農(nóng)地金融化中“三性”合一的風(fēng)險(xiǎn)防范研究

白江濤,周小全

(1.上海海事大學(xué),上海 201306;2.民生證券股份有限公司,北京 100005)

一、引言

在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的背景下,鄉(xiāng)村信貸弱勢(shì)特征顯著,農(nóng)村金融供需關(guān)系緊張,直接催生了農(nóng)村民間金融的興起和發(fā)展壯大,與之相伴的風(fēng)險(xiǎn)也逐漸凸顯,例如:憑借“血緣”、“業(yè)緣”和“地緣”等圈子關(guān)系來(lái)融資,獲得資金的穩(wěn)定性不強(qiáng);融資過(guò)程中缺乏科學(xué)公允的定價(jià),抑制了融資的規(guī)模;地下錢莊和影子銀行融資不規(guī)范,融資成本較高;民間非法集資頻發(fā)等等。另一方面,農(nóng)村的土地資源稟賦富集,但其金融價(jià)值卻一直被嚴(yán)重低估,再加上受制于農(nóng)地制度及其土地所有權(quán)屬性,使得農(nóng)地金融在過(guò)去的很長(zhǎng)時(shí)間成為金融創(chuàng)新的禁區(qū)。直至十八大以后,中央關(guān)于農(nóng)地確權(quán)和土地流轉(zhuǎn)的工作開展起來(lái),隨之“三權(quán)分置”改革也被正式提出,農(nóng)地金融化的政策環(huán)境和制度條件日趨成熟。在農(nóng)地確權(quán)基礎(chǔ)上開展的農(nóng)地流轉(zhuǎn)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓,為農(nóng)戶獲取信貸提供了寶貴的質(zhì)押品；農(nóng)地自身具備獲取穩(wěn)定現(xiàn)金流的能力,在確權(quán)后被賦予了財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性,獲利性和排他性使其可以成為獲得金融支持的重要擔(dān)保物。這樣一來(lái)，在盤活農(nóng)地資源的同時(shí)，也加快了金融資本進(jìn)入農(nóng)村助力農(nóng)業(yè)發(fā)展的步伐。但是我們也應(yīng)當(dāng)看到,農(nóng)地金融化過(guò)程涉及6.7億農(nóng)民的根本權(quán)益,金融活動(dòng)帶來(lái)的固有風(fēng)險(xiǎn)是不容忽視的,農(nóng)地金融化既要追求效率與創(chuàng)新,又必須強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范。本文認(rèn)為需要從三個(gè)維度,即:資本運(yùn)作賦予的“商業(yè)性”維度,政府調(diào)控賦予的“政策性”維度,以及參與各方利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的“合作性”維度,綜合考慮農(nóng)地金融化的潛在風(fēng)險(xiǎn)并針對(duì)性地提出相關(guān)措施和建議。

二、農(nóng)地金融化風(fēng)險(xiǎn)的甄別

(一)農(nóng)地金融化的概念

農(nóng)村土地金融可簡(jiǎn)稱為農(nóng)地金融,是憑借農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為核心基礎(chǔ)資產(chǎn)開展融資授信活動(dòng)的總稱[1],農(nóng)地抵押是農(nóng)地金融化的初級(jí)路徑,也是開展其它農(nóng)地金融實(shí)踐的基礎(chǔ),包括農(nóng)地信托、農(nóng)地證券化在內(nèi)的其它形式都是在農(nóng)地抵押融資的延伸和轉(zhuǎn)化[2]。我國(guó)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)地金融化一直受到《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》的制約,農(nóng)地金融實(shí)踐成為敏感領(lǐng)域,導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)地資源的金融屬性不能充分發(fā)揮其應(yīng)有價(jià)值。2016年“三權(quán)分置”改革首次提出在“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系,落實(shí)集體所有權(quán),穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)”的基礎(chǔ)上“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”[3],至此農(nóng)地確權(quán)、農(nóng)地流轉(zhuǎn)、農(nóng)地質(zhì)押融資等一系列新突破、新嘗試開始正式啟動(dòng)。特別是十九大以后,二輪農(nóng)地延包、“三權(quán)分置”經(jīng)驗(yàn)推廣、增減掛鉤指標(biāo)可跨省調(diào)劑等涉農(nóng)政策頻頻出臺(tái),農(nóng)地金融所需的政策環(huán)境不斷優(yōu)化,農(nóng)地金融實(shí)踐也逐步向縱深推進(jìn)。在這樣的趨勢(shì)和背景下,如何甄別、評(píng)價(jià)和防范農(nóng)地金融實(shí)踐過(guò)程中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn),具有極強(qiáng)的時(shí)代意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

(二)農(nóng)地金融化風(fēng)險(xiǎn)的含義

國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)的解釋,可以歸納為如下四種:第一,風(fēng)險(xiǎn)是結(jié)果的不確定性;第二,風(fēng)險(xiǎn)是因偶發(fā)“壞”事件導(dǎo)致的損失;第三,風(fēng)險(xiǎn)是實(shí)際值對(duì)期望值的偏離度;第四,風(fēng)險(xiǎn)是多發(fā)性維度和破壞性維度的綜合指標(biāo)。[4]上述解釋從不同角度揭示了風(fēng)險(xiǎn)存在的波動(dòng)性(即對(duì)期望的偏離)、損失及危害等內(nèi)在特性,其實(shí)質(zhì)是由于不確定性引致的實(shí)際結(jié)果與人們對(duì)該結(jié)果的期望值之間的偏離,這一偏離可能是損失也可能是盈利,風(fēng)險(xiǎn)具有雙側(cè)性。但本文所指的風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在發(fā)生“壞事情”的概率。

農(nóng)地金融化是以獲取農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需中長(zhǎng)期資金為目的,以農(nóng)村土地作為信用保證,圍繞農(nóng)地開發(fā)、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng),創(chuàng)設(shè)各種金融工具而進(jìn)行資金籌集、融通等金融活動(dòng)的一種制度安排。[5]套用上述說(shuō)法,在農(nóng)地金融化實(shí)踐過(guò)程中,包括:政府、金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)戶或農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者在內(nèi)的參與主體發(fā)生損失的概率就是農(nóng)地金融化風(fēng)險(xiǎn)。在導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)釋放的諸多因素中信息缺陷是最大的問(wèn)題,我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況復(fù)雜,信息不充分的問(wèn)題較為普遍,出于避險(xiǎn)考慮,一定程度上抑制了農(nóng)村金融供給和需求。

(三)農(nóng)地金融化路徑下的各類風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)

在實(shí)踐中,農(nóng)村土地金融的形態(tài)不同,風(fēng)險(xiǎn)程度也不盡相同,如按照資本化程度(指金融要素參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的程度)和外部性(指農(nóng)地金融業(yè)務(wù)為農(nóng)戶和社會(huì)帶來(lái)收益或損失的情況)大小可將農(nóng)村土地金融形態(tài)分為四類[6],不難發(fā)現(xiàn)各類農(nóng)地金融形態(tài)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)存在差異,具體如下:

其一是農(nóng)地信用社融資。這種金融形態(tài)的主要特征是:市場(chǎng)化程度低,外部溢出效應(yīng)有限,對(duì)資本市場(chǎng)的影響小。農(nóng)信社融資的參與主體是自愿自發(fā)的,其規(guī)模不大,個(gè)別農(nóng)戶小額融資需求時(shí)可借助這種渠道,通常農(nóng)信社自有的資金有限,金融供給力度有限。信用社融資的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)較低,但也不排除合作社自身的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和地租償付違約風(fēng)險(xiǎn)。

其二是農(nóng)地信托。該形態(tài)的特點(diǎn)是:具有一定的外部性,但是資本化程度相對(duì)有限,農(nóng)地流轉(zhuǎn)運(yùn)作涉及的農(nóng)戶數(shù)量、農(nóng)地規(guī)模以及融資金額都較農(nóng)地信用社大,其主要風(fēng)險(xiǎn)源自農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的收益增值不穩(wěn)定,農(nóng)地經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生的現(xiàn)金流受天氣和市場(chǎng)的影響較大,農(nóng)業(yè)收益的波動(dòng)帶來(lái)信托機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

其三是農(nóng)地抵押。該形態(tài)借助農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押,從金融機(jī)構(gòu)獲取資金,被抵押的農(nóng)地可用于流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng),直到農(nóng)戶或農(nóng)企償本付息后歸還其經(jīng)營(yíng)權(quán),一般情況下,農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押和流轉(zhuǎn)過(guò)程參與主體少,主要發(fā)生在出質(zhì)方(農(nóng)戶)和質(zhì)權(quán)方(金融機(jī)構(gòu))之間,資本化程度比較高,但對(duì)農(nóng)戶的影響相對(duì)較小,從事農(nóng)地抵押融資的組織機(jī)構(gòu)多以政策性銀行或者農(nóng)業(yè)相關(guān)事業(yè)單位為主,運(yùn)營(yíng)規(guī)范性較強(qiáng)。當(dāng)前農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的實(shí)踐仍在摸索中,無(wú)論是全國(guó)性還是地方性的產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)尚未完善,現(xiàn)有的農(nóng)地制度也面臨新的改革,政策預(yù)期以及標(biāo)的物處置上仍存在著不確定性。這一金融形態(tài)的本質(zhì)是農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)作為對(duì)沖信用風(fēng)險(xiǎn)的抵押物而獲取金融信貸,在貸款期限方面,通常抵押標(biāo)的物的出質(zhì)時(shí)間以及標(biāo)的物在出質(zhì)期間的現(xiàn)金流貢獻(xiàn)度,只有在抵押期間收益水平足夠平抑時(shí)間成本和支付風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬的情況下,商業(yè)性的金融部門才會(huì)有意向提供相應(yīng)期限的貨幣供給。由于抵押融資規(guī)模受制于抵押物的價(jià)值,同時(shí)考慮到信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償,實(shí)際獲得貸款的額度通常低于抵押物自身價(jià)值,融資成本也在銀行信貸利率基礎(chǔ)上對(duì)風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)率進(jìn)行加成。不難發(fā)現(xiàn),農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押風(fēng)險(xiǎn)不僅包括處置風(fēng)險(xiǎn),還存在信貸期限風(fēng)險(xiǎn),以及農(nóng)地受天氣影響產(chǎn)生的價(jià)值波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn),農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押需要借助高度資本化、市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)來(lái)達(dá)成融資雙方的均衡條件。

其四是農(nóng)地證券化。農(nóng)地證券化指的是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的證券化,憑借農(nóng)地在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的價(jià)值及其運(yùn)營(yíng)過(guò)程中帶來(lái)的收益作為發(fā)行證券的基礎(chǔ)。證券化是農(nóng)地金融的高階產(chǎn)物,由于證券化過(guò)程較為復(fù)雜,涉及的參與主體也相應(yīng)較多,例如:證券機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、擔(dān)保增信機(jī)構(gòu)、評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、地方政策性基金等。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)證券化的特點(diǎn)是資本化程度高、影響范圍廣,外部性強(qiáng),為了有效防范風(fēng)險(xiǎn),證券化操作的要求也最高,尤其是在SPV風(fēng)險(xiǎn)隔離設(shè)置和信用監(jiān)管層面,然而當(dāng)前我國(guó)在農(nóng)地證券化實(shí)操方面的法律規(guī)制仍有待完善,再加之我國(guó)資本市場(chǎng)發(fā)育還不成熟,因此,當(dāng)前開展農(nóng)地證券化的主要風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)在法律風(fēng)險(xiǎn)和制度風(fēng)險(xiǎn)。

表1 不同農(nóng)地金融化形態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)比較

三、風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)鏈上的各方主體

在農(nóng)地金融化的過(guò)程中,多方參與主體共享利益,共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),在風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)鏈條上,各參與主體都面臨著自己的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn),具體如下:

(一)政府面臨的風(fēng)險(xiǎn)

政府在資本市場(chǎng)配置中的作用主要體現(xiàn)在:信息服務(wù)、制度建設(shè)、政策引導(dǎo)和監(jiān)管規(guī)范等方面,在市場(chǎng)失靈的時(shí)期或運(yùn)作環(huán)節(jié),需要主動(dòng)調(diào)控發(fā)揮經(jīng)濟(jì)其職能,改善農(nóng)地金融環(huán)境,應(yīng)對(duì)農(nóng)地金融化風(fēng)險(xiǎn)也是政府農(nóng)村工作的重點(diǎn)之一。

一是決策風(fēng)險(xiǎn)與制度風(fēng)險(xiǎn)。決策風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在建立或完善農(nóng)地金融制度時(shí),政府需要慎重考慮制度能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)、是否具有可操作性、選擇何種實(shí)施方案、具體實(shí)施過(guò)程中的配套制度是否能及時(shí)到位等等,上述任何一個(gè)環(huán)節(jié)的判斷均會(huì)可能帶來(lái)不同效果、甚至是巨大的損失。在我國(guó),農(nóng)地金融走在金融實(shí)踐的最前沿,作為一種金融創(chuàng)新,必然需要更多新的規(guī)制予以匡扶,在既有制度尚未涉及領(lǐng)域還需通過(guò)相關(guān)配套制度加以補(bǔ)充,此外,新制度與既有制度之間或存在協(xié)同互補(bǔ),或相悖抵觸,這就需要不斷修訂和矯正,在這個(gè)過(guò)程中政策的細(xì)微調(diào)整都會(huì)引起微觀主體在決策上的不確定性,我們將其稱為決策風(fēng)險(xiǎn)。

二是金融安全風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)地金融制度的創(chuàng)新安排或是農(nóng)地金融工具的創(chuàng)造和應(yīng)用,都是農(nóng)地金融體系的重要組構(gòu),會(huì)影響到國(guó)家貨幣政策、經(jīng)濟(jì)政策的運(yùn)行狀況。為防止農(nóng)地金融業(yè)務(wù)的開展觸及金融安全,需要加強(qiáng)針對(duì)性的監(jiān)管和規(guī)范,尤其是注意建立健全農(nóng)地項(xiàng)目相關(guān)的信息披露制度,信息系統(tǒng)質(zhì)量關(guān)系到預(yù)期傳導(dǎo)機(jī)制的效率,為抑制“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”的發(fā)生,應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目信息監(jiān)管,構(gòu)建防火墻制度,防止農(nóng)地金融風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散。

三是資金風(fēng)險(xiǎn)。主要體現(xiàn)在農(nóng)地金融化過(guò)程中,政府不僅要法律、制度上給予保障,還需要在資金上給予支持(農(nóng)地金融中的政策性所需)。由于政府所支持的資金來(lái)源于財(cái)政支出,這部分資金如果不能按照預(yù)期目標(biāo)收回,就會(huì)影響到財(cái)政資源的有效配置,進(jìn)而影響到經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

(二)農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)面臨的風(fēng)險(xiǎn)

在農(nóng)地金融化過(guò)程中,農(nóng)地金融組織或金融機(jī)構(gòu)一方面要貫徹執(zhí)行國(guó)家的農(nóng)地金融政策,另一方面要為農(nóng)戶提供農(nóng)地金融服務(wù),辦理具體的業(yè)務(wù),這一過(guò)程中,金融機(jī)構(gòu)面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要包括如下幾方面:

一是政策風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)。十九大以來(lái)農(nóng)地制度改革提速,在二輪農(nóng)地延包、三權(quán)分置推廣、增減掛鉤指標(biāo)跨省調(diào)劑等涉農(nóng)方面的政策頻頻出臺(tái),農(nóng)地金融化所處的政策環(huán)境正在發(fā)生著變化,一方面新的政策導(dǎo)向活絡(luò)了現(xiàn)有農(nóng)地運(yùn)營(yíng)方式,提高了農(nóng)地資源的利用效率,但另一方面政策變動(dòng)期也會(huì)帶來(lái)不確定因素,例如:此前農(nóng)地金融組織或金融機(jī)構(gòu)制定的經(jīng)營(yíng)管理計(jì)劃,簽訂的合作協(xié)議,以及監(jiān)管所需的規(guī)制規(guī)范等或因?yàn)檎咦兓枰{(diào)整,適應(yīng)新環(huán)境一定程度上也增加農(nóng)地金融化的運(yùn)作成本;再比如:“三權(quán)分置”改革正處于從“試點(diǎn)”走向“推廣”的過(guò)度時(shí)期,部分地區(qū)仍需依據(jù)我國(guó)《土地管理法》、《擔(dān)保法》關(guān)于耕地承包權(quán)的約束要求,無(wú)法利用土地權(quán)益及其附著物設(shè)立抵押權(quán),因此不同地區(qū)在開展農(nóng)地金融化實(shí)踐中面臨的情況也存在差異,政策和法律的變化更會(huì)影響到農(nóng)地金融化相關(guān)業(yè)務(wù)的執(zhí)行。

二是農(nóng)地價(jià)值評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)地評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和制定化規(guī)范尚不完備,評(píng)估方法不能統(tǒng)一,金融機(jī)構(gòu)在審核信貸風(fēng)險(xiǎn)和信貸規(guī)模時(shí)缺乏總夠權(quán)威的農(nóng)地價(jià)值評(píng)估憑證。如果沒(méi)有完善的土地、住宅產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)和規(guī)范的交易機(jī)制做支持,農(nóng)民抵押權(quán)的土地、住宅的資本化都面臨價(jià)格不確定性,可能會(huì)出現(xiàn)大幅波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。

三是信用違約風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受季節(jié)和氣候影響顯著,產(chǎn)量不穩(wěn)定可能會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)預(yù)期的變化,對(duì)農(nóng)地金融產(chǎn)生抑制,導(dǎo)致信用違約,除了自然因素以外,市場(chǎng)波動(dòng)是信用違約的另一主要因素,通常情況下兩者共同作用。風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)路徑主要有兩個(gè):一個(gè)是自然因素影響農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的供需結(jié)構(gòu),帶來(lái)價(jià)格浮動(dòng),市場(chǎng)預(yù)期伴隨價(jià)格變化自我加強(qiáng),通過(guò)農(nóng)種庫(kù)存、種植生長(zhǎng)周期和現(xiàn)金流作用于企業(yè)業(yè)績(jī)和信貸償付能力,若不能及時(shí)履約則引發(fā)信用風(fēng)險(xiǎn);另一個(gè)是國(guó)際國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格聯(lián)動(dòng),例如外貿(mào)沖擊等外部因素,干擾國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格,影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)意愿,農(nóng)地經(jīng)營(yíng)主體業(yè)績(jī)發(fā)生波動(dòng),最終觸及信用違約風(fēng)險(xiǎn)。上述兩種傳導(dǎo)路徑較為常見,尚不包含人為因素,面臨經(jīng)營(yíng)主體業(yè)績(jī)不穩(wěn)定的情況時(shí),農(nóng)村信用體系和參與主體的應(yīng)激反應(yīng)就更加關(guān)鍵,在我國(guó)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的法制化意識(shí)、契約精神和受教育水平雖有改善但較發(fā)達(dá)國(guó)家的成熟市場(chǎng)有一定差距,市場(chǎng)波動(dòng)容易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn),農(nóng)戶過(guò)激反應(yīng)包括:提前回收土地,增加地租,或直接單方違約等行為,對(duì)開展此項(xiàng)信用業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)帶來(lái)沖擊。

四是違約處置風(fēng)險(xiǎn)。由于缺乏政策法規(guī)依據(jù),抵押物處置難以通過(guò)法律手段強(qiáng)制執(zhí)行,使得經(jīng)營(yíng)戶缺乏按期償貸的積極性。當(dāng)前我國(guó)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)尚處在起步階段,流轉(zhuǎn)交割并不十分活躍,抑制了流轉(zhuǎn)的周期頻率,疊加農(nóng)地的戰(zhàn)略屬性要求不可改變其用途,這也一定程度減緩了流轉(zhuǎn)速度,提升了質(zhì)押標(biāo)的的處置難度,增加了信貸風(fēng)險(xiǎn),降低了金融機(jī)構(gòu)提供信貸的意愿。除了制度因素,市場(chǎng)環(huán)境也是重要的制約因素,主要反映在專業(yè)化農(nóng)地金融中介發(fā)展不成熟,例如:我國(guó)缺乏專業(yè)的涉農(nóng)抵押信用評(píng)估和擔(dān)保機(jī)構(gòu)以及違約處置機(jī)構(gòu),這使得在項(xiàng)目啟動(dòng)前,參與主體對(duì)標(biāo)的資產(chǎn)的價(jià)值核算和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不足、對(duì)項(xiàng)目的增信和擔(dān)保不足;項(xiàng)目啟動(dòng)后,一旦觸發(fā)違約,沒(méi)有充足的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)對(duì)沖工具,又進(jìn)一步影響了抵押標(biāo)的的處置效率。專業(yè)的涉農(nóng)金融中介服務(wù)尚顯不足,也一定程度上增加了開展農(nóng)地金融業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

(三)農(nóng)戶層面所面臨的風(fēng)險(xiǎn)

一是農(nóng)民權(quán)益風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)地金融中,信托公司難以與單個(gè)農(nóng)戶簽訂委托協(xié)議,亦即委托人通常不是農(nóng)戶,而是負(fù)責(zé)歸集土地使用權(quán)的組織,現(xiàn)有實(shí)踐模式中通常是由村委會(huì)、土地合作社等組織完成,或是當(dāng)?shù)卣苯咏槿?。政府或村委?huì)在介入過(guò)程中形成資源壟斷。在缺乏市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制的情況下,農(nóng)地流轉(zhuǎn)和金融協(xié)議的簽訂,難免會(huì)出現(xiàn)利益傾斜、利益輸送等尋租行為,加重農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)和融資中的弱勢(shì)地位,提升抵押標(biāo)的失權(quán)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

二是價(jià)值擠占風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)地金融化的基礎(chǔ)是價(jià)值評(píng)估,隨著“三權(quán)分置”改革的推進(jìn),農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策環(huán)境改善,但是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值核算仍是主要短板,主要體現(xiàn)在:農(nóng)地價(jià)值評(píng)估的方法尚未統(tǒng)一;農(nóng)地融資市場(chǎng)缺乏權(quán)威的農(nóng)地價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)有的商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)針對(duì)農(nóng)地信貸的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)較為主觀靈活,價(jià)值評(píng)估的客觀性、專業(yè)性和公允性直接影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)和金融化的市場(chǎng)活力,此外,價(jià)值評(píng)估失準(zhǔn)也會(huì)導(dǎo)致價(jià)值偏離和市場(chǎng)扭曲,變相侵害農(nóng)地價(jià)值和農(nóng)民利益。

四、金融機(jī)構(gòu)視角的農(nóng)地金融風(fēng)險(xiǎn)管控

(一)加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)控機(jī)制

農(nóng)地金融服務(wù)鏈的成長(zhǎng)離不開金融中介涉農(nóng)業(yè)務(wù)的開展,金融機(jī)構(gòu)的專業(yè)性也包括價(jià)值識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)防控,只有審慎評(píng)估經(jīng)營(yíng)方式和資產(chǎn)質(zhì)量,加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、量化測(cè)算,才能最終實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)。因此,加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)控機(jī)制,要求金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)地金融化產(chǎn)品及交易,建立完善的內(nèi)部監(jiān)督和風(fēng)險(xiǎn)防范制度,防止和降低金融工具風(fēng)險(xiǎn)。

一方面,降低信貸風(fēng)險(xiǎn)。金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)控系統(tǒng)需要建立一套信貸項(xiàng)目打分系統(tǒng),其中包括:信貸資產(chǎn)結(jié)構(gòu)和質(zhì)量,并將量化指標(biāo)與內(nèi)控制度對(duì)接,強(qiáng)制隔離信用風(fēng)險(xiǎn)。在農(nóng)地抵押融資實(shí)踐中,除了在貸款的發(fā)放和使用環(huán)節(jié)上事前控制,還應(yīng)在項(xiàng)目進(jìn)展中開展風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、監(jiān)測(cè)、評(píng)估、預(yù)警、處置等一系列操作。

另一方面,強(qiáng)化信息監(jiān)控。針對(duì)結(jié)構(gòu)化金融產(chǎn)品,金融在發(fā)行前應(yīng)該加強(qiáng)盡職調(diào)查,充分了解項(xiàng)目情況,避免產(chǎn)品“帶病發(fā)行”。發(fā)行之后,金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該持續(xù)進(jìn)行發(fā)行人信用評(píng)級(jí)追蹤,督促發(fā)行人定期披露主體和運(yùn)營(yíng)的基本情況。當(dāng)出現(xiàn)流動(dòng)性問(wèn)題或存在違約風(fēng)險(xiǎn)的情況下,金融機(jī)構(gòu)也應(yīng)該及時(shí)督促發(fā)行人,披露相關(guān)信息并提示投資者風(fēng)險(xiǎn)。

(二)信用違約風(fēng)險(xiǎn)的防范

受市場(chǎng)因素和自然因素影響,農(nóng)地使用效率和市場(chǎng)價(jià)值存在波動(dòng),再加上市場(chǎng)環(huán)境尚不完善,農(nóng)地流轉(zhuǎn)和金融化的過(guò)程中容易觸發(fā)信用違約風(fēng)險(xiǎn),為此,金融機(jī)構(gòu)需要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)地金融化工具的風(fēng)險(xiǎn)定價(jià),在經(jīng)營(yíng)戶融資成本可接受的范圍內(nèi),制定較為市場(chǎng)化的合理產(chǎn)品,做到收益和風(fēng)險(xiǎn)相匹配。

同時(shí),農(nóng)村土地金融需要誠(chéng)實(shí)守信的環(huán)境,健全農(nóng)村信用體系,是提高農(nóng)地金融化實(shí)施保障的重要基礎(chǔ)。農(nóng)村人口的受教育水平相對(duì)低于城鎮(zhèn),部分農(nóng)戶的契約精神和法律意識(shí)較弱,因價(jià)格波動(dòng)或期限變更等因素導(dǎo)致的違約糾紛也較多,影響農(nóng)地信用相關(guān)業(yè)務(wù)的開展。因此,既要推動(dòng)信用體系建設(shè),金融機(jī)構(gòu)也需要在開展業(yè)務(wù)過(guò)程中,嚴(yán)格按照內(nèi)控要求,對(duì)發(fā)行主體和基礎(chǔ)資產(chǎn)的信用風(fēng)險(xiǎn),事前進(jìn)行有效評(píng)估和管控。

(三)引入保險(xiǎn)機(jī)制加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)保障

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資中若出現(xiàn)信貸風(fēng)險(xiǎn),抵押物的處置問(wèn)題是關(guān)鍵,由于農(nóng)地資產(chǎn)的特殊性,其流轉(zhuǎn)和變現(xiàn)都需要嚴(yán)格按照農(nóng)地制度和配套法規(guī)執(zhí)行,作為金融創(chuàng)新在法律規(guī)制中也屬前沿地帶,處置難度較大,在實(shí)際操作中,如果抵押物處置不暢,供給一端的金融機(jī)構(gòu)信貸意愿必將減弱,需求一端違約成本降低,變相激勵(lì)延遲嘗貸,供需趨弱的結(jié)果必然是市場(chǎng)的萎縮,因此,降低信貸風(fēng)險(xiǎn),有必要提升農(nóng)地抵押標(biāo)的的處置效率,打消金融供給端顧慮。

在這樣的背景下,金融機(jī)構(gòu)貸款風(fēng)險(xiǎn)、投資者持有信托產(chǎn)品和證券化產(chǎn)品的投資風(fēng)險(xiǎn),就必須運(yùn)用金融工具進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān),因此有必要引入農(nóng)地金融工具對(duì)應(yīng)的保險(xiǎn)產(chǎn)品。保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)具備豐富的風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn),對(duì)于上述的業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)能夠做到客觀的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、量化精算,最終對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定價(jià)。此外,需要支持和引導(dǎo)保險(xiǎn)業(yè)大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù),借助金融工具對(duì)沖農(nóng)地金融化風(fēng)險(xiǎn)。

五、政府視角的農(nóng)地金融風(fēng)險(xiǎn)防范

(一)健全農(nóng)地金融發(fā)展法律法規(guī)體系

借鑒成熟市場(chǎng)的發(fā)展過(guò)程和成果,政府完善相關(guān)法律法規(guī)后,既可以推動(dòng)農(nóng)村土地金融朝規(guī)范化方向發(fā)展,又能夠助力其發(fā)展壯大。在農(nóng)村土地金融中的各類參與主體獲得法律保障后,農(nóng)村土地金融進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了較為健康且有序的發(fā)展。例如,德國(guó)通過(guò)頒布《抵押權(quán)及破產(chǎn)令》《抵押權(quán)法令》在農(nóng)村土地抵押權(quán)的完備性、適格性、安全性方面予以闡述,為土地抵押貸款機(jī)構(gòu)開展相關(guān)業(yè)務(wù),提供法律和制度保障。美國(guó)通過(guò)《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款法》《農(nóng)業(yè)信用法》等,在農(nóng)村土地金融貸款的具體細(xì)節(jié)上都做了明確的規(guī)定,如:運(yùn)作方式、期限等,增強(qiáng)信貸規(guī)范,降低信用風(fēng)險(xiǎn)。日本政府制定了《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》《農(nóng)地法》《農(nóng)林漁業(yè)金融金庫(kù)法》《農(nóng)業(yè)信用保證、保險(xiǎn)法》《農(nóng)業(yè)信用基金協(xié)會(huì)法》等法律法規(guī)[7],有效的保護(hù)了農(nóng)村土地抵押貸款參與者的合法利益。

我們建議在“三權(quán)分置”改革中總結(jié)既有成果,并進(jìn)一步探討經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資方面的法律和制度,在時(shí)機(jī)成熟時(shí)頒布《農(nóng)村土地抵押貸款法》《農(nóng)地信托法》《農(nóng)地證券化法》等具體制度和法律,加強(qiáng)農(nóng)地金融立法。

(二)農(nóng)地金融發(fā)展政策支持

農(nóng)村土地金融業(yè)務(wù)兼具商業(yè)金融和政策金融的雙重屬性,這就需要從財(cái)政、稅收等方面對(duì)農(nóng)村土地金融發(fā)展都給予積極支持。例如,法國(guó)政府不僅從農(nóng)業(yè)預(yù)算中撥付大量貼息資金支持農(nóng)地金融機(jī)構(gòu),還對(duì)農(nóng)業(yè)信貸銀行實(shí)行稅收減免政策,以及法定準(zhǔn)備金優(yōu)待政策;日本大藏省通過(guò)直接投資或購(gòu)買股份方式承擔(dān)或充實(shí)土地金融機(jī)構(gòu)資本金,通過(guò)“財(cái)政投融資特別會(huì)計(jì)窗口”將郵政等金融機(jī)構(gòu)籌措的資金集中起來(lái)轉(zhuǎn)借給農(nóng)村土地金融機(jī)構(gòu)使用,并且以政府利息補(bǔ)償形式承擔(dān)農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)的部分貸款損失;美國(guó)通過(guò)稅收優(yōu)惠的方式支持聯(lián)邦土地銀行開展業(yè)務(wù),例如:針對(duì)持有聯(lián)邦土地銀行債券的投資人免交地方所得稅等[8]。

為此,發(fā)展適合我國(guó)國(guó)情的農(nóng)地金融,要以鼓勵(lì)發(fā)展土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)為目的,以不改變土地集體所有性質(zhì)和農(nóng)村土地用途、不損害農(nóng)民承包權(quán)益、助力“三農(nóng)”為前提。在此前提下,首先,要調(diào)整國(guó)民收入在城鄉(xiāng)之間的分配格局,實(shí)行農(nóng)村偏向的分配政策,構(gòu)建多元化、開放性的支農(nóng)資金供給體系和投入增長(zhǎng)機(jī)制,形成以財(cái)政投入為導(dǎo)向、金融信貸部門資金作支持、民間資本積極參與、農(nóng)村集體和農(nóng)民個(gè)人共同承擔(dān)的多元化投資結(jié)構(gòu),最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡配置;其次,培養(yǎng)涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu),借助財(cái)稅和信貸政策對(duì)開展農(nóng)地金融業(yè)務(wù)的單位予以支持,只有培養(yǎng)專業(yè)的涉農(nóng)金融服務(wù)機(jī)構(gòu)才是促進(jìn)農(nóng)地金融業(yè)態(tài)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。此外,政策支持的著力點(diǎn)需要精準(zhǔn)適當(dāng),針對(duì)主體的經(jīng)營(yíng)范圍、農(nóng)地用途、財(cái)務(wù)狀況等指標(biāo),分門類、分層級(jí)、分階段地給予相應(yīng)的補(bǔ)貼、利率、稅收等優(yōu)惠。

(三)構(gòu)建完備的金融組織體系

成熟市場(chǎng)發(fā)展土地金融的經(jīng)驗(yàn)表明,培育多元化的參與主體、建設(shè)合作金融組織,有利于降低土地金融信用風(fēng)險(xiǎn),豐富資金來(lái)源。例如,德國(guó)農(nóng)地金融組織體系十分完備,自上而下,德國(guó)農(nóng)業(yè)中央銀行的政策屬性很強(qiáng),商業(yè)銀行中又細(xì)分為土地信用銀行和地租銀行,自律組織有土地抵押信用協(xié)會(huì),基層還有土地抵押信用合作社。美國(guó)則是擁有專門的政策性土地銀行，即聯(lián)邦土地銀行；此外，涉農(nóng)非金融中介也較完備，包括:農(nóng)業(yè)貸款合作社和聯(lián)邦農(nóng)業(yè)抵押公司等。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)存在地域性和分散性等特點(diǎn),因此在土地金融運(yùn)轉(zhuǎn)的流程中,包括土地抵押物的測(cè)量、評(píng)估在內(nèi)等環(huán)節(jié)必不可少,而這些環(huán)節(jié)通常是耗時(shí)耗力的,考慮到土地銀行的重心和優(yōu)勢(shì)是發(fā)放貸款及風(fēng)險(xiǎn)管理,因此有必要構(gòu)建完整的金融組織體系,與土地銀行形成高效的產(chǎn)業(yè)協(xié)作關(guān)系,極大降低了信用風(fēng)險(xiǎn)釋放的可能性，同時(shí)制度效率也隨系統(tǒng)性的完備而提升。

總的來(lái)看,構(gòu)建農(nóng)地金融組織需要市場(chǎng)化導(dǎo)向,借助商業(yè)性釋放資源配置效能,以政策服務(wù)引領(lǐng),克服起步階段的信息瓶頸和制度缺口,培養(yǎng)和支持涉農(nóng)金融中介機(jī)構(gòu),同時(shí)還需要各方參與主體密切合作協(xié)同,利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。金融組織架構(gòu)方面:構(gòu)建以農(nóng)發(fā)行等政策性金融機(jī)構(gòu)為核心,農(nóng)新社和農(nóng)行為主體,農(nóng)村互助社、保險(xiǎn)公司、信貸公司、資產(chǎn)評(píng)估公司等中介機(jī)構(gòu)為輔助,民間資金為重要補(bǔ)充的多元化、多維度農(nóng)地金融服務(wù)系統(tǒng)。從構(gòu)建農(nóng)地金融組織的周期來(lái)看,農(nóng)村信用合作社是早期最主要的基礎(chǔ)性農(nóng)地金融功能組織；隨后在制度環(huán)境、市場(chǎng)生態(tài)和配套政策措施等相關(guān)條件成熟后，專門的抵押合作社將具有農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的區(qū)域交易市場(chǎng)屬性，最終的高極形態(tài)則是國(guó)家土地銀行。

(四)農(nóng)地金融發(fā)展配套政策

建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng),這是農(nóng)地金融健康發(fā)展、“三性融合”的前提和基礎(chǔ)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)分為一級(jí)市場(chǎng)、二級(jí)市場(chǎng)兩個(gè)層次,一級(jí)市場(chǎng)是指村集體經(jīng)濟(jì)組織依法將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)包給農(nóng)戶,這是用行政手段按人人平等的原則分配的;二級(jí)市場(chǎng)是為了進(jìn)一步合理配置土地生產(chǎn)要素資源而進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng),其中的核心是價(jià)格形成。為此,可以從以下幾方面完善農(nóng)地金融發(fā)展的配套政策:

第一,在全國(guó)范圍內(nèi)做好地籍調(diào)查、土地確權(quán)登記以及土地證書頒發(fā)工作,推進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)或承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn),要規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的運(yùn)作程序,嚴(yán)格按照民主議定——逐級(jí)審批——簽訂合同——登記生效的程序來(lái)規(guī)范運(yùn)作。

第二,加強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體的培訓(xùn),尤其是對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)戶的輔導(dǎo),幫助他們普及相關(guān)法律和經(jīng)濟(jì)知識(shí),做好思想工作,避免金融實(shí)踐中產(chǎn)生沒(méi)有必要的糾紛,此外,一方面對(duì)出質(zhì)方,不僅僅要提供資金更要引導(dǎo)主體如何有效率的使用資金,另一方面對(duì)質(zhì)權(quán)方,輔導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后在不改變用途的基礎(chǔ)上,如何發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效能,此類培訓(xùn)的目的有二:一是提升農(nóng)地金融供需雙方的信息透明度,使其擁有一定的知識(shí)儲(chǔ)備;二是在“自愿、透明、公平”的基礎(chǔ)上,明晰各方權(quán)利義務(wù)關(guān)系,做好提示風(fēng)險(xiǎn)。

第三,推出土地價(jià)值評(píng)估標(biāo)準(zhǔn),借助市場(chǎng)化力量,鼓勵(lì)和引導(dǎo)新設(shè)或現(xiàn)有評(píng)估機(jī)構(gòu)加快實(shí)踐農(nóng)地評(píng)估,建立和完善農(nóng)地評(píng)估機(jī)制;同時(shí),政府牽頭成立權(quán)威的農(nóng)地價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu),核準(zhǔn)確權(quán)后流轉(zhuǎn)的農(nóng)地基準(zhǔn)價(jià)格,跟蹤農(nóng)地價(jià)值波動(dòng),規(guī)定期限內(nèi)復(fù)審的時(shí)間周期,并制定并規(guī)范流轉(zhuǎn)和融資用途的審核程序。

第四,加強(qiáng)金融服務(wù)中介組織的培養(yǎng)和建設(shè),尤其是涉農(nóng)資產(chǎn)評(píng)估、法律咨詢、投融資咨詢、保險(xiǎn)增信等服務(wù)機(jī)構(gòu),為農(nóng)地金融業(yè)務(wù)的開展提供專業(yè)的技術(shù)支持。

(五)建立健全農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制

建立健全農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制,在建設(shè)農(nóng)村擔(dān)保體系、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度等方面。主要突破口有四個(gè)方面:一是,在農(nóng)地融資增信和擔(dān)保方面,擔(dān)保方式的創(chuàng)新是關(guān)鍵。當(dāng)前農(nóng)地融資就是要解決質(zhì)押品較少,價(jià)值較低的瓶頸,因此應(yīng)該在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的基礎(chǔ)上,拓展擔(dān)保品范圍,可以附加包括:實(shí)物庫(kù)存、銀行貨幣資產(chǎn)等流動(dòng)性水平較高的資產(chǎn)與農(nóng)地資產(chǎn)打包出質(zhì),提升擔(dān)保能力;二是,財(cái)政補(bǔ)貼方面,政府可結(jié)合農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供相應(yīng)財(cái)政補(bǔ)貼,提升對(duì)農(nóng)地融資項(xiàng)目的支持力度,也變相增加了主體抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力;三是,建立投資者保護(hù)基金,當(dāng)債務(wù)人違約、經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)清算或產(chǎn)品清盤等情形出現(xiàn)時(shí),保障措施能夠減少農(nóng)戶以及投資者的損失,以避免可能帶來(lái)的社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題;四是,不斷提高農(nóng)村土地金融風(fēng)險(xiǎn)的差異化管理水平,從農(nóng)地金融的各環(huán)節(jié)中存在的不同風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)入手,對(duì)癥下藥。例如,防范土地信用合作社風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)在于內(nèi)部風(fēng)控系統(tǒng)的完善和重點(diǎn)客戶的監(jiān)管;防范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托風(fēng)險(xiǎn),需要加強(qiáng)提高對(duì)信托服務(wù)組織的支持力度和管理水平;防范農(nóng)村土地證券化風(fēng)險(xiǎn),需要完善相關(guān)法律法規(guī)、信息披露要求、相關(guān)擔(dān)保體系建設(shè)，等等。