空間規(guī)劃視角下的城市總體規(guī)劃改革探微

王韋婷 耿建軍

摘要：下文從十九大規(guī)劃路徑出發(fā)，指出城市總體規(guī)劃應(yīng)秉承“可持續(xù)發(fā)展觀念”，兼顧短期內(nèi)的改善性作用以及長期的戰(zhàn)略發(fā)展引導(dǎo)作用，同時考慮到社會發(fā)展以及環(huán)境保護，注重政府部門和多元主體的協(xié)同效用發(fā)揮。望下文內(nèi)容能夠為我國城市空間規(guī)劃工作提供可靠參考借鑒，促使未來的城市規(guī)劃實現(xiàn)“量質(zhì)并重、持續(xù)發(fā)展”。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃;空間規(guī)劃;總體規(guī)劃;發(fā)展改革

空間規(guī)劃是在一定經(jīng)濟發(fā)展水準下，國家為有效社會發(fā)展、民生需求、經(jīng)濟發(fā)展而采取的宏觀規(guī)劃思想，旨在提高空間利用合理性，實現(xiàn)空間資源合理配置。黨的十九大對加快生態(tài)文明體制改革、建設(shè)美麗中國提出了總體要求和實現(xiàn)路徑。城市總體規(guī)劃事關(guān)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展以及民生改善，是最為重要的規(guī)劃層次。那么，在空間規(guī)劃指導(dǎo)視角下，城市總體規(guī)劃應(yīng)何去何從，應(yīng)達到什么樣的目的，承擔什么作用。下文就立足于國家當前的指導(dǎo)思想，對空間規(guī)劃視角下的城市總體規(guī)劃改革進行詳盡論述。

1 兼顧短期以及長效，持續(xù)推動改革發(fā)展

1.1 城市總體規(guī)劃應(yīng)指導(dǎo)城市空間的長期利用

城市總體規(guī)劃必須要有基本的戰(zhàn)略性發(fā)展思維，面對現(xiàn)代化城市這一個復(fù)雜、多元的系統(tǒng)，空間規(guī)劃涉及的因素極多，需要達到的目的也相對復(fù)雜?？臻g規(guī)劃視角下的城市總體規(guī)劃改革，必須要找準方向，并著眼于城市的長期發(fā)展。如，涉及到基礎(chǔ)建設(shè)的城市規(guī)劃，必須要根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律以及民眾生活需求，適度超前布局;涉及到環(huán)境保護方面的城市規(guī)劃，必須要綜合考慮到該區(qū)域生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求以及環(huán)境保護現(xiàn)狀，確保周邊環(huán)境做到“百年不變、持續(xù)向好”。進入21世紀以來，我國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，城市總體規(guī)劃經(jīng)歷了目標導(dǎo)向、問題導(dǎo)向兩個方面的深刻改革，初步形成了指導(dǎo)城市可持續(xù)發(fā)展、因地制宜長遠發(fā)展的基本方針^[1]。一般情況下，城市總體規(guī)劃應(yīng)考慮到20-40年的規(guī)劃期限，以便于根據(jù)實際情況，進行長期的安排以及預(yù)控，從整體戰(zhàn)略上完成長遠指導(dǎo)這一現(xiàn)實目標。

1.2 城市總體規(guī)劃應(yīng)對城市空間近期利用進行指導(dǎo)

空間規(guī)劃視角下的城市總體規(guī)劃，應(yīng)具備實踐性、時效性思維，遵守“三分部署、七分落實的基本原則”，只有將宏觀層面上的長遠規(guī)劃轉(zhuǎn)化為符合實際情況的行動方法，分層次、分步驟的有效落實，才能夠完成總體規(guī)劃任務(wù)。為確保城市總體規(guī)劃的有效性，保證長期戰(zhàn)略的可實現(xiàn)性，應(yīng)充分結(jié)合地區(qū)國民經(jīng)濟發(fā)展情況以及可預(yù)見一段時間內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，同時結(jié)合當?shù)卣ぷ髑闆r。為確保城市總體規(guī)劃的實踐性，應(yīng)從空間、時間兩個方面同時進行細化，通過編制近期規(guī)劃方法、遠期規(guī)劃方法，明確一段時間內(nèi)亟需改革發(fā)展建設(shè)的區(qū)域。目前，我國已經(jīng)形成了一套相對完善的城市規(guī)劃規(guī)則體系、法律體系，各方面內(nèi)容在法律條款的約束下，可實現(xiàn)有效剛性管理，并最終落實到城市建設(shè)的過程中去。因此，必須要實現(xiàn)以長期目標為基礎(chǔ)的“時間遞歸”，否則城市總體規(guī)劃不僅僅是“空中樓閣”，也如同是漫無目的的“盲人摸象”^[2]。

2 兼顧資源保護利用，促進城鄉(xiāng)綠色發(fā)展

黨的十九大明確指出，應(yīng)推進綠色發(fā)展，從源頭上推進實體經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型。而對于城市總體規(guī)劃而言，資源保護、環(huán)境保護是一個相對復(fù)雜的問題，關(guān)系到產(chǎn)業(yè)調(diào)整、基礎(chǔ)建設(shè)等多方面，因此必須要在改革的過程中秉承基本的“綜合性思維”。這里所指“綜合性思維”，不僅僅是指保護要素的簡單疊加，也不是指生態(tài)底線的簡單確立，而是要涵蓋經(jīng)濟競爭、市場經(jīng)濟發(fā)展、社會公平等要素，實現(xiàn)從多個角度看待問題，堅持“資源本位、生態(tài)本位”的核心原則，通過劃定邊線、設(shè)立紅線，確保城市規(guī)劃發(fā)展過程中，基本的生態(tài)資源不會受到損害，同時也不會因產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)致出現(xiàn)“惡性循環(huán)”等現(xiàn)象。

從城市總體規(guī)劃方案形成的過程來看，應(yīng)將某“空間平臺”作為方案形成的基礎(chǔ)，注意城鄉(xiāng)建設(shè)部門、資源保護部門的同時協(xié)作，讓資源保護工作訴求、城鄉(xiāng)規(guī)劃訴求充分展現(xiàn)出來。建議，在城市總體規(guī)劃改革過程中，可結(jié)合“科斯定理”，將“帕累托最優(yōu)”作為規(guī)劃目標，以避免垂直化行政管理方法導(dǎo)致各級工作出現(xiàn)盲目性、不協(xié)調(diào)性。

3 注重多元主體協(xié)同，明確各級權(quán)利責任

根據(jù)科斯理論我們可了解到資源最優(yōu)化配置的基本要素，就我國各地的行政管理情況而言，受制于垂直化的行政管理體制，城市總體規(guī)劃想要獲取信息的難度較大，且難以揭示基本的信息變化，想要解決該問題，就要注重多元主體的有效協(xié)同，并形成扁平化管理機制。具體表現(xiàn)為，非政府部門、政府組織合作規(guī)劃，拋棄個體利益以及單方面利益，這樣才能夠讓城市總體規(guī)劃的工作重心轉(zhuǎn)移到整體上來。從現(xiàn)狀來看，各城市已經(jīng)基本建立了城市規(guī)劃委員會制度，應(yīng)在此基礎(chǔ)上進一步改革發(fā)展，最終形成“以塊為主、均衡落實”的城市總體規(guī)劃管理模式。比如，可納專家、民眾、社會企業(yè)等，由政府部門統(tǒng)一組織，由專家進行專業(yè)指導(dǎo)，由公眾輔助參與，由多個部門協(xié)作實施，不僅兼顧到行政管理需求，同時也從科學(xué)的角度考慮到民生需求以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，促使各方的空間利益訴求得到統(tǒng)一。

4 結(jié)語：

綜上所述，城市總體規(guī)劃工作本身具有綜合性質(zhì)，在十九大規(guī)劃路徑的指導(dǎo)下，應(yīng)從空間規(guī)劃的視角，綜合考慮到生態(tài)保護、經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展等問題，并將城市總體規(guī)劃發(fā)展為空間資源綜合利用的基本手段，讓其成為引導(dǎo)城市發(fā)展的宏觀藍圖。

參考文獻：

[1]陳韋，肖志中，林建偉，et al.武漢從“多規(guī)合一”向空間規(guī)劃改革的探索——基于武漢市新一輪城市總規(guī)修編的思考[J].城市規(guī)劃，2018（A02）：32-37.

[2]馬璇，鄭德高，孫娟， et al.真評估與假評估：總規(guī)改革背景下的總規(guī)評估探索和思考[J].城市規(guī)劃學(xué)刊，2017（S2）.