試析PPP模式下項目風(fēng)險控制及對策

周鴻清

摘 要：PPP模式，即政府和社會資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目模式，以市場競爭的方式引入社會資本提供服務(wù)。PPP模式不僅是一種全新的建設(shè)模式，同時也是一次針對行政體制、財政體制、投融資體制的全方位轉(zhuǎn)型?，F(xiàn)代PPP起源于20世紀80年代的英國，最早涉及供水、供電、道路、醫(yī)院等市政工程建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域，當前我國社會主義經(jīng)濟處于高速發(fā)展階段，過度依靠地方財力來獨立運作公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)顯然不太現(xiàn)實，在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域通過PPP模式引入民營資本成為一條有效的解決途徑。這一模式在我國經(jīng)歷了幾十年的發(fā)展歷程，無論是企業(yè)還是政府，對這一項目模式都已經(jīng)有了較高的接受度。但是從現(xiàn)階段的情況來看，PPP項目在實際推進的過程中依然存在諸多問題，尤其在工程預(yù)決算、融資方面的問題最為突出，文章就針對相關(guān)問題進行了具體探討。

關(guān)鍵詞：PPP模式;工程預(yù)決算;融資;問題

前 言

在當前以投資拉動經(jīng)濟的大環(huán)境下，建筑行業(yè)的發(fā)展進入了快車道，其在我國市場經(jīng)濟中所占有的地位也越來越重要。沒有規(guī)矩不成方圓，要想確保行業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展，就需要對建筑行業(yè)的相關(guān)經(jīng)營行為進行規(guī)范， PPP模式的引入對于規(guī)范行業(yè)行為發(fā)揮了十分重要的作用，相比于其他模式來說，PPP模式在融資、預(yù)決算等方面的制度能夠有效提升建筑企業(yè)對工程造價的控制能力以及應(yīng)對突發(fā)不確定因素的能力，使企業(yè)的經(jīng)濟效益得到合理的保障，促進整個建筑行業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。

一、PPP模式下的項目風(fēng)險

（一）索賠管理方面缺乏完善的流程和制度

從建筑企業(yè)自身的角度來講，在項目實際運行的過程中，企業(yè)與施工單位發(fā)生糾紛的問題十分常見，之所以會出現(xiàn)這一問題，一個十分重要的原因就在于沒有做好索賠管理工作。從本質(zhì)的角度來講，項目實際推進過程中，如果建筑企業(yè)沒有將索賠管理工作做到位，不僅會使工程整體的質(zhì)量受到影響，與此同時，還會影響建筑項目整體的施工進度，在此基礎(chǔ)上，嚴重脫離工程預(yù)決算的相關(guān)內(nèi)容，導(dǎo)致建筑企業(yè)在對項目進行管理的過程中出現(xiàn)成本投入增加的問題[1]。但是從現(xiàn)階段我國的實際情況來看，雖然很多建筑企業(yè)已經(jīng)認識到了索賠管理工作開展的重要意義，相關(guān)工作的開展卻并沒有明確的標準進行參考，在項目推進過程中一些容易發(fā)生糾紛之處，施工合同中并沒有明確地體現(xiàn)。在這樣的大背景下，項目推進過程中出現(xiàn)問題之后，索賠方案的確立就會顯得過于盲目，致使索賠方案普遍缺乏全面性和完善性，日后一旦出現(xiàn)索賠糾紛，往往就會出現(xiàn)施工單位與建筑單位長期扯皮的情況，不僅會使建筑企業(yè)自身的社會形象受損，在此過程中，雙方的經(jīng)濟損失也都會相應(yīng)增加。

（二）缺乏融資風(fēng)險把控能力

PPP項目大多數(shù)均為運營期較長的大型公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，單體資金需求量十分巨大，項目建設(shè)、運行、移交整個過程耗時較長，與之對應(yīng)的融資模式也具有融資金額大、貸款償付周期長等特點，由于PPP項目融資的特點帶來的風(fēng)險主要集中法務(wù)、外部經(jīng)濟環(huán)境、融資主體、行業(yè)市場環(huán)境等方面。具體來說PPP項目在融資的過程中涉及到擔保、貸款、抵押、質(zhì)押等多重法律關(guān)系，需要專業(yè)的法務(wù)人員進行審核把關(guān)，往往項目公司不具備這樣法務(wù)力量，法務(wù)條款的漏洞可能會對整個項目帶來巨大的商業(yè)風(fēng)險。PPP項目融資在較長的時間周期內(nèi)發(fā)生例如利率、匯率、通貨膨脹等外部經(jīng)濟因素劇烈波動的可能性較大，這些不確定因素均會對項目的建設(shè)、運營成本產(chǎn)生重大影響。PPP項目投資額大且回收期較長的屬性直接決定了金融機構(gòu)對于項目自身收益水平、收益結(jié)構(gòu)等環(huán)節(jié)有著較為嚴格的要求，同時還會對項目公司，特別是社會資本方自身的資質(zhì)設(shè)置較高的準入門檻，如若無法滿足金融機構(gòu)對于融資條件的需求，無法撬動金融資本，僅依靠社會資本方自身的資金，整個項目的實施將面臨巨大資金壓力。此外部分PPP項目依靠市場化的收益作為融資資金還本付息的主要來源，一旦外部需求、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、技術(shù)更新等市場環(huán)境發(fā)生重大變更，則整個項目的償債能力出現(xiàn)較大問題，直接引發(fā)財務(wù)風(fēng)險。

（三）預(yù)決算的準確性有待提升

工程預(yù)決算的管理方式最早由外資企業(yè)引入，進入我國的時間還相對較短，在這樣的情況下，致使我國企業(yè)普遍缺乏專業(yè)從事工程預(yù)決算工作的人員。從現(xiàn)階段建筑企業(yè)的實際運轉(zhuǎn)情況來看，多數(shù)企業(yè)現(xiàn)有的預(yù)決算工作負責(zé)人員的專業(yè)素質(zhì)都無法滿足PPP項目模式下工程預(yù)決算工作開展的實際需要[2]。表現(xiàn)在實際對工程量進行計算的過程中經(jīng)常出現(xiàn)虛報、重報等方面的問題，致使實際工程量與預(yù)決算工程量之間存在較大的差異。例如，審計人員在進行項目融資風(fēng)險管理，以及實際審核預(yù)決算編程內(nèi)容的過程中，由于對建筑工程項目的融資風(fēng)險缺乏詳細的認知，同時對定額標準缺乏足夠地了解，進而在審核工作的開展過程中使用了舊的定額計算方式，而沒有考慮到工程項目實際推進過程中所特有的消耗量的問題，進而影響了工程量最終計算結(jié)果的準確程度。

（四）定額沒有及時進行更新

在實際對建筑工程預(yù)決算編制工作進行落實的過程中，項目換算是一項十分重要的工作，在進行相關(guān)操作的過程中，需要充分考慮工程自身的定額標準，以往在對建筑工程進行預(yù)決算的過程中，靜態(tài)方法最為常用，但是，在PPP項目大背景之下這種方法具有一定地滯后性，已經(jīng)無法匹配現(xiàn)階段建筑工程施工過程中的相關(guān)內(nèi)容。因此，需要對定額標準進行合理有效地更新，使其能夠與行業(yè)的發(fā)展情況最大限度地保持一致，如此，工程預(yù)決結(jié)算工作的開展需要才能真正得到滿足[3]。除此之外，在實際確定定額標準的過程中，還需要充分考慮施工區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展情況，針對個別經(jīng)濟水發(fā)展水平相對落后的區(qū)域，所確定的定額標準也需要最大限度地符合當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展情況。

二、PPP模式下項目風(fēng)險的應(yīng)對舉措

（一）加強索賠管理，降低糾紛發(fā)生率

PPP項目大背景之下，建筑企業(yè)要想真正做好索賠管理工作，就需要積極轉(zhuǎn)換工作重心，由以往過度關(guān)注自身利益的保護轉(zhuǎn)化到索賠糾紛的預(yù)防方面，在此基礎(chǔ)上，使索賠糾紛問題的發(fā)生概率能夠得到有效降低。要對以往出現(xiàn)索賠糾紛問題的原因以及常見的索賠情況進行合理有效地統(tǒng)計分析，有研究顯示，工程量計算錯誤是導(dǎo)致索賠糾紛問題發(fā)生的最主要原因。要有效解決這一問題，就需要對施工合同條款中的相關(guān)規(guī)定進行有效細化，使合同中所規(guī)定的工程量內(nèi)容能夠具有更強的指向性，從招標環(huán)節(jié)開始，即對相關(guān)操作進行規(guī)范管理，在施工合同中要明確體現(xiàn)工程量。在這樣的大背景下，建筑企業(yè)與施工方為了保護自己的利益，在正式開始施工之前就都會仔細核算工程量，進而最大限度地保證工程量核算的準確性。但是，從本質(zhì)的角度來講，這樣的操作方式，雖然能夠在一定程度上降低索賠糾紛問題的發(fā)生概率，卻無法完全避免索賠糾紛問題的發(fā)生。一旦出現(xiàn)索賠糾紛問題之后，雙方需要協(xié)商出具具有較強科學(xué)性以及完善性的索賠方案，在此基礎(chǔ)上，使建筑企業(yè)自身索賠管理工作的開展能夠受到法律保護，使施工單位和建筑企業(yè)自身的利益都能得到保證，避免其中一方利益受損的情況出現(xiàn)。

（二）建立融資風(fēng)險管控體系

PPP模式下，對于企業(yè)的融資風(fēng)險來說，大體分為外部風(fēng)險與內(nèi)部風(fēng)險，外部風(fēng)險包括政策風(fēng)險、商業(yè)風(fēng)險、項目審批風(fēng)險、法律風(fēng)險;內(nèi)部風(fēng)險包括開發(fā)風(fēng)險、運營風(fēng)險、市場風(fēng)險、完工風(fēng)險。對于外部融資風(fēng)險來說，企業(yè)應(yīng)通修訂協(xié)議、補充協(xié)議等方式進行外部融資風(fēng)險防控;對于內(nèi)部融資風(fēng)險來說，企業(yè)應(yīng)在工程開工之前，對競標企業(yè)的資金運作情況進行了解，在諸多的承包商中選擇實力及信譽最強的企業(yè)進行合作。同時，企業(yè)也應(yīng)對項目運營以及市場的需求進行了解，確保在項目建設(shè)之前，將成本的預(yù)算、決算工作進行完成，以此確保項目在竣工的時候，可以達到預(yù)期的收益。

PPP模式下，對于融資風(fēng)險的防控舉措來說，應(yīng)建立融資風(fēng)險管控體系，對于融資金額不足、再融資不確定性較強、融資成本高于預(yù)期的問題，可以建立具有較強融資能力的社會資本融入體系，并將履約保函金額進行設(shè)定，還需在合同條款中納入融資風(fēng)險。此外，項目公司可以參考市場利率進行債券的可換轉(zhuǎn)換，或者以質(zhì)押收益權(quán)益的方式獲取資金，并以此建立融資風(fēng)險防控體系。再者，還可以對不同的期限結(jié)構(gòu)進行利用，并與內(nèi)外部融資工具進行搭配的模式進行對沖。上述融資風(fēng)險防控體系的建立，可以有效緩解融資風(fēng)險，確保PPP模式下，項目的有序發(fā)展。

（三）強化工程預(yù)決算管理制度

PPP項目模式背景下，預(yù)決算工作負責(zé)人員就是工程預(yù)決算管理工作開展的行為主體，因此，工程預(yù)決算管理工作的開展質(zhì)量會直接受到相關(guān)人員專業(yè)素質(zhì)的影響[4]。在這樣的情況下，建筑企業(yè)自身就需要加大對于工程預(yù)決算工作負責(zé)人員的培養(yǎng)力度，在此基礎(chǔ)上，通過高質(zhì)量的培養(yǎng)實現(xiàn)工程預(yù)決算工作負責(zé)人員道德素質(zhì)和專業(yè)素質(zhì)的提升，

為了使工程預(yù)決算工作的開展效率和預(yù)決算結(jié)果的準確性都能得到有效提升，還需要根據(jù)工程建設(shè)的實際需要建立一套完善的工程預(yù)決算工作開展系統(tǒng)，例如，在對工程量進行計算的過程中，為了保證工程量計算的準確性，就需要根據(jù)實際需要建立相關(guān)的操作流程，保證工程預(yù)決算工作開展的針對性。

在實際對工程量進行計算的過程中，建筑企業(yè)要提前審查清單，在保證對清單內(nèi)容有充分了解的基礎(chǔ)之上，方可正式開始工程量的計算工作，審查過程中，要重點關(guān)注實際工程量與清單工程量存在差異之處，在此基礎(chǔ)上，有效規(guī)避計算錯誤，避免重復(fù)計算的情況出現(xiàn)。與此同時，工程預(yù)決算工作負責(zé)人員在充分了解工程量的情況下，也能有效減少腐敗行為的出現(xiàn)，杜絕施工單位相關(guān)人員與建筑企業(yè)內(nèi)部工作人員里應(yīng)外合、謀取私利的情況出現(xiàn)。實際核算過程中，一旦發(fā)現(xiàn)實際工程量與清單上所顯示的工程量存在差異的情況，要及時追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，按照行業(yè)規(guī)定和國家有關(guān)規(guī)定對相關(guān)責(zé)任人進行處罰，對其他工作的負責(zé)人員進行警告[5]。與此同時，實際開展工程量計算工作的過程中，難免會出現(xiàn)受到各種因素的影響而需要重新對計算結(jié)果進行調(diào)整的情況出現(xiàn)，一旦出現(xiàn)此類問題，需要第一時間根據(jù)實際需要對工程量進行調(diào)整，避免拖延時間而加大后續(xù)工作的開展難度。例如，建筑項目在實際推進的過程中，由于施工周期整體較長，有些項目往往需要歷經(jīng)幾年的時間才能夠完成，而在這一階段難免會出現(xiàn)材料價格上漲或是下浮的情況，針對上述問題，在實際進行工程預(yù)決算的過程中就需要及時對相關(guān)項目進行調(diào)整，對需要核實的項目進行及時有效地記錄，對實際工程量進行重新核實，在此基礎(chǔ)上，工程結(jié)算結(jié)果的準確性才能切實得到保障，建筑企業(yè)的利益才能最大限度地得到維護。

（四）落實定期信息更新和事后監(jiān)督制度

從常規(guī)工作流程的角度來講，在結(jié)束工程預(yù)決算工作之后，需要第一時間開始工程預(yù)決算的審計和監(jiān)督工作，在此基礎(chǔ)上，確保工程預(yù)決算工作開展過程中潛在的問題能夠被及時發(fā)現(xiàn)，使工程預(yù)決算的結(jié)果能夠最大限度地保證準確。但是，從現(xiàn)實的情況來看，PPP項目模式下，個別企業(yè)雖然對于工程預(yù)決算開展的重要意義有了一定程度地認識，對于相關(guān)工作開展的重視程度也在持續(xù)提升，但是，一些企業(yè)卻并沒有及時落實工程預(yù)決算審計和監(jiān)督工作，致使工程結(jié)算結(jié)果潛在的偏差問題無法得到及時有效地解決，影響建筑企業(yè)自身的收益。要有效解決上述問題，就需要加強對工程預(yù)決算工作開展的監(jiān)督和管理，加大對于相關(guān)問題的重視程度，使審計工作內(nèi)容和監(jiān)督工作內(nèi)容能夠得到深入有效地落實，確保工程結(jié)算工作開展的每一個環(huán)節(jié)都能最大限度地保證準確，在此基礎(chǔ)上，使工程預(yù)決算工作開展的積極效益能夠得到充分發(fā)揮。

結(jié) 語

綜上所述，PPP項目環(huán)境下，建筑企業(yè)雖然對工程預(yù)決算工作的重視程度有所提升，但是從現(xiàn)實的角度來講，相關(guān)工作的開展依然存在諸多不足。而工程的融資風(fēng)險管控以及預(yù)決算工作的開展質(zhì)量不僅會直接影響項目建設(shè)和運營管理工作的順利開展，還會對企業(yè)的投資決策產(chǎn)生直接影響，因此，更需要加強對相關(guān)問題的關(guān)注。在明確工程融資風(fēng)險以及預(yù)決算工作開展過程中存在問題的基礎(chǔ)之上，采取有效措施對相關(guān)問題進行解決，在此基礎(chǔ)上，真正實現(xiàn)企業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

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