論生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中修復(fù)生態(tài)環(huán)境責(zé)任的構(gòu)建

摘 要：生態(tài)損害賠償制度體現(xiàn)了對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的價(jià)值追求。其中賠償義務(wù)人的生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)責(zé)任是一種新型責(zé)任承擔(dān)方式，其在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中具有重要意義。本文從程序上分析修復(fù)生態(tài)環(huán)境責(zé)任在生態(tài)環(huán)境損害賠償中的體現(xiàn)，逐步明析二者間存在的制度困境，并試圖從生態(tài)文明理念、相關(guān)制度及監(jiān)管機(jī)制上加以完善。

關(guān)鍵詞：修復(fù)生態(tài)環(huán)境責(zé)任;生態(tài)環(huán)境損害賠償;生態(tài)文明

我國在長(zhǎng)期實(shí)踐中，多注重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意義下的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任及事后經(jīng)濟(jì)賠償，但對(duì)修復(fù)生態(tài)環(huán)境這一責(zé)任形式不夠重視，不利于建立人與自然相協(xié)調(diào)的生態(tài)文明社會(huì)。2017年12月中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（下文稱《改革方案》），四川、江西、浙江等省份也在《改革方案》的指導(dǎo)下制定了更為具體的實(shí)施方案?！碍h(huán)境有價(jià)、損害擔(dān)責(zé)”是方案明確的重要原則之一，目的在于強(qiáng)調(diào)賠償義務(wù)人的修復(fù)責(zé)任。修復(fù)生態(tài)環(huán)境責(zé)任的確立對(duì)于構(gòu)建新型生態(tài)損害賠償模式，完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度具有重要意義。

一、生態(tài)環(huán)境損害賠償與修復(fù)生態(tài)環(huán)境責(zé)任的關(guān)系

（一）修復(fù)生態(tài)環(huán)境責(zé)任與生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)母攀?/p>

修復(fù)生態(tài)環(huán)境作為一種責(zé)任形式最早是來源于《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的司法解釋》，該解釋第20條規(guī)定法院擁有判決被告承擔(dān)恢復(fù)生態(tài)環(huán)境及替代修復(fù)責(zé)任的權(quán)力，但是此處混淆了恢復(fù)原狀和修復(fù)生態(tài)環(huán)境責(zé)任。修復(fù)生態(tài)環(huán)境責(zé)任不同于傳統(tǒng)民法意義上的“恢復(fù)原狀”。兩者在價(jià)值取向和客體上均有差異。修復(fù)生態(tài)責(zé)任以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為目的，修復(fù)客體為受損的生態(tài)環(huán)境。而恢復(fù)原狀的目的范圍大于前者，并不局限于生態(tài)環(huán)境保護(hù)，其性質(zhì)上屬于民事責(zé)任，恢復(fù)生態(tài)環(huán)境也只是其客體之一。

《改革方案》采取列舉式對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行了定義，將生態(tài)環(huán)境損害定義為一系列環(huán)境要素所發(fā)生的不利改變。然而，實(shí)踐中各個(gè)環(huán)境要素或生態(tài)系統(tǒng)大多并不具備私有性，這使得生態(tài)環(huán)境保護(hù)陷入桎梏[1]。生態(tài)環(huán)境損害不完全等同于民事侵權(quán)、刑事犯罪，在實(shí)踐中往往因?yàn)楸憩F(xiàn)出侵害權(quán)利或法益的狀態(tài)才得以暴露[2]。因此，生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果的不可逆性和緩發(fā)性使得單純的財(cái)產(chǎn)性賠償已不足以填補(bǔ)生態(tài)環(huán)境損失。

隨著對(duì)生態(tài)環(huán)境研究的逐步深入，環(huán)境理念早已不是人類中心主義，對(duì)于生態(tài)環(huán)境的救濟(jì)不應(yīng)當(dāng)僅停留在經(jīng)濟(jì)效益上，而更多應(yīng)強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境損害的預(yù)防和修復(fù)。修復(fù)生態(tài)環(huán)境責(zé)任和生態(tài)環(huán)境損害賠償在目的和原則上具有一致性。兩者均是以保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境為目的，在性質(zhì)上也都體現(xiàn)了“損害擔(dān)責(zé)原則”，即由加害主體對(duì)其危害生態(tài)環(huán)境的行為承擔(dān)不利責(zé)任。其次，兩者在程序上也具有共通性，具體體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)拇枭?，訴訟和執(zhí)行階段。

（二）修復(fù)生態(tài)環(huán)境責(zé)任在生態(tài)環(huán)境損害賠償各階段的體現(xiàn)

1.行政磋商階段

修復(fù)生態(tài)責(zé)任在行政磋商階段中的體現(xiàn)以磋商協(xié)議為主。協(xié)議涉及的修復(fù)責(zé)任一般分為兩個(gè)層面，一是立即停止損害行為，修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境。協(xié)議中載明開始修復(fù)的具體時(shí)間和期限，修復(fù)的方案，是否交給第三方組織修復(fù)等事項(xiàng)。不同的修復(fù)方案所需時(shí)間不同，應(yīng)具體情況具體分析。二是確定修復(fù)性方案難以實(shí)現(xiàn)之后達(dá)成的修復(fù)賠償資金，包括資金的交付時(shí)間等事項(xiàng)。如果確定為修復(fù)責(zé)任并完成義務(wù)后，需要對(duì)受損的生態(tài)環(huán)境再次進(jìn)行鑒定，以此保證修復(fù)的結(jié)果與協(xié)議內(nèi)容一致，確保原有的生態(tài)功能繼續(xù)實(shí)現(xiàn)，否則義務(wù)人將再次進(jìn)行修復(fù)工作。

2.訴訟階段

賠償義務(wù)人在生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴階段仍能履行修復(fù)生態(tài)責(zé)任。行政磋商作為生態(tài)損害賠償?shù)那爸眯猿绦颍匆馕吨枭涛催_(dá)成協(xié)議后，將由相關(guān)政府部門提起生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴。但是《改革方案》并沒有對(duì)提起訴訟的期間進(jìn)行規(guī)定，各地方也未明確指出。諸如《貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法（試行）》也僅僅規(guī)定賠償權(quán)利人應(yīng)及時(shí)向法院提起訴訟。結(jié)合實(shí)踐中生態(tài)環(huán)境損害的緊急性，訴訟的提起應(yīng)當(dāng)盡快盡早。在這一期間內(nèi)，盡管賠償權(quán)利義務(wù)人磋商未果，但是并不妨礙賠償義務(wù)人對(duì)受損的生態(tài)環(huán)境承擔(dān)諸如委托第三方代為治理，積極補(bǔ)植復(fù)綠等修復(fù)生態(tài)責(zé)任。若賠償義務(wù)人在這一過程中積極履行義務(wù)，則可以在訴訟中減輕責(zé)任。

3.執(zhí)行階段

此處主要指狹義的執(zhí)法階段。狹義的執(zhí)法階段僅指訴訟結(jié)束后賠償義務(wù)人應(yīng)履行義務(wù)的階段。在山東省生態(tài)環(huán)境廳訴山東金誠重油化工有限公司等一案判決中，賠償義務(wù)人主要承擔(dān)相關(guān)政府部門代為應(yīng)急處置危險(xiǎn)廢物、修復(fù)受損環(huán)境生態(tài)環(huán)境所產(chǎn)生的費(fèi)用及期間功能損失費(fèi)。這里的緊急處置費(fèi)實(shí)質(zhì)上也是生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任之一，其目的在于及時(shí)修復(fù)，防止生態(tài)環(huán)境損害擴(kuò)大。其次，修復(fù)責(zé)任也體現(xiàn)于《改革方案》規(guī)定的“環(huán)境有價(jià)，損害擔(dān)責(zé)”的原則之中。賠償義務(wù)人只有在積極修復(fù)不成的基礎(chǔ)上，才能繳納貨幣用于替代生態(tài)環(huán)境修復(fù)。

（三）生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中修復(fù)生態(tài)環(huán)境責(zé)任的構(gòu)建困境

1.損害救濟(jì)偏重經(jīng)濟(jì)上的賠償

傳統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任方式，僅為經(jīng)濟(jì)賠償，即通過金錢或者財(cái)物對(duì)生態(tài)環(huán)境所遭受的損失進(jìn)行填補(bǔ)，而沒有注重生態(tài)環(huán)境的修復(fù)責(zé)任。但是在生態(tài)環(huán)境損害中，損害的具體金額并不能詳細(xì)計(jì)算出來，在這種情況下，最終的賠償金是法官結(jié)合各方面的數(shù)據(jù)資料綜合考慮得出的具體數(shù)額。法官的自由裁量的過度行使，容易導(dǎo)致類似的案件判決的修復(fù)生態(tài)資金差異過大，不利于司法公信力的穩(wěn)定。并且我國的環(huán)境司法鑒定技術(shù)不成熟，鑒定結(jié)論可能會(huì)與損害的實(shí)際情況不相一致，最后的經(jīng)濟(jì)賠償和環(huán)境修復(fù)所需的金額存在偏差的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。傳統(tǒng)的生態(tài)修復(fù)金在實(shí)踐中一般是上繳國庫、劃到法院指定賬戶、交給第三方公益組織三種類型。在生態(tài)修復(fù)金的保存管理與使用中，難免出現(xiàn)問題。如上繳國庫的生態(tài)修復(fù)資金可能與其他財(cái)政稅收相混淆，導(dǎo)致修復(fù)金未能真正用于生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)。其次，第三方組織缺乏具體的法規(guī)進(jìn)行監(jiān)督管理，較為容易滋生貪污腐敗現(xiàn)象。

2.相關(guān)制度亟待完善

修復(fù)生態(tài)責(zé)任在生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膽?yīng)用，需要法律制度和司法鑒定的雙重保障。但我國生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估存在諸多問題，且沒有一個(gè)健全統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。雖然很多省份出臺(tái)了各類環(huán)境損害鑒定的不同標(biāo)準(zhǔn)，但在跨區(qū)域的案件中難免出現(xiàn)爭(zhēng)議。此外鑒定對(duì)技術(shù)人員的專業(yè)性要求較高，專業(yè)人員的稀缺和儀器設(shè)備的資金不足，也會(huì)影響鑒定評(píng)估的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。除此之外，修復(fù)生態(tài)環(huán)境責(zé)任也同樣存在標(biāo)準(zhǔn)不明確、資金管理不規(guī)范等問題。以補(bǔ)植復(fù)綠為例。其作為修復(fù)生態(tài)環(huán)境責(zé)任之一，在生態(tài)環(huán)境損害賠償中具有重要意義，但實(shí)踐中仍存在執(zhí)行制度不統(tǒng)一的問題。由于樹木種類不同、生長(zhǎng)周期長(zhǎng)，受自然變化影響較大、各地地形差異，各省份補(bǔ)植復(fù)綠的具體規(guī)定各不相同，面臨補(bǔ)植復(fù)綠標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、驗(yàn)收程序不規(guī)范、缺乏補(bǔ)植監(jiān)督和管理等一系列困境 。

3.監(jiān)管方式單一

缺乏完善的法制監(jiān)督也是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中無法有效落實(shí)修復(fù)責(zé)任的原因之一。在學(xué)界，法制監(jiān)督有廣義和狹義之分。狹義的法制監(jiān)督指國家有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)國家權(quán)力行使的監(jiān)督;而廣義的法制監(jiān)督包括社會(huì)組織及公眾等主體?！陡母锓桨浮穼ⅰ靶畔⒐蚕恚姳O(jiān)督”作為原則性條文指導(dǎo)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的開展，然而，實(shí)踐中，公眾參與并未完全予以重視。在磋商生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案的過程中并未強(qiáng)制性規(guī)定社會(huì)公眾及組織出席也未強(qiáng)制要求專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)加以確認(rèn)，僅對(duì)雙方磋商主體予以要求。其次，并未完全做到信息共享。磋商協(xié)議可以在公平自愿的情況下多次協(xié)商，但僅公布最后的磋商協(xié)議。期間賠償權(quán)利義務(wù)人有關(guān)填補(bǔ)生態(tài)環(huán)境損失的論述過程如不公布，將使得公眾無法比較從而無法得出更加科學(xué)更加公平的生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案。其次也缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制。賠償義務(wù)人在履行生態(tài)修復(fù)義務(wù)的過程中，涉及到具體監(jiān)管職責(zé)的以賠償權(quán)利人及其委托的專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)為主，缺乏第三方的監(jiān)督。一旦賠償權(quán)利義務(wù)人之間出現(xiàn)相互勾結(jié)現(xiàn)象，則極難被外界發(fā)現(xiàn)。

（四）生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中修復(fù)生態(tài)環(huán)境責(zé)任的構(gòu)建

1.樹立生態(tài)文明理念

在2015年，中共中央、國務(wù)院出臺(tái)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，其中著重強(qiáng)調(diào)了要嚴(yán)格實(shí)行生態(tài)損害賠償制度和環(huán)境損害的責(zé)任追究制度，可以看出我國對(duì)環(huán)境損害的重視。只有將恢復(fù)性司法與環(huán)境案件相結(jié)合，才能促進(jìn)被損害的環(huán)境及時(shí)得到有效修復(fù)，實(shí)現(xiàn)懲治違法行為與保護(hù)生態(tài)環(huán)境雙重目的。

因此需要我們做好以下幾點(diǎn)，一是堅(jiān)持法律的普及教育。司法機(jī)關(guān)和教育部門應(yīng)該在履行自己相應(yīng)的普及教育職責(zé)時(shí)，將生態(tài)文明理念和修復(fù)生態(tài)責(zé)任融會(huì)貫通，加強(qiáng)宣傳力度，通過案例釋法等方式，讓生態(tài)文明理念深入人心。二是提高責(zé)任意識(shí)。作為公民和組織應(yīng)該自覺保護(hù)環(huán)境珍惜資源，行政執(zhí)法部門在執(zhí)法中應(yīng)重視環(huán)境修復(fù)的監(jiān)督管理職責(zé)。三是擴(kuò)大修復(fù)生態(tài)責(zé)任在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的適用?！陡母锓桨浮分袚p害賠償只提及較大及以上突發(fā)環(huán)境事件和國家省級(jí)重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)區(qū)環(huán)境污染事件，對(duì)于其他發(fā)生嚴(yán)重后果的生態(tài)環(huán)境損害事件一帶而過，沒有加以具體規(guī)定，這容易導(dǎo)致保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的無法實(shí)現(xiàn)。各個(gè)省份應(yīng)借鑒廣西貴州等地制定的實(shí)踐方案，將容易發(fā)生環(huán)境損害的各種保護(hù)區(qū)和情況羅列出來加以詳細(xì)規(guī)定，避免跨區(qū)域的賠償案件分歧的同時(shí)更有助于懲罰損害行為，恢復(fù)生態(tài)環(huán)境。

2.完善鑒定及執(zhí)法制度

我國目前環(huán)境損害鑒定依據(jù)不完善，因此應(yīng)該建立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估技術(shù)體系，根據(jù)不同種類的環(huán)境損害再細(xì)分。在鑒定機(jī)構(gòu)的管理上，應(yīng)采取嚴(yán)格限制生態(tài)環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入機(jī)制，對(duì)鑒定機(jī)構(gòu)人員的專業(yè)性、設(shè)備的齊全性定期考核檢查。最后，針對(duì)專業(yè)人員大量欠缺，可以增加投入資金，與各大高校合作，加強(qiáng)專業(yè)人員的培養(yǎng)，定期委托科研組織和高校單位對(duì)鑒定機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)、更新等。

其次，應(yīng)完善修復(fù)生態(tài)環(huán)境責(zé)任執(zhí)行方式，明確生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)。具體可以將標(biāo)準(zhǔn)劃分為水體修復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)、土壤修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)和林地修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，在國家級(jí)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上因地制宜劃分各地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)。在跟蹤監(jiān)測(cè)制度上應(yīng)當(dāng)明確生態(tài)修復(fù)的時(shí)間限制和養(yǎng)護(hù)時(shí)間，加強(qiáng)監(jiān)督、檢測(cè)、鑒定及事后評(píng)估工作。在生態(tài)修復(fù)資金層面應(yīng)當(dāng)完善資金分項(xiàng)管理，設(shè)立生態(tài)環(huán)境修復(fù)專項(xiàng)基金賬戶，嚴(yán)格檢測(cè)資金流動(dòng)。除此之外，在補(bǔ)植復(fù)綠工作中，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)中央對(duì)地方的領(lǐng)導(dǎo)。由國務(wù)院相關(guān)部門及司法部門牽頭制定補(bǔ)植復(fù)綠的原則性條款以指導(dǎo)地方補(bǔ)植復(fù)綠工作開展。且應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確賠償權(quán)利義務(wù)人，嚴(yán)格追蹤監(jiān)督并完善補(bǔ)植復(fù)綠異地修復(fù)制度。

3.加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制

生態(tài)環(huán)境的修復(fù)離不開社會(huì)監(jiān)督。呂忠梅教授認(rèn)為生態(tài)環(huán)境修復(fù)性責(zé)任由于侵犯到公眾的環(huán)境權(quán)和社會(huì)公共利益，因此并非單純的民事責(zé)任[3]。由此，在生態(tài)環(huán)境損害賠償中應(yīng)積極落實(shí)“公眾參與”原則，公開相關(guān)信息，調(diào)動(dòng)公眾參與環(huán)境修復(fù)的積極性，在參與機(jī)制中與賠償權(quán)利義務(wù)人互動(dòng)，以減輕國家機(jī)關(guān)監(jiān)督評(píng)估的工作量，提升生態(tài)環(huán)境修復(fù)的監(jiān)督效率。國家有關(guān)機(jī)關(guān)監(jiān)督應(yīng)當(dāng)貫徹到生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)氖冀K。在生態(tài)環(huán)境受損后，監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)綜合性審查生態(tài)環(huán)境的潛在性威脅，以采取預(yù)防性或阻斷措施防止生態(tài)環(huán)境損害的擴(kuò)大。磋商階段的監(jiān)督范圍應(yīng)當(dāng)以生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案為主，著重注意賠償權(quán)利義務(wù)人之間是否存在不公平地位，修復(fù)方案是否危害社會(huì)公共利益。生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴中應(yīng)明確修復(fù)方案及其替代方案，嚴(yán)格審查賠償義務(wù)人訴前修復(fù)情況以減輕其責(zé)。同時(shí)邀請(qǐng)社會(huì)公益性組織提供輔助專業(yè)性調(diào)查，進(jìn)一步明確賠償義務(wù)人環(huán)境修復(fù)責(zé)任。除此之外，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)多元化監(jiān)督主體的監(jiān)督。由專業(yè)鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害情形進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估，對(duì)修復(fù)方案予以細(xì)化，嚴(yán)格分階段分地域檢測(cè)。同時(shí)為進(jìn)一步規(guī)范生態(tài)環(huán)境修復(fù)專項(xiàng)資金，應(yīng)當(dāng)公開修復(fù)資金流動(dòng)信息，嚴(yán)格監(jiān)控資金流向，增加生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金的審計(jì)監(jiān)督主體，將審計(jì)監(jiān)督部門作為第三方獨(dú)立主體以保障公平審計(jì)。其次，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)各監(jiān)管主體的聯(lián)動(dòng)，形成動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系。以社會(huì)公眾參與為主線，賠償權(quán)利人為主力，司法系統(tǒng)提供強(qiáng)制力保障和修復(fù)結(jié)果的確認(rèn)，以最終落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)，進(jìn)而保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

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作者簡(jiǎn)介：茍軼萍（1996.10—），女，四川省成都人，成都市雙流區(qū)四川大學(xué)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)，碩士研究生。