檢察機(jī)關(guān)督促糾正行政違法行為制度的構(gòu)建

摘 要：檢察機(jī)關(guān)督促糾正行政違法行為，是十八屆四中全會(huì)關(guān)于司法體制改革的制度設(shè)計(jì)，是檢察改革的制度創(chuàng)新，制度的實(shí)行體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督性質(zhì)和特征，構(gòu)建了新型的司法權(quán)與行政權(quán)之良性關(guān)系。但是實(shí)踐中仍存在諸多弊端，需要加以完善。

關(guān)鍵詞：權(quán)力制衡;督促起訴;檢察建議

Abstract：Procuratorial organs urge the correction of administrative illegal acts，which is the institutional design for judicial reform in the fourth plenary session of the 18th CPC central committee，and it is the institutional innovation of procuratorial reform.The implementation of the system reflects the nature and characteristics of legal supervision to procuratorial organs，it establishes a benign relationship between judicial power and administrative power.However，there are still many drawbacks in practice，which needs to be improved.

Key words：Checks and balances;urging of prosecution;procuratorial suggestion

檢察機(jī)關(guān)的民事行政監(jiān)督權(quán)，是檢察監(jiān)督權(quán)的有機(jī)組成部分，與刑事領(lǐng)域的檢察監(jiān)督不同，民事行政司法領(lǐng)域的監(jiān)督一直是檢察監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)，從強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)原則出發(fā)，需要對(duì)民事行政司法領(lǐng)域的檢察制度進(jìn)行改革。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟和對(duì)違法行政行為進(jìn)行監(jiān)督的制度就是有益探索。我國憲法第129條明確規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！敝泄彩藢盟闹腥珪?huì)通過的《關(guān)于全面依法治國若干重大問題的決定》曾明確提出：“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正”，最高人民檢察院在《關(guān)于深化檢察改革的意見》中明確提出，要建立檢察機(jī)關(guān)在履行職務(wù)犯罪偵查等職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)行為的督促糾正制度。檢察機(jī)關(guān)督促糾正行政違法行為，是司法體制改革的一項(xiàng)重要制度安排，對(duì)充分發(fā)揮檢察職能、優(yōu)化檢察職權(quán)配置、強(qiáng)化法律監(jiān)督、促進(jìn)依法行政都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。基于此，我們對(duì)檢察機(jī)關(guān)督促糾正行政違法行為制度實(shí)施的困境以及制度的構(gòu)建與完善略陳管見。

一、建立檢察機(jī)關(guān)督促糾正行政違法行為制度的理論基礎(chǔ)

權(quán)力制衡理論是西方國家普遍運(yùn)用在政治體制和其他國家管理活動(dòng)中的重要法理，被多國作為一項(xiàng)重要的憲法原則和最基本的政權(quán)組織形式，三權(quán)分立制度對(duì)國家權(quán)力分配和制約存在一定的科學(xué)性和有效性，綿延二百多年仍不失其強(qiáng)大的生命力，在眾多輔助性制度支撐之下，制度中的“三權(quán)”一直處于互動(dòng)平衡的態(tài)勢(shì)中。權(quán)力制衡理論的實(shí)質(zhì)在于，平等權(quán)力間的制約和均衡，其權(quán)力運(yùn)作機(jī)制表現(xiàn)為權(quán)力配置呈現(xiàn)出權(quán)力系統(tǒng)各項(xiàng)權(quán)力之間的既獨(dú)立又互相牽制，目的在于防止權(quán)力系統(tǒng)出現(xiàn)獨(dú)斷專行。源于政治、法律與政策，我國雖無三權(quán)分立的憲政模式，但建構(gòu)的權(quán)力體系是憲法框定的人大權(quán)力機(jī)構(gòu)控制下的“一府兩院”之權(quán)力體系，形成了有中國特色的權(quán)力制衡。由于行政權(quán)自身的強(qiáng)勢(shì)性和難以遏制的膨脹，對(duì)權(quán)力的制衡更多地應(yīng)表現(xiàn)為立法權(quán)、司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的約束和抑制。建設(shè)社會(huì)主義法治國家，其核心之一亦是實(shí)現(xiàn)以權(quán)力制約權(quán)力，對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行有效制約，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的擅權(quán)與濫權(quán)。人民檢察院是國家的專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，憲法對(duì)人民檢察院的功能定位是法律監(jiān)督，對(duì)國家各項(xiàng)法律的遵守和執(zhí)行情況履行法律監(jiān)督職責(zé)，實(shí)現(xiàn)國家法治的統(tǒng)一和實(shí)施，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義。根據(jù)法律部門的劃分，我國檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督主要有：刑事法律監(jiān)督、民事法律監(jiān)督、行政法律監(jiān)督。理論上看，檢察機(jī)關(guān)的這三種法律監(jiān)督構(gòu)成了檢察機(jī)關(guān)完整意義上的法律監(jiān)督體系整體。[1]相較而言，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政法律的檢察監(jiān)督開展得較晚，而民事行政檢察監(jiān)督制度即是法律預(yù)設(shè)的糾偏機(jī)制之一。檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)監(jiān)督違法行政行為，可以有效發(fā)揮行政行為背后的“法律之眼”和“有效控權(quán)”職能，防止違法行政行為侵權(quán)。根據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)享有完整的三種訴訟監(jiān)督權(quán)力?！稕Q定》也指出：“完善檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度，加強(qiáng)對(duì)刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監(jiān)督?！睓z察機(jī)關(guān)具有監(jiān)督糾正違法行政行為的職權(quán)優(yōu)勢(shì)。而且，授權(quán)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督糾正違法行政行為也是許多國家和地區(qū)的通行做法。

二、建立檢察機(jī)關(guān)督促糾正行政違法行為制度的困境

檢察機(jī)關(guān)督促糾正行政違法行為構(gòu)建了檢察權(quán)與行政權(quán)的新型關(guān)系，體現(xiàn)了檢察職能中法律監(jiān)督權(quán)的延伸，既強(qiáng)化了檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，亦體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作的支持。我國現(xiàn)行《行政訴訟法》構(gòu)建了人民檢察院對(duì)行政訴訟實(shí)行檢察監(jiān)督的制度，契合了中國現(xiàn)實(shí)需要。但是行政訴訟檢察監(jiān)督制度的實(shí)際監(jiān)督效果不如人意，未能體現(xiàn)在目前的制度框架中，沒有達(dá)到現(xiàn)行制度設(shè)置的初衷。司法實(shí)踐中人民檢察院對(duì)行政訴訟案件的抗訴比較消極，應(yīng)當(dāng)事人申請(qǐng)的抗訴也并不積極主動(dòng)，另一方面行政訴訟檢察監(jiān)督的剛性效果在立法和制度層面缺乏足夠的保障措施，往往出現(xiàn)被監(jiān)督者對(duì)監(jiān)督者的正確意見拒絕接受的情形，監(jiān)督者毫無強(qiáng)有力的救濟(jì)途徑，監(jiān)督效果的非理想狀態(tài)一直存在。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為的監(jiān)督目前尚處于探索階段，仍存諸多問題，需要加以完善。

（一）監(jiān)督依據(jù)權(quán)威性不夠

檢察機(jī)關(guān)督促糾正行政違法行為，如果沒有立法支持或支持力度欠缺，制度就難以在實(shí)踐中順利推行。目前實(shí)行行政違法行為檢察監(jiān)督的依據(jù)主要有：一是黨中央在十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中提出：“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正”;二是最高人民檢察院在《關(guān)于深化檢察改革的意見》（2013—2017年工作規(guī)劃）中明確提出：“要建立檢察機(jī)關(guān)在履行職務(wù)犯罪偵查等職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)行為的督促糾正制度”;三是《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》中的相關(guān)條款。此外，中辦、國辦轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》，最高人民法院、最高人民檢察院頒發(fā)了《關(guān)于對(duì)民事審判與行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》等等，為檢察機(jī)關(guān)督促糾正違法行政行為提供了制度依據(jù)和參考。[2]但是，上述規(guī)定過于原則、分散，缺乏可操作性，而且沒有上升為法律的高度，震懾力和權(quán)威性有待加強(qiáng)。

（二）監(jiān)督方式缺乏多元性

依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定及實(shí)踐操作，對(duì)于行政違法行為監(jiān)督的最主要方式只有檢察建議這一種方式。毋庸置疑，由于行政權(quán)的不斷膨脹和擴(kuò)張以及民行部門的弱勢(shì)地位，僅僅依靠民行部門發(fā)出糾正違法行為檢察建議這種柔性的監(jiān)督方式已經(jīng)很難達(dá)到有效的監(jiān)督目的。由于行政違法行為檢察監(jiān)督法律依據(jù)分散、監(jiān)督方式單一，難以形成“強(qiáng)監(jiān)督”格局，其直接后果導(dǎo)致行政違法行為檢察監(jiān)督徒有虛名、名不副實(shí)。

（三）監(jiān)督效力過弱

從現(xiàn)階段看，行政違法行為檢察監(jiān)督更多地選用的是合作式監(jiān)督，而非對(duì)抗式監(jiān)督。合作式監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)在于，在辦理行政違法行為檢察監(jiān)督案件過程中最大限度的減少了辦案阻力，其劣勢(shì)在于對(duì)行政違法行為是否真正整改到位、是否達(dá)到預(yù)期的監(jiān)督效果關(guān)注不夠。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部職責(zé)的劃分存在一定的機(jī)械性，使民事行政檢察監(jiān)督工作力度不夠。民事行政訴訟檢察部門自設(shè)立以來，長期處于較弱勢(shì)地位，承擔(dān)民事行政訴訟監(jiān)督職能的部門人員較少，業(yè)務(wù)也不多。監(jiān)督人才隊(duì)伍尚未形成應(yīng)有的規(guī)模，人才短缺。監(jiān)督資源內(nèi)部分配上不平衡。難以配備精通民法、行政法及行政訴訟法的專門人才，使得民事行政檢察監(jiān)督工作的質(zhì)量和水平難以得到保證。此外，民事訴訟檢察監(jiān)督和行政訴訟檢察監(jiān)督在機(jī)構(gòu)設(shè)置上混而為一，合為一體，在一定程度上制約了民事行政訴訟檢察監(jiān)督能力的專業(yè)性發(fā)展。

（四）檢察監(jiān)督人員配備不足與專業(yè)素養(yǎng)較低

從人員配備看，各基層檢察院都是民事、行政檢察監(jiān)督合署辦公，將民事、行政兩種監(jiān)督職能合并設(shè)置，難以適應(yīng)新形勢(shì)下行政檢察工作的需要。民行檢察人員配備也存在嚴(yán)重不足。比如，某市13個(gè)基層縣院民行科除開鶴城、通道、沅陵三個(gè)縣院為二人科室外，其余縣院均為一人科室。芷江縣院、沅陵縣院還存在民行科與控申科是合署辦公。新民訴法和行政訴訟法實(shí)施后，民行檢察部門的職能有了新的擴(kuò)張，申訴案件受理數(shù)量大幅度上升，民行檢察官不僅要辦理申訴案件，還承擔(dān)部分信訪接待、案件息訴任務(wù)。民行部門人員數(shù)量的配備難以適應(yīng)日益龐大、日趨復(fù)雜的民行檢察工作。從監(jiān)督人員的專業(yè)素養(yǎng)看，人員流動(dòng)性大。對(duì)行政違法行為調(diào)查的民行檢察官應(yīng)該具備較強(qiáng)的行政法以及行政訴訟法的專業(yè)素養(yǎng)，以應(yīng)對(duì)不斷膨脹和復(fù)雜的行政執(zhí)法行為。但遺憾的是，民行部門嚴(yán)重缺乏或者尚未有行政法專業(yè)的檢察官。在基層縣院民行部門，普遍存在年齡結(jié)構(gòu)不合理或者辦案經(jīng)驗(yàn)欠缺的情況，有些人員甚至沒有經(jīng)過司法考試，監(jiān)督業(yè)務(wù)能力普遍較薄弱，專業(yè)素養(yǎng)有待提升。

三、建立檢察機(jī)關(guān)督促糾正行政違法行為制度的具體構(gòu)想

行政權(quán)作為國家權(quán)力的重要組成部分，具有管理事務(wù)領(lǐng)域?qū)?、自由裁量?quán)大等特點(diǎn)，依法治國、依法執(zhí)政和國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)對(duì)行政職能的履行提出了更高的要求，但行政執(zhí)法領(lǐng)域存在的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等問題仍然較為突出，民眾反映比較強(qiáng)烈，需要進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，承擔(dān)著對(duì)行政違法行為的法律監(jiān)督、確保法律法規(guī)統(tǒng)一正確實(shí)施的職責(zé)。有資料顯示，近年來，各地檢察機(jī)關(guān)就督促糾正行政違法行為，進(jìn)行了大量有益的探索，僅2014年全國檢察機(jī)關(guān)就辦理督促履行職責(zé)案件28920件，取得了較好的法律效果和社會(huì)效果。[3]然而，目前行政檢察監(jiān)督體系仍未完全形成，行政檢察監(jiān)督職能沒有得到很好的發(fā)揮，存在一定的局限性，各地檢察機(jī)關(guān)開展督促履行職責(zé)的范圍、方式和程序不盡一致，需要進(jìn)一步統(tǒng)一規(guī)范。

（一）完善監(jiān)督的法律依據(jù)

我國憲法第129條和《人民檢察院組織法》第1條均明確將我國檢察機(jī)關(guān)的法律性質(zhì)確定為“國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，理應(yīng)具有對(duì)于行政違法行為監(jiān)督的權(quán)限和責(zé)任，但是，現(xiàn)行《人民檢察院組織法》并沒有直接賦予檢察機(jī)關(guān)以這種監(jiān)督的權(quán)限和責(zé)任，今后修改《人民檢察院組織法》應(yīng)增加此種授權(quán)，賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法行政行為監(jiān)督的整體權(quán)限和手段，對(duì)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督違法行政行為的基本法律問題，包括監(jiān)督原則、監(jiān)督范圍、監(jiān)督方式、監(jiān)督程序等問題，作出具體規(guī)定，為檢察機(jī)關(guān)的探索提供直接法律依據(jù)。而且，十八屆四中全會(huì)的《決定》只是黨的文件，要在實(shí)踐中貫徹落實(shí)四中全會(huì)決定提出的要求，必須通過立法將黨的政策上升為法律，增強(qiáng)監(jiān)督的權(quán)威性和有效性。

（二）優(yōu)化民行檢察法律監(jiān)督權(quán)配置，加強(qiáng)監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)

我國憲法將檢察機(jī)關(guān)定位于法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其職權(quán)行為必須突出法律監(jiān)督的核心特征，機(jī)構(gòu)設(shè)置必須以有利于實(shí)施法律監(jiān)督為原則，同時(shí)兼顧各類業(yè)務(wù)工作自身的特點(diǎn)。而且，從理論上看，檢察權(quán)的權(quán)能配置既要避免由于檢察權(quán)的過分膨脹而影響其他國家權(quán)力的正常運(yùn)行，又要避免檢察權(quán)過于弱小而起不到單獨(dú)設(shè)置的意義，檢察權(quán)與行政權(quán)和審判權(quán)在權(quán)能上必須保持一種平衡狀態(tài)。[4]鑒于行政違法行為檢察監(jiān)督的特殊性，必須賦予檢察機(jī)關(guān)民行部門相應(yīng)的職權(quán)，民行部門也應(yīng)該善于運(yùn)用這些職權(quán)，即案件審查權(quán)、案件調(diào)查權(quán)、案件調(diào)卷權(quán)和知情權(quán)。對(duì)行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督的民行檢察隊(duì)伍，需要具備較強(qiáng)的行政法以及行政訴訟法的專業(yè)素養(yǎng)，能夠從容應(yīng)對(duì)新形勢(shì)下的行政檢察監(jiān)督挑戰(zhàn)。鍛煉和提升行政違法行為檢察監(jiān)督能力，最關(guān)鍵環(huán)節(jié)是加強(qiáng)民行檢察官隊(duì)伍的專業(yè)化、職業(yè)化、精英化。通過招錄或遴選的方式加大吸收、引進(jìn)行政檢察監(jiān)督專業(yè)人員的工作力度。選擇一批具有深厚法學(xué)背景，業(yè)務(wù)能力水平較高，具有較為豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的檢察官配備到行政檢察部門，保持行政檢察隊(duì)伍的穩(wěn)定性、專業(yè)性以及隊(duì)伍內(nèi)部年齡、知識(shí)等因素的梯次結(jié)構(gòu)，使行政檢察隊(duì)伍能夠保持較為合理優(yōu)化的結(jié)構(gòu)水平。同時(shí)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)能力建設(shè)，對(duì)民行檢察官加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，不斷提高檢察隊(duì)伍對(duì)行政違法行為的履職能力。

（三）明確督促糾正行政違法行為的范圍、方式和手段

行政行為種類繁多，檢察機(jī)關(guān)客觀上無法監(jiān)督所有行政行為，鑒于對(duì)行政違法行為的檢察監(jiān)督仍處于探索階段，更涉及到檢察權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系問題，在憲法和法律沒有充分、明確授權(quán)的情況下，應(yīng)該科學(xué)、嚴(yán)格限制監(jiān)督范圍。其監(jiān)督范圍應(yīng)以保護(hù)國家利益和公共利益，充分保障人權(quán)為考量。具體的監(jiān)督范圍可以包括以下情形：1、損害國家利益和社會(huì)公共利益的行政行為。如國有資產(chǎn)保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、食品藥品監(jiān)督管理等領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)違法不作為或?yàn)E作為，使得國家利益和公共利益受到損害。2、違法限制、剝奪人身自由的行政行為。在行政執(zhí)法領(lǐng)域，存在著行政拘留、治安拘留等行政強(qiáng)制措施或行政處罰類別，此類行政行為與刑事領(lǐng)域中的拘留、逮捕等刑事強(qiáng)制措施具有相似之處，都是以限制或剝奪人身自由為結(jié)果。人身自由權(quán)是人權(quán)的重要組成部分，確立檢察機(jī)關(guān)對(duì)限制或剝奪人身自由的行政強(qiáng)制措施和行政處罰行為的監(jiān)督，以充分保障人權(quán)。3、其他造成嚴(yán)重后果或社會(huì)影響的行政違法行為。對(duì)于一般的、輕微的行政違法行為，如果沒有對(duì)行政相對(duì)人的實(shí)體權(quán)利造成實(shí)質(zhì)損害，一般應(yīng)不予監(jiān)督。對(duì)于抽象行政行為也不宜納入檢察監(jiān)督范圍。

在監(jiān)督手段和方式方面，督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行政行為包括三種方式：督促起訴制度、檢察建議制度和行政公益訴訟制度。督促起訴屬于一種協(xié)作、提醒、督促性質(zhì)的監(jiān)督方式;檢察建議具有靈活便捷、柔性非對(duì)抗、易于被行政機(jī)關(guān)接受等特點(diǎn);對(duì)經(jīng)過督促起訴、檢察建議等監(jiān)督方式，行政機(jī)關(guān)仍然不糾正違法行為或仍不履行法定職責(zé)，符合提起公益訴訟條件的，可以依法向人民法院提起公益訴訟。其中，完善檢察建議機(jī)制，增強(qiáng)檢察建議的權(quán)威性和有效性尤為重要。鑒于檢察權(quán)與行政權(quán)的權(quán)力架構(gòu)，檢察機(jī)關(guān)要恪守權(quán)力邊界，監(jiān)督時(shí)一般不能介入具體行政過程，只能監(jiān)督和督促行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，不能代替、直接撤銷或者變更行政行為，要尊重行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力的職能，尊重行政機(jī)關(guān)自我監(jiān)督和糾錯(cuò)機(jī)制。對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行政或者不作為的，先提出提醒式檢察建議，對(duì)不采納檢察建議或者采納建議仍不能達(dá)到要求的，再提出糾正式和處分式檢察建議。明確檢察建議的回復(fù)期限，確保檢察建議督促糾正行政違法行為的實(shí)效性。同時(shí)，建立督促糾正行政違法行為案件請(qǐng)示備案制度。下級(jí)檢察機(jī)關(guān)在提出督促糾正的檢察建議之前，應(yīng)提前向上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)請(qǐng)示，監(jiān)督后報(bào)上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)備案，以提高監(jiān)督質(zhì)量，防止檢察權(quán)濫用。此外，還可啟動(dòng)違法行為調(diào)查，向相關(guān)行政機(jī)關(guān)調(diào)閱行政執(zhí)法檔案、卷宗等材料，或向行政單位和個(gè)人調(diào)查核實(shí)情況。

（四）建立健全督促糾正行政違法行為的配合與銜接機(jī)制

一是建立檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部配合制約機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察權(quán)的各項(xiàng)具體權(quán)能都體現(xiàn)著法律監(jiān)督的實(shí)質(zhì)，都是法律監(jiān)督權(quán)的具體表現(xiàn)形式。檢察工作以“串聯(lián)”式為特征，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門業(yè)務(wù)之間相互有程序上的遞進(jìn)關(guān)系。為了更好地履行法律監(jiān)督的職責(zé)，各部門應(yīng)當(dāng)建立起互相配合、互相制約的機(jī)制，使檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督管理形成合力。具體表現(xiàn)在：可以在內(nèi)部建立行政違法行為線索管理、移送和辦理工作機(jī)制。依據(jù)十八屆四中全會(huì)的《決定》，檢察機(jī)關(guān)督促糾正的對(duì)象是在履行法律監(jiān)督職能中發(fā)現(xiàn)的行政違法行為，對(duì)于行政相對(duì)人向檢察機(jī)關(guān)單純申請(qǐng)對(duì)行政行為的監(jiān)督，不宜作為案件來源途徑。案件來源渠道可以明確為兩種：1.公民、法人和其他組織向檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)國家機(jī)關(guān)及其工作人員犯罪，經(jīng)調(diào)查不構(gòu)成犯罪的行政違法行為，對(duì)于行政相對(duì)人向檢察機(jī)關(guān)單純申請(qǐng)對(duì)行政行為的監(jiān)督，不宜作為案件來源途徑。因檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督不是一般監(jiān)督，而是在履行檢察職能中法律監(jiān)督權(quán)的延伸，監(jiān)督程序啟動(dòng)權(quán)在檢察機(jī)關(guān)。2.檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)自行發(fā)現(xiàn)的行政違法行為。如檢察機(jī)關(guān)在履行法律明確授權(quán)的職務(wù)犯罪偵查、批捕、公訴、刑事、民事和行政訴訟監(jiān)督等職責(zé)中發(fā)現(xiàn)了案件以外的行政違法行為。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)履行職責(zé)辦理刑事案件中構(gòu)成犯罪的行政違法行為，不應(yīng)再另行督促糾正。如果追究個(gè)人刑事責(zé)任后，行政機(jī)關(guān)仍然不予糾正行政違法行為的，應(yīng)督促其糾正。檢察機(jī)關(guān)辦理的行政訴訟監(jiān)督案件中的行政違法行為通過訴訟監(jiān)督途徑達(dá)到了間接監(jiān)督目的，不宜同時(shí)再另行督促糾正。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)制定內(nèi)部規(guī)范性文件，明確行政違法行為線索統(tǒng)一管理部門、移送程序、具體承辦部門和辦理程序，避免監(jiān)督的隨意性。按照檢察機(jī)關(guān)案件線索統(tǒng)一歸口管理的規(guī)定，各職能部門在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)案件線索的，應(yīng)移交控告部門統(tǒng)一管理。民行檢察部門長期履行行政訴訟監(jiān)督職責(zé)，有一支熟悉行政法律法規(guī)的行政檢察隊(duì)伍，比較適合擔(dān)當(dāng)行政違法行為監(jiān)督重任?？馗娌块T統(tǒng)一受理案件線索后，移送民行檢察部門統(tǒng)一承辦。

二是將行政檢察監(jiān)督手段與糾錯(cuò)機(jī)制進(jìn)行有效銜接。把督促起訴和提出檢察建議等監(jiān)督手段與行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督、行政復(fù)議、行政訴訟等行政救濟(jì)和司法救濟(jì)等措施有效銜接，可以發(fā)揮各種糾錯(cuò)機(jī)制的集合作用。行政違法行為如果能夠通過行政復(fù)議或行政訴訟救濟(jì)途徑解決的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知行政相對(duì)人優(yōu)先提起行政復(fù)議或行政訴訟進(jìn)行救濟(jì)，只有在沒有具體的行政相對(duì)人，或者行政相對(duì)人通過行政復(fù)議和行政訴訟途徑未能獲得救濟(jì)的情況下，檢察機(jī)關(guān)再行介入。這樣有利于快速、便捷地解決行政爭議，加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，充分發(fā)揮行政訴訟制度的功能作用，合理利用有限的司法資源，最大限度發(fā)揮各種糾錯(cuò)機(jī)制的集合效應(yīng)。此外，應(yīng)健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制。完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，克服有案不移、有案難移、以罰代刑現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無縫對(duì)接。

四、結(jié)語

源于我國的憲政體制，檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，它不僅僅是司法層面的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，更是憲政層面的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。依照現(xiàn)代司法理念，司法正義的實(shí)現(xiàn)，需要構(gòu)建起審判權(quán)與檢察權(quán)的“雙中心”體制，強(qiáng)化檢察權(quán)的法律監(jiān)督屬性和檢察機(jī)關(guān)在司法活動(dòng)中的監(jiān)督地位。迄今為止，我國司法改革的目標(biāo)仍未完全實(shí)現(xiàn)，檢察制度的改革，是司法改革的重要組成部分，近年來一直向縱深推進(jìn)，檢察制度中的刑事檢察監(jiān)督已發(fā)展得相對(duì)穩(wěn)定，民事行政檢察監(jiān)督由于起步較晚，仍存較大的發(fā)展空間。因?yàn)樯婕暗綑z察權(quán)配置，以及檢察權(quán)與行政權(quán)關(guān)系的構(gòu)建問題，檢察機(jī)關(guān)督促糾正行政違法行為制度的實(shí)行目前尚處于探索階段，尚沒有全面推行。從檢察改革的趨勢(shì)看，隨著人們權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，民事行政檢察監(jiān)督案件的總量將呈上升趨勢(shì)，檢察監(jiān)督的范圍和渠道會(huì)更加寬泛，民行檢察監(jiān)督會(huì)有更大的發(fā)展空間和用武之地。檢察機(jī)關(guān)督促糾正行政違法行為，是檢察業(yè)務(wù)中頗具特色的一部分，是檢察監(jiān)督制度中的改革創(chuàng)新，制度的構(gòu)建與推行必將有助于構(gòu)建檢察權(quán)與行政權(quán)的良性關(guān)系，推動(dòng)司法改革的深入開展。

參考文獻(xiàn)

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[4]蔣偉亮 ?張先昌主編，《國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的檢察監(jiān)督——多維視野下的法學(xué)分析》，中國檢察出版社，2007年第1版，第194頁。

作者簡介：

鄒麗君（1968——），女，湖南祁陽人，湖南師范大學(xué)法學(xué)院講師，西南政法大學(xué)博士生，研究方向：行政法學(xué)、公務(wù)員法學(xué)、法律史學(xué)。

（作者單位：湖南師范大學(xué)法學(xué)院）