我國地方政府合作治理研究現(xiàn)狀梳理

南洋

摘要：為回應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域公共事務(wù)協(xié)作治理現(xiàn)實(shí)需求，國內(nèi)學(xué)者掀起了地方政府合作治理研究浪潮，而對(duì)現(xiàn)有成果的梳理、歸納與提煉則成為現(xiàn)階段研究的重要任務(wù)，其關(guān)系到未來研究品質(zhì)的提升。

關(guān)鍵詞：地方政府;合作治理;治理路徑

一、我國地方政府合作治理研究現(xiàn)狀

如圖1所示，我國對(duì)于“地方政府合作治理”的研究熱度不減。根據(jù)圖1，本文將國內(nèi)地方合作治理研究發(fā)展分為三個(gè)階段：一是初步發(fā)展階段（2005-2011年），在此階段相關(guān)研究文章逐漸增多，但增幅相對(duì)較低;二是快速發(fā)展階段（2012-2016年），在經(jīng)歷過兩年后的沉寂后，地方政府合作治理的主題文章呈現(xiàn)出“井噴式”的增長，并在2016年達(dá)到峰值（72篇）;三是內(nèi)涵式發(fā)展階段（2017-至今），面對(duì)眾多的期刊文章，國內(nèi)學(xué)者轉(zhuǎn)入內(nèi)涵式發(fā)展，探尋當(dāng)前中國地方政府合作治理的內(nèi)在邏輯，追求研究品質(zhì)的提升。

二、我國以區(qū)域公共事物為邏輯起點(diǎn)的區(qū)域合作治理研究梳理

20世紀(jì)90年代，治理危機(jī)（crisis in governance）在全球范圍傳播開來，面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境，現(xiàn)有市場(chǎng)機(jī)制或等級(jí)制的國家機(jī)構(gòu)均難以招架，而強(qiáng)調(diào)多元主體協(xié)作的治理（governance）模式似乎成為了“靈丹妙藥”，引發(fā)研究熱潮。如羅西瑙認(rèn)為，治理不同于統(tǒng)治，是一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)管理主體未必是政府，也無須依靠國家強(qiáng)制力來實(shí)現(xiàn);羅伯特﹒羅茨認(rèn)為：治理標(biāo)志著政府管理含義的變化，指的是一種新的管理過程，或者一種改變了的有序統(tǒng)治狀態(tài)，或者一種新的管理社會(huì)的方式;格里﹒斯托克則對(duì)流行的治理概念提煉出五個(gè)論點(diǎn)。[1]此后，治理理論運(yùn)用于社會(huì)各領(lǐng)域，其中區(qū)域公共事務(wù)合作治理研究就是最新的研究熱點(diǎn)，由此歐美學(xué)界逐漸形成了較為成熟的大都市區(qū)（圈）治理（metropolitan area governance）理論體系。而國內(nèi)學(xué)者也立足國情，圍繞區(qū)域合作治理緣起、治理的困境以及解決的路徑等方面開展研究，構(gòu)建起了具有本土生命力的知識(shí)體系。

首先在區(qū)域合作治理何以興起這一問題上，張成福等人將區(qū)域治理緣由歸為資源稀缺性和組織依賴性、公共議題跨域性、公共物品外溢性、城市群發(fā)展內(nèi)需等八個(gè)方面。[2]魏向前認(rèn)為跨越協(xié)同治理是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的訴求、服務(wù)型政府建設(shè)的需要、公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)和公共事物外部性的治理等因素的共同作用。[3]鎖利銘等人則認(rèn)為，區(qū)域合作治理實(shí)質(zhì)就是個(gè)體理性的地方政府為克服交易成本障礙而自行組建起的集體行動(dòng)框架，從而實(shí)現(xiàn)公共事物的有效治理。[4]此外，還有學(xué)者認(rèn)為區(qū)域合作治理是因外部環(huán)境的結(jié)構(gòu)性變遷而產(chǎn)生。由此可見，國內(nèi)學(xué)者對(duì)于區(qū)域合作治理的緣起之問存在內(nèi)生動(dòng)力與外部環(huán)境兩種不同解釋路徑。其中內(nèi)生動(dòng)力解釋路徑又分為公共物品的外溢性和資源依賴性;外部性環(huán)境具體分為經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境和社會(huì)環(huán)境。區(qū)域合作治理正是在這些因素共同作用下所產(chǎn)生的。

區(qū)域合作治理是典型的集體行動(dòng)，構(gòu)建良好的協(xié)調(diào)合作機(jī)制是行動(dòng)的基石。其中制度性集體行動(dòng)（institutional collective action）理論成為國內(nèi)學(xué)者普遍采用的理論工具，該理論借鑒了經(jīng)濟(jì)學(xué)成本-收益等知識(shí)，強(qiáng)調(diào)作為“理性經(jīng)濟(jì)人”的地方政府在面對(duì)成本、收益、風(fēng)險(xiǎn)等因素下進(jìn)行理性抉擇、實(shí)現(xiàn)集體行動(dòng)。如鎖利銘認(rèn)為交易成本的存在阻礙了區(qū)域合作，提出構(gòu)建政治協(xié)調(diào)機(jī)制來降低交易成本的治理路徑[5];邢華認(rèn)為我國區(qū)域合作治理面臨地方橫向協(xié)調(diào)不足、縱向政府介入不足、社會(huì)組織力量薄弱等問題，為降低交易成本，提出縱向嵌入式治理機(jī)制。 [6]對(duì)此，有學(xué)者則認(rèn)為在既有合作制度和平臺(tái)基礎(chǔ)上，應(yīng)著力拓展內(nèi)源式的橫向政府間合作，形成以共同利益為紐帶、自發(fā)合作的新型政府間關(guān)系。[7]除了制度性集體行動(dòng)理論，也有學(xué)者另辟蹊徑，以政府間信任機(jī)制為切口觀察政府合作整體性治理，認(rèn)為信任是區(qū)域合作治理的前提、基礎(chǔ)和保障，要加強(qiáng)地方政府信任度建設(shè)、管理和評(píng)價(jià)。[8]對(duì)此，楊龍等也持有同樣觀點(diǎn)，我國地方政府間沒有隸屬關(guān)系，不同政府間的溝通、合作取決于是否有足夠的信任。[9]

在構(gòu)建區(qū)域合作治理路徑中，國內(nèi)學(xué)者產(chǎn)生了一些分歧，形成了制度主義和結(jié)構(gòu)-過程主義兩種不同的研究路徑。[11]遵循制度主義研究路徑的學(xué)者們一致認(rèn)為，作為一項(xiàng)集體行動(dòng)區(qū)域合作治理總是存在著“搭便車”現(xiàn)象，除非通過外在的強(qiáng)制性措施否則難以實(shí)現(xiàn)集體的有效行動(dòng)，其中制度建設(shè)尤為關(guān)鍵。例如，周偉就強(qiáng)調(diào)制度權(quán)威在區(qū)域合作治理中的重要性，有助于規(guī)范合作秩序、降低交易成本、整合要素資源的從而實(shí)現(xiàn)地方政府間區(qū)域合作的可持續(xù)化;[11]方雷認(rèn)為區(qū)域合作治理的關(guān)鍵是如何突破行政區(qū)劃的界限，因此要構(gòu)建新型區(qū)域合作治理的行政制度，強(qiáng)化合作動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)地方政府間合作治理;[12]此外，還有學(xué)者強(qiáng)調(diào)制度創(chuàng)新和變遷，針對(duì)區(qū)域合作治理的選擇、實(shí)現(xiàn)和協(xié)調(diào)三個(gè)階段進(jìn)行制度創(chuàng)新以便降低成本、強(qiáng)化合作、提升合作績效。[13]而結(jié)構(gòu)-過程主義研究路徑將區(qū)域合作治理視為動(dòng)態(tài)變化的過程，既強(qiáng)調(diào)行為主體受到的制約因素，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)行為主體的能動(dòng)性[14]。金太軍和汪波就論證了我國城市群擺脫“囚徒困境”的動(dòng)力因素，認(rèn)為理性經(jīng)濟(jì)人的城市政府將會(huì)突破制約因素，圍繞合作利益進(jìn)行無限重復(fù)博弈以實(shí)現(xiàn)合作治理。[15]

參考文獻(xiàn)

[1] 俞可平主編.治理與善治[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000（09）：1、34、86.

[2] 張成福，李昊城，邊曉慧.跨域治理：模式、機(jī)制與困境[J].中國行政管理，2012（03）：102-109.

[3] 魏向前.跨域協(xié)同治理：內(nèi)生動(dòng)力、制度困境與機(jī)制創(chuàng)新[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2016（05）：20-22.

[4] 鎖利銘，楊峰，劉俊.跨界政策網(wǎng)絡(luò)與區(qū)域治理：我國地方政府合作實(shí)踐分析[J].中國行政管理，2013（01）：39-43.

[5] 鎖利銘.地方政府區(qū)域治理邊界與合作協(xié)調(diào)機(jī)制[J].社會(huì)科學(xué)研究，2014（04）：47-53.

[6] 邢華.我國區(qū)域合作治理困境與縱向嵌入式治理機(jī)制選擇[J].政治學(xué)研究，2014（05）：37-50.

[7] 朱成燕.內(nèi)源式政府間合作機(jī)制的構(gòu)建與區(qū)域治理[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2016（08）：55-62.

[8] 高建華.論區(qū)域公共管理政府合作整體性治理的政府信任機(jī)制構(gòu)建[J].商業(yè)時(shí)代，2010（31）：119-120.

[9] 楊龍，楊杰.中國府際合作中的信任[J].理論探討，2015（06）：134-138.