要求國家在治理層面回應城市發(fā)展需求，完善風險資源配置和以市民權為核心的權利配置。城市治理與國家治理的復雜互構，在一定程度上塑造了中國改革進程。

雙維互構; 城市治理; 國家治理; 規(guī)模紅利; 公共服務

C912.81-A-0048-12

城市既是了解中國特色社會主義制度的重要場景，也是解釋中國增長奇跡的關鍵機制。2015年12月，中央城市工作會議在北京舉行，不僅奠定了中國城市管理向城市治理轉型的基調，也確認了城市治理在國家治理體系中的重要地位。在中國城市治理歷程中，兩個核心機制——規(guī)模紅利和公共服務相互交織，成為城市治理不斷演進的關鍵。

一、 兩種研究脈絡：“在城市的治理”與“屬于城市的治理”

在眾多城市治理研究中，存在兩種不同的研究脈絡：

第一是“在城市的治理”。它將城市視為場景和地方，城市治理等同于“地方治理”，是國家治理體系的一部分。相應研究大多關注構成地方治理體系的城市政府如何運作并回應國家治理的各種需求。改革開放以來，城市政府被視為追求土地財政收益、地方經(jīng)濟增長的組織。許多理論描繪出城市政府作為地方政府是如何實現(xiàn)這些目標的，代表性觀點有地方法團主義①、“地方政府即為廠商”②、“村鎮(zhèn)政府即公司”③、地方發(fā)展型政府④等等。2004年，十六屆四中全會提出了“構建社會主義和諧社會”，同時，官員問責制度不斷完善，使得城市政府不完全以土地財政、經(jīng)濟績效為目標，而是具有“風險規(guī)避”特質何艷玲、汪廣龍：《不可退出的談判：對中國科層組織“有效治理”現(xiàn)象的一種解釋》，載《管理世界》，2012年第12期，第6172頁。，即以“不出事”和社會穩(wěn)定為主要標尺賀雪峰、劉岳：《基層治理中的“不出事邏輯”》，載《學術研究》，2010年第6期，第3237頁。 。城市政府開始注重公共服務，回應并滿足日益增長的公共服務需求。蔡禾：《從統(tǒng)治到治理：中國城市化過程中的大城市社會管理》，載《公共行政評論》，2012年第5期，第118頁。在此背景下，很多研究指出城市治理的不足及轉型方向，提出構建社會取向型政府、回應型政府等。薛瀾、李宇環(huán)：《走向國家治理現(xiàn)代化的政府職能轉變：系統(tǒng)思維與改革取向》，載《政治學研究》，2014年第5期，第6170頁;李瓊、吳姿怡：《政策抗爭中地方政府風險收益與回應選擇邏輯研究——基于三個地方政策抗爭案例的比較分析》，載《公共管理學報》，2019年第3期，第2738頁。

總體而言，上述研究呈現(xiàn)了城市政府的施政重心從促進經(jīng)濟增長、保持社會穩(wěn)定轉向回應社會與民眾訴求，并從政府角色、職能轉變、行為策略等方面構建城市治理的中國經(jīng)驗。彭勃：《從“抓亮點”到“補短板”：整體性城市治理的障礙與路徑》，載《社會科學》，2017年第1期，第310頁。這些討論集中在作為地方政府的城市政府是如何處理與社會、市場的關系的，以及這種關系下的治理目標、治理方案和協(xié)作過程。徐頑強、王文彬：《建國七十年來我國城市治理變遷、經(jīng)驗與未來走向》，載《西南民族大學學報》（人文社科版），2019年第8期，第17頁。但多數(shù)時候，城市只是作為場景，城市治理僅僅被看作是地方政府在處理某一特定場域的事務。在“在城市的治理”研究中，城市政府與城市本身的關系并沒有被充分討論。但是實際上，城市性（或者城市特質）本身構成了城市治理的限定性條件。

第二是“屬于城市的治理”。其主要聚焦于城市性，回答城市性如何被塑造及其產(chǎn)生的影響，并將城市化進程與其他社會進程進行區(qū)分。在此，城市被賦予三層含義：其一，集聚是城市的本質，它要求生產(chǎn)要素與城市空間相互匹配?？臻g經(jīng)濟主義將城市視為生產(chǎn)要素的集聚場所，通過分享、匹配和學習三種機制實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟。G. Duranton， D. Puga， “Micro?Foundations of Urban Agglomeration Economies”， Handbook of Regional and Urban Economics， 2004， 4， pp. 20632117.其二，新自由主義城市理論將城市視為資本流動和剩余利潤的生產(chǎn)場所，城市與資本不僅高度契合，還重構了資本循環(huán)過程，成為消耗資本剩余的重要場所。D. Harvey， Spaces of Capital： Towards a Critical Geography， Edinburgh University Press，2001，pp.237248.同時，具有不變性（spatial fixity）的城市空間可以轉變?yōu)榭闪鲃拥馁Y產(chǎn)，以此獲取租金利潤。K. F. Gotham， “Creating Liquidity out of Spatial Fixity： The Secondary Circuit of Capital and the Subprime Mortgage Crisis”， International Journal of Urban and Regional Research， 2009， 33（2）， pp.355371; J. Shen， F. Wu， “The Suburb as a Space of Capital Accumulation： The Development of New Towns in Shanghai， China”， Antipode， 2017， 49（3）， pp.761780.全球化促使發(fā)展中國家卷入全球資本的流動中，進而影響其城市建設和城市發(fā)展戰(zhàn)略。T. Rutland， “The Financialization of Urban Redevelopment”， Geography Compass， 2010， 4（8）， pp.11671178.其三，新馬克思主義城市理論將城市定位為勞動再生產(chǎn)的場所，按照桑德斯的觀點，“城市系統(tǒng)的特殊功能在于勞動力再生產(chǎn)”。P. Saunders， Social Theory and the Urban Question， Routledge， 2003， p.131.資本的流動性讓企業(yè)擺脫了地方性限制，城市不再是生產(chǎn)中心，而是勞動力的集聚中心。城市發(fā)展的關鍵不在于勞動力的生產(chǎn)，而在于勞動力的消費。這種消費形式不止是勞動者的個人消費，還包括只能由國家和城市政府提供的公共服務和集體消費品，如住房、教育、醫(yī)院、社會保障、基礎設施等。Castells M.， The Urban Question： A Marxist Approach， Edward Arnold Ltd， 1977， pp.3949.斯科特等人提出，城市土地關系（urban land nexus）是理解城市本質的核心，城市土地關系實際上是一系列土地開發(fā)活動的呈現(xiàn)，過度的開發(fā)會導致空間的分異、極化以及斑駁、碎片化的空間“馬賽克”，并折射到城市生產(chǎn)和生活中。A.J. Scott， M. Storper， “The Nature of Cities： The Scope and Limits of Urban Theory”， International Journal of Urban and Regional Research， 2015， 39（1）， pp.115.生產(chǎn)、生活以及流通空間共同構成城市空間的基本類型。當然，城市不應停留在增長或生產(chǎn)維度，還要擴展到社會和文化維度。因為城市由不同區(qū)域功能聯(lián)結并實現(xiàn)系統(tǒng)運作，N. Brenner， C. Schmid， “Towards a New Epistemology of the Urban”， City， 2015， 19（2）， pp.151182.隨著交通以及信息技術的發(fā)展，跨國經(jīng)濟往來變得密切，城市充當著外部聯(lián)結的節(jié)點樞紐?；诒緡?、本民族、自身文化信仰的差異將會越來越多地反作用于城市經(jīng)濟合作，需要從文化維度理解城市間的差異并劃分全球城市的類型。J. Robinson， “Cities in a World of Cities： The Comparative Gesture”， International Journal of Urban and Regional Research， 2011， 35（1）， pp.123.總之，城市本質上是承載著社會生產(chǎn)、交換、消費及城市文化的地理空間，政府則通過城市空間來提供集體消費品和公共服務，確保社會穩(wěn)定并實現(xiàn)社會再生產(chǎn)。

基于這三種含義，城市治理面臨的問題有所不同：其一，城市作為生產(chǎn)要素集聚的場所，當生產(chǎn)要素的集聚與城市規(guī)模不匹配時，會造成資源配置低效率。陸銘、陳釗：《在集聚中走向平衡：城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調發(fā)展的“第三條道路”》，載《世界經(jīng)濟》，2008年第8期，第5761頁;韓立彬、陸銘：《向空間要效率——城市、區(qū)域和國家發(fā)展的土地政策》，見《城市治理研究》，第一卷，上海交通大學出版社，2017年，第108126頁。其二，城市作為資本流動的場所，資本積累不僅產(chǎn)生生產(chǎn)剩余，也導致了城市不均衡發(fā)展。因為，資本的空間流動產(chǎn)生剩余利潤和超額地租，而租金收益最大化所導致的士紳化（gentrification）成為一種全球現(xiàn)象，Smith N.， “Gentrification and the Rent Gap”， Annals of the Association of American Geographers， 1987， 77（3）， pp.462465.城市原住民外遷以及城市勞動者職住分離都是這種現(xiàn)象的集中體現(xiàn)。鄭思齊、張曉楠、徐楊菲等：《城市空間失配與交通擁堵——對北京市“職住失衡”和公共服務過度集中的實證研究》，載《經(jīng)濟體制改革》，2016年第3期，第5055頁。 一旦經(jīng)濟危機引發(fā)的城市危機擴展到生活領域，貧民和弱勢群體將面臨破產(chǎn)甚至是無家可歸的困境。其三，城市作為勞動再生產(chǎn)的場所，生產(chǎn)逐利性與再生產(chǎn)分配性之間的緊張關系使得城市矛盾突顯。由于政府提供的集體消費品和公共服務是實現(xiàn)再生產(chǎn)的基礎，一旦公共服務出現(xiàn)偏差，會導致城市社會的空間不平等。這種空間不平等又會反作用于城市社會，導致城市社會不穩(wěn)定。

這些研究從不同角度探討了城市性的意義及其影響。本文將繼續(xù)沿著第二條脈絡推進，并基于城市性來梳理城市治理的演進。從城市性出發(fā)，城市被定位為生產(chǎn)要素集聚、資本流動的場所和勞動再生產(chǎn)場所，集聚、生產(chǎn)與消費、再生產(chǎn)是城市性的正反兩面，形成了兩個對于城市治理而言非常重要的概念。其一，城市的集聚和生產(chǎn)形成了規(guī)模紅利。它包含三層含義：與人口紅利、技術紅利、資本紅利不同，它是基于城市性產(chǎn)生的，即只有當人口、技術、資本等要素在城市中相互作用，才能形成規(guī)模紅利。同時在中國場景下，城市規(guī)模紅利是由市場機制、國家治理目標和政府政策建構起來的。規(guī)模紅利包括生產(chǎn)要素集聚形成的規(guī)模效應、土地資本化所形成的資產(chǎn)增值、城市功能區(qū)分形成的級差地租、城市消費形成的經(jīng)濟循環(huán)。參與城市建設的主體獲得的規(guī)模紅利有所不同，政府從中獲得財政收入、經(jīng)濟增長、社會穩(wěn)定，企業(yè)從中獲得經(jīng)營利潤、資產(chǎn)增值，城市居民從中獲得收入增長。其二，城市的消費和再生產(chǎn)指向公共服務，即由于人口集聚造成城市公共服務不足，特別是公共服務的擁擠問題，如交通擁擠、教育學位不足、住房緊缺等。蹤家峰、林宗建：《中國城市化70年的回顧與反思》，載《經(jīng)濟問題》，2019年第9期，第19頁?？傊?，規(guī)模紅利和公共服務是城市最重要的特質。城市治理的內在矛盾正是通過規(guī)模紅利獲得與公共服務供給表現(xiàn)出來，這兩種要素交織在一起，推動城市治理不斷變革。

基于此，本文對城市治理的界定是：以政府為主體并協(xié)同其他主體，共同回應基于城市性而產(chǎn)生的各類公共問題的過程與機制。在這些公共問題中，公共服務特別是擁擠性公共服務是一個突出問題。但對中國來說，發(fā)展型國家的本質意味著規(guī)模性紅利獲得同樣是重要的問題。為此本文著重完成兩個任務：一是圍繞規(guī)模紅利獲得與公共服務供給的雙維互構，討論城市治理演進的基本軌跡，探討其對新中國成立以來城市治理的影響，以期對城市治理的支配性機制進行闡釋;二是從國家治理的角度推進中國城市治理邏輯的解釋，在此基礎上闡述城市治理與國家治理的相互聯(lián)系，進一步錨定并深化中國城市治理研究的內涵。

二、 城市功能的確認與中國城市治理發(fā)展階段

根據(jù)規(guī)模紅利與公共服務這兩個維度，可以將中國城市治理進程劃分為五個階段。在每個階段，城市功能不斷被確認，使得規(guī)模紅利與公共服務交替倚重，不僅塑造了不同階段城市治理的重點議題，更塑造了不同階段的城市發(fā)展動力。

1. 小城鎮(zhèn)建設與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展：城市作為工業(yè)化容器

新中國成立初期，首要任務是從落后的農(nóng)業(yè)國變?yōu)橄冗M的工業(yè)國，實現(xiàn)國家工業(yè)化。城市被作為工業(yè)生產(chǎn)的容器納入社會主義工業(yè)生產(chǎn)體系中，并被進行了相應改造。其一，城市被改造成為工業(yè)項目的載體。“一五”計劃期間，蘇聯(lián)援建工業(yè)項目分布在以沈陽為中心的東部地區(qū)、以北京為中心的華北地區(qū)和以武漢為中心的華中地區(qū)。同時，為了滿足工業(yè)生產(chǎn)，在自然資源豐富的地區(qū)新建或擴建功能單一的資源型城市，從而奠定了我國的工業(yè)基礎。其二，城市被改造成為社會主義生產(chǎn)組織的載體，即城市單位制。單位制是生產(chǎn)功能、動員功能、行政管理功能高度統(tǒng)一的社會組織形式，它通過中央和地方政府的行政指令進行生產(chǎn)并分配公共服務。

這一期間，國家和中央實施了一系列城市政策。1955年，國家建委召開工業(yè)布局與城市建設座談會，提出“發(fā)展中小城市，不發(fā)展大城市”。特別是在1962年9月和1963年10月，中共中央、國務院分別召開了兩次全國城市工作會議，針對城市人口規(guī)模擴大、城市化率提升，提出城鄉(xiāng)人口必須保持合理比例的原則，減少過多的職工和城鎮(zhèn)人口，同時提出“繼續(xù)嚴格控制城市人口。在今后相當長的時間內，城市一般不要從農(nóng)村招工”。一系列的“反城市化”政策限制著城鎮(zhèn)人口規(guī)模和城市數(shù)量，為社會主義工業(yè)化建設積累了生產(chǎn)剩余。

改革開放之初，社隊企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐漸興起。為了激發(fā)經(jīng)濟活力，小城市（鎮(zhèn)）發(fā)展便成為這一時期城市建設的主要形式。1979年，十一屆四中全會通過《中共中央關于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，明確“有計劃地發(fā)展小城鎮(zhèn)建設和加強城市對農(nóng)村的支援”。1984年，國務院頒布《城市規(guī)劃條例》，以法律形式明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設原則，如統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、節(jié)約用地、適當集中、控制分散等。小城市（鎮(zhèn)）發(fā)展模式促進農(nóng)村剩余勞動力就近就業(yè)，“離土不離鄉(xiāng)、進廠不進城”夏柱智、賀雪峰：《半工半耕與中國漸進城鎮(zhèn)化模式》，載《中國社會科學》，2017年第12期，第117137頁。，不僅促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，也為農(nóng)村工業(yè)化、就地城市化創(chuàng)造了條件。在1979年到1998年期間，小城市（鎮(zhèn)）數(shù)量從兩千多個迅速增長到1.8萬個，中小城市從153座增長到583座。王小魯：《中國城市化路徑與城市規(guī)模的經(jīng)濟學分析》，載《經(jīng)濟研究》，2010年第10期，第2032頁。這一階段的城市治理目標是實現(xiàn)城市工業(yè)生產(chǎn)與城市人口規(guī)模的最優(yōu)平衡，這就需要對城市的數(shù)量、規(guī)模、人口進行控制，一方面限制大城市規(guī)模和數(shù)量，減少城市消費和公共服務，另一方面又要保持一定比例的中小城市，使其成為大城市與鄉(xiāng)村的“中轉站”，以緩解人口流動的壓力。

2. 城市經(jīng)營與土地開發(fā)：城市作為增長機制

隨著市場化改革深入，經(jīng)濟增長的場所從鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉向城市，標志性事件是1978年3月國務院召開的第三次全國城市工作會議。會議明確指出“城市是我國經(jīng)濟、政治、科學、技術、文化、教育的中心，在社會主義現(xiàn)代化建設中起著主導作用。城市建設是形成和完善城市多種功能、發(fā)揮城市中心作用的基礎性工作”。同時，行政分權改革和分稅制改革促使城市政府角色發(fā)生轉變。政府轉向地方企業(yè)家主義，從經(jīng)營企業(yè)轉向經(jīng)營城市。其中，土地是政府經(jīng)營城市的重要資源，也是財政收入的主要來源，土地制度變革是城市從工業(yè)生產(chǎn)容器轉向經(jīng)濟增長機制的第一步。

其一，土地有償使用及“招拍掛”制度使得土地變成可交易、可流動的商品。政府在土地開發(fā)中獲得土地出讓金，而農(nóng)民在土地開發(fā)中獲得地租收入，激發(fā)了政府和村集體企業(yè)的積極性。1997年至2000年，中國城鎮(zhèn)建設年均征用土地456平方公里，2001年后征用規(guī)模急劇增加，2001年至2010年期間總征用土地達1.6097萬平方公里。中國經(jīng)濟增長前沿課題組：《城市化、財政擴張與經(jīng)濟增長》，載《經(jīng)濟研究》，2011年第11期，第420頁。其二，城市土地的功能從服務于工業(yè)生產(chǎn)轉變?yōu)榇龠M生產(chǎn)要素集聚。在計劃經(jīng)濟時期，城市基礎設施建設和空間規(guī)劃的目標在于盡可能多地生產(chǎn)工業(yè)產(chǎn)品。市場化改革以后，城市基礎設施的建設和空間規(guī)劃旨在滿足生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置。為了促進資金、原材料、人口的集聚，城市建設以道路交通、港口碼頭、工業(yè)園區(qū)為主。其三，行政分權改革和分稅制改革促使城市政府在經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮更為主動的作用，政府通過提供具有競爭力的稅收優(yōu)惠和土地政策招商引資，形成“城市創(chuàng)業(yè)精神”。尹來盛、馮邦彥：《從城市競爭到區(qū)域合作——兼論我國城市化地區(qū)治理體系的重構》，載《經(jīng)濟體制改革》，2014年第5期，第3842頁;何艷玲、李妮：《為創(chuàng)新而競爭：一種新的地方政府競爭機制》，載《武漢大學學報》（哲學社會科學版），2017年第1期，第8796頁。

這些轉變說明，土地對于政府和地方經(jīng)濟尤為重要，而城市自身的地理環(huán)境和自然資源稟賦同樣塑造了城市的競爭優(yōu)勢。為了實現(xiàn)經(jīng)濟增長，中央通過行政賦權和區(qū)劃調整來實現(xiàn)公共資源與城市的匹配。其一，確定城市的行政等級。1989年，全國人大常委會通過《中華人民共和國城市規(guī)劃法》，按市區(qū)和近郊區(qū)非農(nóng)業(yè)人口數(shù)量將城市規(guī)模等級劃分為大城市（50萬人以上）、中等城市（20萬—50萬人）、小城市（20萬人以下）三級。1995年，中央機構編制委員會印發(fā)《關于副省級市若干問題的意見》，將原14個計劃單列市包括沈陽、大連、長春、哈爾濱、 南京、寧波、廈門、青島、武漢、廣州、深圳、成都、重慶、西安。加上濟南、杭州列入副省級市。大連、青島、寧波、廈門、深圳這些非省會計劃單列市在被確定為副省級城市之后，仍保留計劃單列資格，財政收支與中央掛鉤，無須上繳省級財政。因此，不同級別的城市所控制的人口規(guī)模和資源不同。城市在政府行政序列中的等級越高，所掌握的公共資源越多，也更有能力招商引資并帶動區(qū)域發(fā)展。其二，20世紀90年代末期開始進行大規(guī)模的行政區(qū)劃調整，如撤縣設區(qū)、撤鎮(zhèn)設街、成立經(jīng)濟特區(qū)和產(chǎn)業(yè)新城等等。這兩種改革的結果是創(chuàng)造了一批行政級別較高的城市，并通過空間重組向外擴張，從而開啟了以大城市為核心的城市發(fā)展階段。在土地財政和經(jīng)濟增長的雙重目標下，城市政府既要謀求自身行政級別的提升，提高其在行政序列中的地位，從而獲得更多公共資源，還要通過行政區(qū)劃調整來擴大城市規(guī)模，不斷進行招商引資，建設基礎設施，開發(fā)工業(yè)園區(qū)，開放人口流動。這一時期的城市治理目標是實現(xiàn)資金、技術、勞動力等生產(chǎn)要素在城市中集聚。

3. 城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡與基本公共服務均等化：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

資源向大城市傾斜的政策設計和規(guī)劃安排實現(xiàn)了生產(chǎn)要素的集聚，但也會造成中小城市和城鎮(zhèn)的收縮和衰落。特別是與大城市相比，城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村剩余勞動力的能力較弱，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因為規(guī)模較小、相對分散，無法形成規(guī)模優(yōu)勢。因此，偏重發(fā)展大城市的策略加深了城市發(fā)展差距，造成小城鎮(zhèn)發(fā)展停滯甚至衰敗。小城鎮(zhèn)無法成為聯(lián)結大城市與鄉(xiāng)村的節(jié)點，則又會加劇資源和人口流失，造成城市之間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡，既無法促進農(nóng)村經(jīng)濟轉型，也無法為城市工業(yè)和服務業(yè)提供新的發(fā)展空間。

20世紀90年代開始，中央多次強調要縮小大城市與小城鎮(zhèn)、城市與鄉(xiāng)村之間的差距，構建新型城鄉(xiāng)關系。1995年，國家體改委、建設部等部委制定《小城鎮(zhèn)綜合改革試點指導意見》，選擇一批小城鎮(zhèn)進行改革試點，完善小城鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟社會管理職能，深化規(guī)劃改革，促進多元化投資。1998年，十五屆三中全會指出“發(fā)展小城鎮(zhèn)是帶動農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的大戰(zhàn)略”。2000年，中共中央、國務院出臺《關于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》，提出發(fā)展小城鎮(zhèn)是實現(xiàn)我國農(nóng)村現(xiàn)代化的必由之路，提出要培育小城鎮(zhèn)經(jīng)濟基礎、完善小城鎮(zhèn)的建設用地規(guī)劃與使用、改革小城鎮(zhèn)戶籍管理制度等意見。藍志勇：《新中國成立70年來城市發(fā)展的進程與未來道路》，載《福建師范大學學報》（哲學社會科學版），2019年第5期，第3542頁。

中央不僅要實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，還指出了實現(xiàn)這一戰(zhàn)略的路徑，即公共服務均等化。2002年，十六大報告提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展”。2005年，十六屆五中全會提出“按照公共服務均等化原則，加大國家對欠發(fā)達地區(qū)的支持力度”。2006年，十六屆六中全會通過《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，將推進基本公共服務均等化納入政府議程。2007年，十七大報告強調基本公共服務均等化對推動科學發(fā)展、社會和諧的重要意義。2012年，國務院公布《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》，明確城鄉(xiāng)公共服務均等化的范圍、對象、保障標準以及覆蓋水平等。2013年，十八屆三中全會提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施建設和社區(qū)建設，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化”。這一時期的城市治理目標是大城市與小城鎮(zhèn)兼顧發(fā)展，既要確保大城市的經(jīng)濟增長，也要對過度發(fā)展大城市的負面影響進行糾偏，通過公共服務均等化來保障小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展。

4. 城市極化與區(qū)域差異：區(qū)域全面協(xié)調發(fā)展

城市是技術、人才、資源的集聚地，當大城市的溢出效應擴展至周邊城市時，區(qū)域發(fā)展紅利得以顯現(xiàn)，并成為經(jīng)濟增長極。但問題在于，一旦城市之間的發(fā)展差異越來越大，會導致區(qū)域之間差異明顯。周嵐、施嘉泓、崔曙平等：《新時代大國空間治理的構想——芻議中國新型城鎮(zhèn)化區(qū)域協(xié)調發(fā)展路徑》，載《城市規(guī)劃》，2018年第1期，第2025頁;陳進華：《中國城市風險化：空間與治理》，載《中國社會科學》，2017年第8期，第4360頁。為了彌補這種差異，中央也采取了一系列政策措施：

其一，對欠發(fā)達地區(qū)進行大規(guī)模財政轉移支付。例如：2000年單獨出臺了民族地區(qū)轉移支付政策，2005年出臺“三獎一補”縣鄉(xiāng)獎補轉移支付，2008年設立國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付，等等。這些一般性或專項性轉移支付有力促進了區(qū)域協(xié)調發(fā)展。其二，在建設用地指標的分配上，對于欠發(fā)達地區(qū)更為寬松，并收緊東部沿海城市與中西部大城市的土地供應。其三，出臺一系列關于區(qū)域協(xié)調發(fā)展的政策性文件。2013年，十八屆三中全會強調“建立和完善跨區(qū)域城市發(fā)展協(xié)調機制”。十九大提出，要實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2014年，國務院印發(fā)《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制、有序放開中等城市落戶限制以及合理確定大城市落戶條件等一系列政策。這一時期的城市治理目標是，既要利用大城市集聚所產(chǎn)生的輻射效應促進區(qū)域發(fā)展，同時面對更大范圍的區(qū)域發(fā)展差距，通過一系列的財政、產(chǎn)業(yè)、土地政策消解區(qū)域發(fā)展不平衡。

5. 中心城市與新經(jīng)濟增長極：城市群作為國家戰(zhàn)略

大城市對周邊城市存在著吸納與擴散的雙重效應，城市蔓延會促使相鄰城市之間的產(chǎn)業(yè)分工日趨成熟，形成以大城市為核心的中心外圍城市群（都市圈），并逐漸取代單個城市成為經(jīng)濟增長極。城市群不是簡單地將多個城市拼湊在一起，而是城市功能的相互融洽，是傳統(tǒng)單體城市向城市共同體轉型的新模式與新形態(tài)。Allen J. Scott， “Globalization and the Rise of City?Regions”， European Planning Studies， 2001， 9（7）， pp.813826.2005年十六屆五中全會提出“把城市群作為推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)”。2007年十七大報告提出“以增強綜合承載能力為重點，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經(jīng)濟增長極”。此后，國務院先后提出長江經(jīng)濟帶、京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，形成全面聯(lián)動的城市群發(fā)展新格局（表1）。十九大報告明確提出“要以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”。

城市群的性質取決于國家發(fā)展戰(zhàn)略布局，并呈現(xiàn)出空間功能的差異性。其中，東部沿海城市群以科技創(chuàng)新、打造世界級城市群為主要目標，東北城市群承擔著振興老工業(yè)基地的重任，西部城市群則以國家安全、生態(tài)安全作為發(fā)展定位。2010年，城鄉(xiāng)建設部編制的《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2006—2020）》首次將北京、上海、天津、廣州和重慶列為五大國家中心城市，著力推動建立國家中心城市、區(qū)域中心城市、地區(qū)中心城市、縣城中心城市（鎮(zhèn)）的多中心、網(wǎng)絡化的四級城市體系。2016年，國家發(fā)改委、住建部聯(lián)合發(fā)布《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》《促進中部地區(qū)崛起“十三五”規(guī)劃》，支持成都、武漢、鄭州建設國家中心城市。2018年，《關中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》提出支持西安建設國家中心城市。與區(qū)域全面協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略有所不同，城市群發(fā)展仍以大城市為核心，著重激發(fā)中心城市的輻射效應。這一時期的城市治理目標是發(fā)展中心城市，打破相鄰城市的行政邊界，促進生產(chǎn)要素流動和匹配，促使相互毗鄰、不同規(guī)模、不同級別的城市從競爭轉向合作。

三、 規(guī)模紅利—公共服務的雙維互構與中國城市治理的特征

規(guī)模紅利與公共服務的雙維互構，既決定了中國城市治理的不同階段，也決定了城市治理的基本特征，并推動著城市治理變革。

1. 規(guī)模紅利—公共服務的更替

城市治理的第一階段，即城市工業(yè)化階段，其時間可界定為從新中國成立后到改革開放之前。為了促進工業(yè)尤其是重工業(yè)發(fā)展，我國建立了以城市為載體的計劃經(jīng)濟體系。其結果是，與1949年相比，1978年國民收入中工業(yè)所占份額從12.6%上升到46.8%，初步建立了獨立而且全面的工業(yè)體系。這一階段，城市的空間布局受到工業(yè)布局的支配，城市資源和產(chǎn)出由中央計劃統(tǒng)籌分配。由于人口、資金、技術的自由流動受到限制，也就無法形成生產(chǎn)要素集聚和規(guī)模紅利，加之以工業(yè)增長為中心的城市建設過于重視工業(yè)生產(chǎn)，城市公共服務不足而且標準較低。因而，這一階段的城市既無法孕育規(guī)模紅利，公共服務也受到限制。

第二階段是發(fā)展大城市階段，其時間可界定為從市場化改革以后到住房商品化之前。在分稅制改革和土地市場化改革的激勵下，城市政府通過開發(fā)土地來促進生產(chǎn)要素集聚，實現(xiàn)經(jīng)濟增長，從而形成了第一次城市規(guī)模紅利。與此同時，為了獲得競爭優(yōu)勢，城市政府通過低廉的土地價格和勞動力優(yōu)勢來降低企業(yè)生產(chǎn)成本。因此，盡管這一階段需要通過擴大城市規(guī)模、數(shù)量和人口來實現(xiàn)和集聚規(guī)模紅利，但由于在城市建設中過于重視水、電、氣、交通、工業(yè)園區(qū)等基礎設施開發(fā)，相對忽視了城市居民的居住、生活需求，尤其是流動人口的公共服務需求。

第三階段是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段。隨著城市化進程的深入和住房商品化改革的開啟，城市的消費功能突顯，土地的使用方式從建設工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)轉向開發(fā)商業(yè)地產(chǎn)。政府從積極地招商引資轉向了促進房地產(chǎn)開發(fā)。邵朝對、蘇丹妮、鄧宏圖：《房價、土地財政與城市集聚特征》，載《管理世界》，2016年第2期，第1931頁。 加之土地資源日趨緊張和城市土地價值的提升，城市空間價值的增值成為經(jīng)濟增長的動力，形成了第二次城市規(guī)模紅利。但這種規(guī)模紅利是建立在房地產(chǎn)開發(fā)并成為支柱產(chǎn)業(yè)的基礎上，過度開發(fā)不僅造成城市產(chǎn)業(yè)結構失衡，而且使得公共服務和資源配置偏向城市中心區(qū)域，造成城市內部、城市與鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡。為此，中央和地方政府將公共服務均等化納入城市治理的重要議題，以此緩解城市邊緣地區(qū)的收縮和衰落，并回應城市問題和居民需求。

第四階段是從部分城市地區(qū)優(yōu)先發(fā)展轉向區(qū)域全面協(xié)調發(fā)展階段。大城市擴張不僅促使生產(chǎn)要素向周邊城區(qū)轉移，也促使人口向周邊地區(qū)轉移。城市治理不再是城市范圍內的治理，而是區(qū)域層面的資金、技術、勞動力以及公共資源的流動與匹配。區(qū)域發(fā)展是城市集聚和擴張的必然階段，規(guī)模紅利溢出到周邊城市，并進一步創(chuàng)造更大的規(guī)模紅利。但這也意味著，城市之間的發(fā)展差距越大，區(qū)域之間的差距也就越大。而區(qū)域發(fā)展打破了城市政府的屬地邊界，需要從中央層面出臺政策，特別是公共服務政策來消解區(qū)域發(fā)展不平衡。

第五階段是城市群發(fā)展階段。城市群作為城市化的主要形式，促使城市治理的內涵再次發(fā)生改變。一方面，強調中心城市的發(fā)展及其對毗鄰城市的經(jīng)濟協(xié)調和輻射效應，規(guī)模紅利的來源從單個城市的經(jīng)濟集聚轉向了城市群集聚。另一方面，城市群集聚意味著城市之間的聯(lián)系更為緊密，要素流動更為頻繁，以屬地管理為基礎的城市公共服務供給存在諸多問題。當屬地化的公共服務不能匹配要素流動時，城市政府要在交通網(wǎng)絡、政務服務、人才流動、文化交流等方面加強合作，實現(xiàn)公共服務供給的區(qū)域協(xié)調。

2. 中國城市治理的特質及其矛盾

由此，中國城市治理也呈現(xiàn)出“雙維性”，在實踐中表現(xiàn)為：一方面城市政府通過經(jīng)營城市來獲得規(guī)模紅利和遞增效應。另一方面，面對這一過程所產(chǎn)生的城市問題、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、區(qū)域發(fā)展失衡，公共服務供給成為城市政府消解城市問題、維護社會穩(wěn)定和回應市民需要的重要機制。二者相互抵牾。在早期，中央和地方采取一系列措施來強化增長要素，如鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展、土地使用權有償流轉等等。相應的城市政策則盡可能限制公共服務的供給，如控制大城市、發(fā)展小城市（鎮(zhèn)）策略。以1998年的住房商品化改革和“村改居”為分界點，在城市功能偏向居住和消費、流動人口增多、農(nóng)村人口轉為城市人口的背景下，公共服務緊張問題由此突顯。之后，中央和地方采取一系列措施來強化公共服務供給，如強調基本公共服務均等化、財政轉移支付、放寬或限制建設用地指標等等。其目的在于促進東中西部的區(qū)域協(xié)調發(fā)展，同時統(tǒng)籌城市內部的協(xié)調發(fā)展。一種具有繼起關系的中國式城市治理圖景被繪制出來。一方面，圍繞經(jīng)濟增長，城市形成了一套與之匹配的治理系統(tǒng)——GDP導向的政府績效考核機制何艷玲：《理順關系與國家治理結構的塑造》，載《中國社會科學》，2018年第2期，第2647頁。。另一方面，雖然規(guī)模紅利與經(jīng)濟增長一直是對其進行認知的城市治理主線，但這一主線逐漸融入復合邏輯中——既有規(guī)模也有服務，即規(guī)模紅利先于公共服務，而公共服務構成對規(guī)模紅利的約束。特別是近些年來，城鄉(xiāng)基本公共服務均等化、區(qū)域協(xié)調發(fā)展以及戶籍制度改革等，都體現(xiàn)了城市治理面向更為復雜、混合的治理環(huán)境。規(guī)模紅利獲得與公共服務供給在不同層面的混合，塑造了中國城市治理的內在矛盾。

首先，城市規(guī)模紅利的獲得需要生產(chǎn)要素自由流動，弱化了城市行政邊界;但同時為了促進規(guī)模紅利的產(chǎn)生，中央對城市進行行政賦予，使城市具有行政等級，相應的公共服務和公共資源在具有行政等級性的城市中分配。在城市發(fā)展的早期，城市的集聚效應不明顯時，規(guī)模紅利和公共服務是匹配的。一旦城市集聚效應擴大到區(qū)域和城市群，二者之間出現(xiàn)不匹配。這對城市產(chǎn)生了兩種影響：對城市群來說，中心城市與周邊城市的行政級別不一致，中心城市創(chuàng)造了大量規(guī)模紅利，但公共服務在城市群中分配不均衡;對發(fā)展較快但級別較低的城市來說，盡管創(chuàng)造了大量規(guī)模紅利，但其低行政級別使得公共服務配置標準較低，常常面臨“小馬拉大車”的局面。因此，城市群不僅要聯(lián)結城市間的物理邊界，還要開放城市間的行政邊界，促進生產(chǎn)要素的自由流動和公共服務的均等配置，縮小地區(qū)發(fā)展差異。城市從集聚發(fā)展走向均衡發(fā)展，以此來解決規(guī)模紅利與公共服務之間的矛盾。

其次，城市投資的擴張與公共服務需求之間存在矛盾。城市不僅是企業(yè)生產(chǎn)的場所，也是勞動者的消費場所。城市化進程的深入，更加突顯出城市的消費和居住功能。這使得城市規(guī)模紅利的來源從政府招商引資、建立工業(yè)園區(qū)和產(chǎn)業(yè)集群轉向了開發(fā)房地產(chǎn)和商業(yè)中心，重視城市居住空間和公共服務配套。范劍勇、莫家偉、張吉鵬：《居住模式與中國城鎮(zhèn)化——基于土地供給視角的經(jīng)驗研究》，載《中國社會科學》，2015年第4期，第4463頁。 但是，國家出臺的一系列緊縮性地產(chǎn)政策，限制了城市政府的土地出讓和房地產(chǎn)開發(fā)，進而使得城市規(guī)模紅利減少。為了增加城市建設資金，政府將土地視為資本市場的信用擔保，促使土地從商品化轉向了金融化。這會產(chǎn)生一個問題，即城市建設按照資本市場的邏輯運作，城市投資偏向于周期短、利潤率高、見效快的領域，容易忽視關乎民生但收益率低、見效慢的領域。與此同時，城市規(guī)模不斷擴大，流動人口逐漸增多，居民對于個人消費品和集體消費品的需求日益增長，增加了政府的公共服務負擔。因而，土地金融化增加了城市投資，卻讓城市投資集中流向高收益領域，并因此減少公共服務;但城市功能從生產(chǎn)轉向消費和居住卻增加了居民的公共服務需求。二者構成了城市治理的主要矛盾。

四、 中國城市治理、國家治理及其相互關系

規(guī)模紅利—公共服務的雙維互構并非偶然，而是植根于中國的國家治理中，并在本質上由國家治理在不同階段的需求所決定。

1. 國家治理對城市治理的塑造

計劃經(jīng)濟時期，城市集聚所產(chǎn)生的規(guī)模紅利非常有限，且公共服務受到限制，二者并沒有構成城市治理的支配邏輯。1978年十一屆三中全會以后，中央提出“以經(jīng)濟建設為中心”的發(fā)展方針。1992年，鄧小平南方談話之后，以經(jīng)濟建設為中心的改革方略得到進一步深化。同年十四大又提出建設社會主義市場經(jīng)濟體制。1993年，“實行社會主義市場經(jīng)濟”被列入我國《憲法》條文，經(jīng)濟發(fā)展逐漸成為現(xiàn)代國家建設的重要任務。這一方略在城市治理上體現(xiàn)為將城市改革放在國家建設的重要地位，并在城市治理領域進行了一系列變革。國家治理目標與城市性和城市功能是匹配的，國家治理目標發(fā)生轉變，必然要求城市也發(fā)生相應改變。當國家治理目標轉向以經(jīng)濟增長為中心，意味著城市作為要素集聚的容器被定義成重要的增長工具。由此來看，城市治理過程中所蘊含的規(guī)模紅利根源于國家的治理需求。正是由于國家治理對于經(jīng)濟增長的需求，城市治理中的“以規(guī)模增紅利”才被激活。自20世紀90年代以來，一系列的人口、土地、住房、金融等政策促使城市發(fā)展進入快車道。

一方面，城市轉型為生產(chǎn)要素的集聚場所。在改革開放之初，主要沿海城市通過“三來一補”、稅收優(yōu)惠政策、基礎設施建設、設立專門性招商機構引進外來資本，以解決城市開發(fā)和經(jīng)濟發(fā)展的資金短缺問題。1990年5月，國務院頒布實施《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，推行城市土地的有償使用政策，城市土地既成為可交易的生產(chǎn)要素，也成為可增值的商品。之后，隨著土地制度和金融制度改革，城市土地和住宅從商品化轉向金融化，土地成為融資融債的信用擔保，有助于資本的流動和增值。以經(jīng)濟增長為中心的城市空間規(guī)劃和公共設施布局與生產(chǎn)要素的流動保持一致，以此來強化城市的集聚效應。另一方面，城市功能從強調生產(chǎn)轉向生產(chǎn)與消費并重，城市再生產(chǎn)成為關鍵。2019年3月，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布《2019年新型城鎮(zhèn)化建設重點任務》，提出大城市取消或放松落戶限制，北上廣深等超大城市要大幅增加落戶規(guī)模。而在新一輪城市“人才大戰(zhàn)”中，各個城市政府通過人才引進政策取代了人口限制政策，包括提高人才補貼、降低落戶門檻、取消落戶購房約束等。

城市轉型彰顯了城市規(guī)模紅利來源，即城市生產(chǎn)要素集聚、空間交換價值的增值與擴張。但是，城市規(guī)模紅利的獲得也帶來了各類社會問題，特別是公共服務的空間不均衡以及不同人群之間的分配不平等。由此來看，城市治理過程中所蘊含的公共服務供給也根源于國家治理需求——改革開放以來所形成的保持社會穩(wěn)定的訴求。正是由于國家治理對于社會穩(wěn)定的需求，城市發(fā)展過程中的“以公共服務求穩(wěn)定”才被激活。隨著人口規(guī)模和數(shù)量的增加，城市居民所得的公共服務份額會減少，不斷增加的需求與不斷擁擠的公共服務可能會帶來社會穩(wěn)定壓力。為此，除了保障經(jīng)濟增長的總體性目標，維護社會穩(wěn)定同樣成為國家治理中不可或缺的重要組成部分。何艷玲、汪廣龍：《中國轉型秩序及其制度邏輯》，載《中國社會科學》，2016年第6期，第4765頁。體現(xiàn)在城市層面，國家相繼出臺了一系列旨在平衡公共服務的城市化政策。它包含兩個層面的平衡：其一，城市之間、城鄉(xiāng)之間的均衡發(fā)展。十九大提出，“到我國基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化時，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小，基本公共服務均等化基本實現(xiàn)，全體人民共同富裕邁出堅實步伐”。由此建立了城鄉(xiāng)教育資源均衡配置機制、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障機制、對欠發(fā)達地區(qū)的財政轉移支付機制等等。其二，城市內部均衡發(fā)展。除了城鄉(xiāng)、區(qū)域的均衡發(fā)展，還要實現(xiàn)城市內部的公共服務均等化。2014年，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出“加強市政公用設施和公共服務設施建設，增加基本公共服務供給，增強對人口集聚和服務的支撐能力”。例如：在教育方面，重視農(nóng)民工隨遷子女公平接受義務教育，并為隨遷子女進城提供財政保障;在市政建設方面，從分重點運營轉向全面投入、多元經(jīng)營。

可見，中國城市治理嵌入在國家治理體系中。經(jīng)濟增長與社會穩(wěn)定是國家總體性治理的內在需求，為了順應這兩大需求，“規(guī)模紅利獲得”與“公共服務供給”的雙維互構成為城市治理的支配性機制。前者回應經(jīng)濟增長目標，要求國家推進以資本流動和生產(chǎn)要素集聚為核心機制的城市化進程。這種城市化進程必然會造成公共服務的失衡和城市社會的分化。公共服務則隱喻著社會穩(wěn)定的國家意圖，要求通過公共服務均等化政策來彌合這種失衡和分化。借助于城市的規(guī)模紅利及其增長效應，國家治理中的經(jīng)濟增長目標得以實現(xiàn)。而城市治理本身所產(chǎn)生的問題也在深刻影響著國家治理的目標選擇和策略安排。

2. 城市治理對國家治理的影響

中國城市治理過程中所呈現(xiàn)的“規(guī)模紅利—公共服務”的邏輯事實上植根于中國的國家治理邏輯，城市的發(fā)展同時也會對國家治理產(chǎn)生重要影響：

第一，規(guī)模紅利所帶來的城市發(fā)展不均衡，是國家治理需要回應和解決的問題。在相當長的時間里，規(guī)模化發(fā)展確實提高了城市經(jīng)濟發(fā)展水平。如果僅僅從經(jīng)濟增長角度來觀察城市的規(guī)模化，通常會將城市的規(guī)模紅利與中國的經(jīng)濟奇跡相聯(lián)結。但城市發(fā)展還帶來了另一個結果，即城市經(jīng)濟規(guī)模擴張所帶來的發(fā)展不均衡。對于一個大國來說，真正面對的問題不僅僅是城市發(fā)展過程中所帶來的各種城市性問題，也需要超出城市本身，解決城鄉(xiāng)之間、城市之間、區(qū)域之間不平衡不充分的問題，這對中國國家治理提出了更高的要求。

第二，快速的城市擴張和城市競爭帶來了城市金融風險，并需要在國家層面予以回應。1994年分稅制改革后，為了彌補地方財政缺口，城市政府通過配置土地資源參與到資本循環(huán)過程中，并追求利潤最大化，其通常采取兩種渠道融資：一是以土地出讓收入進行直接融資;二是政府將劃撥的土地抵押給銀行或者發(fā)行“城投債”，從而進行間接融資張莉、年永威、劉京軍：《土地市場波動與地方債——以城投債為例》，載《經(jīng)濟學》（季刊），2018年第3期，第11031126頁。??。城市發(fā)展過程中的城市債務在提供建設資金來源的同時，也引發(fā)了不容忽視的債務風險，即所謂“風險大鍋飯”。劉尚希：《中國財政風險的制度特征：“風險大鍋飯”》，載《管理世界》，2004年第5期，第3944頁。從這一角度來說，城市金融風險已成為國家治理中需要特別防控的問題。

第三，城市發(fā)展帶來的居民權利訴求成為國家治理的新特征。在中國城市治理進程中，規(guī)?；⒓谢a(chǎn)方式塑造著城市，也塑造著城市社會結構的多樣化及各類權利訴求。一方面，城市居民的權利底線不斷提升，內容也不斷豐富，權利意識不斷強化。另一方面，城市社會結構支離破碎且存在著極大的互異性。陳忠：《城市權利：全球視野與中國問題——基于城市哲學與城市批評史的研究視角》，載《中國社會科學》，2014年第1期，第85106頁。 隨著農(nóng)民工、新興業(yè)主、網(wǎng)民等多個社會群體以城市為中心集聚，他們對政治、經(jīng)濟、文化、社會等各個方面產(chǎn)生了多元且異質性的訴求。這要求國家治理結構必須在經(jīng)濟領域之外的更廣泛領域對居民權利進行回應。

五、 調適性均衡：城市治理發(fā)展的未來

理解城市治理演變是理解國家治理轉型的重要窗口。從實踐層面上看，城市治理與國家治理也存在互構。首先，國家治理轉型以城市變革為基礎。國家發(fā)展目標從實現(xiàn)工業(yè)增長轉向實現(xiàn)市場經(jīng)濟增長，城市成為規(guī)模紅利的來源。由此，規(guī)模紅利的來源從就地城市化、注重小城鎮(zhèn)發(fā)展轉向了以大城市發(fā)展為中心。更進一步說，城市通過生產(chǎn)要素的集聚而使得規(guī)模經(jīng)濟逐漸顯現(xiàn)。隨著城市擴張和區(qū)域一體化進程的加快，以城市群為核心的發(fā)展戰(zhàn)略成為新一輪規(guī)模紅利產(chǎn)生的重要機制。其次，城市發(fā)展中的不穩(wěn)定因素對國家治理形成挑戰(zhàn)。如果市場化轉型所產(chǎn)生的社會結構分化、城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展不均衡未能在治理層面得到及時回應，將會引發(fā)社會的不穩(wěn)定。而城市因其擁擠性、異質性和多元性成為社會問題集中爆發(fā)的重要場域。同時，城市的空間擴張和宏觀緊縮性調控政策促使城市政府為彌補財政缺口而進行融資，由此產(chǎn)生了潛在的城市債務和金融風險。因此，社會不穩(wěn)定、城市風險與規(guī)模紅利擴大相伴隨而產(chǎn)生。

從理論層面上看，基于“規(guī)模紅利—公共服務”的城市治理對現(xiàn)有研究形成了兩種增進：第一，將既有研究中圍繞著城市治理的特征、矛盾及其原因的各種解釋置于一個統(tǒng)一的解釋框架內。具體來說，以規(guī)模紅利為目標的城市治理與以公共服務均等化為目標的城市治理之間始終存在張力。這種矛盾尤其體現(xiàn)在要素的跨區(qū)域流動與公共服務按區(qū)劃而非需求配置的矛盾，導致人口規(guī)模與公共服務不匹配，土地指標與經(jīng)濟發(fā)展不匹配，城市經(jīng)濟集聚而無法達到最優(yōu)規(guī)模。而也正是因為國家在規(guī)模紅利和公共服務之間的選擇塑造了城市與國家互構的主導邏輯和制度腳本?；诖?，理解中國的城市治理要實現(xiàn)兩個超越——一是超越地方（local）范疇，從國家治理的角度理解城市紅利與均衡的實現(xiàn)，例如國家和中央政府先后提出“西部大開發(fā)”“振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地”和“促進中部地區(qū)崛起”等區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略以及戶籍制度改革，縮小城市之間由于市場潛能差異而導致的地區(qū)發(fā)展差距;二是超越城鄉(xiāng)二元空間結構的想象，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的視野下理解中國城市治理，消解因城鄉(xiāng)二元劃分所帶來的治理偏差。第二，不再局限于從宏觀制度層面討論國家治理對城市治理的影響，而是從城市內部的機制層面討論城市治理對國家治理的影響，基于此，可提出“調適性均衡”的中國城市治理特質。城市治理的經(jīng)驗問題塑造了國家對城市政策的調整和推進。在這個意義上來說，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、區(qū)域均衡發(fā)展等國家治理目標的提出都是在回應城市治理層面所面臨的挑戰(zhàn)，由此體現(xiàn)出國家治理的調適性。均衡則是支撐調適背后的邏輯。這里的“均衡”不僅指向經(jīng)濟規(guī)模最優(yōu)，更指向治理層面資源分配的平衡以及對市民需求的回應。

沿著規(guī)模紅利—公共服務的雙維互構，城市治理正在經(jīng)歷著兩種轉換：一種是治理尺度的轉變，“在城市的治理”變成“在區(qū)域、在城鄉(xiāng)的治理”，它要求公共服務的擴展與規(guī)模紅利的擴展保持一致。另一種則是增長的動力機制的轉換。城市增長機制的變化使得規(guī)模紅利的獲得機制發(fā)生轉變。公共服務本身也可以成為規(guī)模紅利的來源。公共服務的質量改善和區(qū)域一體化進程本身為打破制約生產(chǎn)要素自由流動和實現(xiàn)更大規(guī)模紅利的制度壁壘及管理約束提供了可能。同時，高質量的公共服務也將極大提高城市競爭力。當前，城市治理正逐漸從“規(guī)模紅利優(yōu)先并兼顧公共服務”轉向“以人民為中心的治理”，這折射出城市發(fā)展不平衡、社會不平等和城市風險對國家治理形成的挑戰(zhàn)，以及治理層面的調適性回應。因此，在城市治理實踐中，均衡的意義更加突顯，即：面對正在深化的中國城市化進程，國家治理需要持續(xù)與城市治理匹配、互構，而城市治理也將迎來一場全面而深刻的變革。

（感謝周寒博士、宋鍇業(yè)博士的材料支持?。?/p>

Dividend of Scale and Public Service： The Evolution of

Urban Governance and Its Dominating Mechanism in China

ZHAO Junyuan1，?HE Yanling2

1. School of Government， Sun Yat?sen University， Guangzhou 510275， China;

2. School of Public Administration and Policy， Renmin University of China，

Beijing 100872， China

The bidimensional construction of dividend of scale and public service has promoted the evolution of Chinas urban governance and formed its dominating mechanism. Chinas urban governance has shown continuous changes in five stages and has been divided into three relatively clear processes： the initial process is that the dividend of scale comes first; the second process is to give priority to the dividend of scale while taking public service into account; the third process is that the dividend of scale and public service are equally important. On the one hand， the dual goals of the dividend of scale and public service are rooted in the national governance demand for economic growth and maintenance of stability. It affects urban governance and leads to various urban problems because of its inherent conflict. On the other hand， urban governance that undertakes the tasks of the state will have a reverse impact on national governance， that is， it requires the state to respond at the governance level， improve the allocation of risk resources and disposition of the rights with the civil rights as the core. The complicated interaction between urban governance and national governance has also shaped the process of Chinas reform to a certain extent.

bidimensional construction;?urban governance;?national governance;?dividend of scale;?public service