“憤怒票”影響下的國際工程以墨西哥高鐵事件為例

劉君楠

摘 要：影響國際工程各階段的風險因素復雜多樣，即便具備豐富國際工程經(jīng)驗的承包人，也難免不遭遇意外甚至失敗，尤其對于中國承建企業(yè)乃至中國“走出去”戰(zhàn)略均有重要意義的項目，更加不希望最終出現(xiàn)令人惋惜的結局。本文以墨克高鐵為例，通過搜集整理當?shù)匦侣剬υ擁椖康倪^程報道，以及墨西哥當時的社會動態(tài)背景，將視角由單純關注企業(yè)風控管理或時任墨西哥政府，轉移至一個相對略有擴大的社會環(huán)境上來，淺看“憤怒票”現(xiàn)象與該工程的聯(lián)系和影響。

關鍵詞：墨克高鐵;風險;憤怒票;拉丁美洲

墨西哥墨克高鐵（TAV México-Querétaro， 以下簡稱“墨克高鐵”），是連接墨西哥城和該國第三大城市克雷塔羅的工程，全場210公里，設計時速300公里，采用電氣化雙線有砟軌道，其建造所需含稅投資約43億美元。該項目由中國鐵建股份有限公司（以下簡稱“中鐵建”）牽頭的聯(lián)營體中標，而中標后僅三天，便被時任墨西哥總統(tǒng)恩里克·培尼亞·涅托宣布撤銷。墨克高鐵如能順利建造，將是中國高鐵“走出去”的第一案，其遭遇夭折的消息引起廣泛的關注。

在中國國內，相關評論和文章多將整個案例圍繞兩個問題展開，一是思考企業(yè)風控，二是涅托政府政治措施。國外的相關報道中，主要涉及的因素為墨西哥政府投資預算不足和招投標程序的漏洞和不透明。中鐵建作為一個有數(shù)十項海外工程的建筑承包商，項目的夭折并不能完全歸罪于企業(yè)， 墨克高鐵“爽約”事件背后，存在比現(xiàn)有文字更復雜的“拉美因素”。本文試圖通過聯(lián)系的原理，探尋高鐵“爽約”事件與當?shù)卣?，和一個之前未明確出現(xiàn)在讀者眼前的群體，即墨西哥國民，這三者之間的聯(lián)系，盡力以不同的視角展示出這個令人熟悉又陌生的案例。

一、墨克高鐵招標歷程

墨克高鐵是墨西哥重新發(fā)展國家鐵路客運計劃的一部分，最初是在2012年12月1日，由時任總統(tǒng)恩里克·培尼亞·涅托提出。根據(jù)墨西哥新聞T21.mx[14]，2012年12月5日報道，隨著關于道路安全的特殊政策的出臺，為履行在2013年推動墨西哥和克雷塔羅兩城市間的客運列車建設的承諾，交通和通訊部（Secretaría de Comunicaciones y Transportes （以下簡稱SCT））時任部長Gerardo Ruiz Esparza帶頭著手開展相關工作，包括如何利用現(xiàn)有已建基礎設施，降低成本的可能替代方案等等。2012年12月16日，T21.mx報道稱Gerardo Ruiz Esparza將于2013年1月份，與克雷塔羅州政府簽署合作協(xié)議，目的為確認兩城之間客運鐵路建設的工作日程。 2013年2月18 日，SCT公布了墨克高鐵建設合作框架協(xié)議。2013年6月，在第十一屆拉丁美洲基礎設施論壇（11 Foro Latinoamericano de Infraestrucura）上，SCT戰(zhàn)略項目負責人Hernán Villareal指出，墨克高鐵項目預計會在2014年第一季度開工，項目成本約在420億比索。

這墨克高鐵的420億比索，連同首都墨西哥城和托魯卡（Toluca）之間的鐵路項目350億比索（以下簡稱“墨托線”），總共770億比索的鐵路項目成本， 此時在社會上便引起了一些質疑，認為涅托政府在國家航空交通公會（Cámara Nacional de Aerotransportes）、墨西哥建筑業(yè)公會（Cámara Mexicana de la Industria de Construcción）、墨西哥航空學院（Colegio de Pilotos Aviadores de México）等機構的呼聲面前裝聾作啞，比如根據(jù)墨西哥交通學院（Instituto Mexicano del Transporte）發(fā)表的研究中，認為預計到2015年10月，墨西哥城國際機場已將達到飽和上限，因此，僅兩條鐵路就計劃花費770億比索，諸如航空港之類基礎設施被置于何地？然而，有不同的聲音也屬正?，F(xiàn)象，日后就看政府如何平衡利用國家財政，可惜最后財政負擔果然成為了巨大的問題。

2013年10月8日，SCT公開表示將會在2014年初，發(fā)布墨克高鐵項目招標文件，建設成本約430億比索，但由于受到開放路權的影響，到2014年的3月，發(fā)布標書的工作仍在過程中。2014年6月10日，SCT表示將在6月25日左右，發(fā)布招標文件。根據(jù)由咨詢公司Consultora Modelistica所編制的項目經(jīng)濟評估分析報告，項目成本約為435.79億比索。2014年6月28日，墨克高鐵預招標文件發(fā)布，7月25日至8月14日之間，各意向方可就預招標文件發(fā)表意見。2014年8月20日至22日現(xiàn)場考察，9月1日至3日投標澄清，截標日期10月15日。

中國鐵建、中國南車和4家墨西哥當?shù)毓窘M建聯(lián)合體（以下簡稱“中鐵建聯(lián)合體”），參與本次競標。2014年11月3日，Gerardo Ruiz Esparza等人在墨西哥城出席新聞發(fā)布會，宣布中鐵建聯(lián)合體作為該項目的唯一競標方，中標墨西哥墨克高鐵，但僅時隔3天就遭遇墨西哥政府單方面取消中標結果。2014年11月6日，埃斯帕薩部長宣布，培尼亞總統(tǒng)撤銷了中國公司于3日中標的高鐵項目結果，并稱總統(tǒng)涅托做出這一決定，主要基于兩點考慮：一是參與此次高鐵項目競標的公司太少;二是競標程序的處理時間不足?？偨y(tǒng)認為此次中標結果未被詳盡考慮，因此將在未來重新開啟投標程序。2014年11月7日，SCT在官方網(wǎng)站發(fā)表聲明，由于墨西哥國會對墨克高鐵項目招標過程存在質疑，總統(tǒng)涅托決定撤銷此前中鐵建聯(lián)合體的中標授權。2014年11月13日，Gerardo Ruiz Esparza在北京與中鐵建領導座談時，解釋說這個決定是涅托總統(tǒng)在參加了一次非同尋常的國家參議院會議后做出的。在會上，交通和通訊委員會（Comisión de Comunicaciones y Transportes）的部分成員，站在民意代表的觀點上，向總統(tǒng)提供了疑問，這些疑問對墨克高鐵項目產(chǎn)生了負面影響。

2014年12月3日，T21.mx報道SCT預計可能將在2015年3月1日再啟動墨克高鐵項目，工期1188天，新的投標時間約為6個月，但具體發(fā)標時間不確定。2014年12月23日，SCT公布將新一輪的墨克高鐵招標將在2015年1月開始，投標期限6個月。

2015年 1 月 29 日，墨西哥政府宣布重啟項目招標程序，但僅 1 天后墨西哥再次以削減 2015 年度財政預算為由無限期暫停高鐵項目。2015年2月2日，中鐵建發(fā)布公告確認，公司將正式與墨方就索賠問題進行交涉。2017年12月 4日，中鐵建牽頭的國際聯(lián)合體依據(jù)《中墨 BIT》對墨西哥政府提起仲裁，至此，歷時 3年多的“中國高鐵第一單”徹底宣告失敗。

二、問題與障礙

根據(jù)墨克高鐵項目的經(jīng)濟評估分析報告[4]，項目不僅可以明顯降低城際之間的行程時間，緩解公路和道路的交通壓力，減少交通事故發(fā)生率，而且有助于降低環(huán)境污染，減少溫室氣體排放，具有明顯的社會和經(jīng)濟效益，在項目壽命期內產(chǎn)生的收益，能夠覆蓋所需的投資和運維成本，預計其內部回報率約為14.56%，收益率約為10.87%。

同時，經(jīng)濟評估報告基于項目特點，指出墨克高鐵主要有以下三點風險：

1、工程施工滯后，導致投資增加;

2、材料價格上漲，導致預算成本增加;

3、預期需求降低，影響收益;

中鐵建不是一個沒有國際經(jīng)驗的企業(yè)，項目分析報告中也對背景情況進行了披露，包括風險和問題等，中鐵建應有一定的預期或準備。可惜知道不代表能做“對”，“對”與“不對”很大程度上取決于被投資者。

經(jīng)濟負擔嚴重，后來也實際成為了項目落地難的一道障礙。根據(jù)當?shù)孛襟wSinembargo的報道，中墨聯(lián)營體的預算價近600億比索（58，951，000，000 de pesos），比政府計劃投入金額高出21%，同時，600億比索也相當于的克雷塔羅市全年財政預算的一半，并且也高于國家對旅游業(yè)的投資。在墨西哥發(fā)展中心發(fā)表的名為《El caso del TAV México-Querétaro o de cómo propiciar el descarrilamiento de la inversión.》[5]的文章中，部分參議院議員在“爽約”事件發(fā)生前，已經(jīng)以項目預算超過政府計劃投資上限約100億比索為由，建議SCT中止招標。另外，也有議員指出，相同路線的公共交通日乘客量比預想的要少5倍，未來票價可能無法覆蓋項目成本。

另外，招標過程發(fā)生的合規(guī)性漏洞，是SCT和涅托總統(tǒng)無法解釋，也是倍受攻擊的一點。國際工程招標，對于投標人數(shù)量有基本要求，小工程不少于6個投標人，大工程則要求不少于3個，中國《招標投標法》也有“投標人少于三個的重新招標”的規(guī)定。僅有唯一競標人，卻仍然繼續(xù)招標流程，并宣布中標人，這為日后項目簽約埋下了巨大隱患。

墨西哥國家行動黨（PAN）參議員Marcela Torre Peimbert，表示在正常情況下，需要給予足夠的時間，以便有條件在不同的技術方案和建設成本之間進行分析和比較，隨后選出最優(yōu)者。墨克高鐵公開招標后，除中鐵建外，還有日本三菱、法國阿爾斯通、德國西門子、加拿大龐巴迪等 16 家在建筑領域享有國際聲譽的公司有意參與投標，由于時間不足，這些公司幾次要求墨西哥延遲截標日期，均遭拒絕而選擇退出。在此情況下，中鐵建聯(lián)合體成為唯一的競標方，在僅有一個投標人的情況下，招標便不具備競爭性，也將不利于保證工程性價比和業(yè)主利益，反映在實際中的情況便是，中鐵建聯(lián)營體以600億比索的“最高價”中標，而政府預估的標的價約為430億比索。SCT接受項目價格上漲，卻沒有允許延長投標期限，針對這個問題給不出合理解釋，并且由于項目價格上升，在SCT公布的將高鐵票價漲到240比索，日承載旅客2.7萬的情況下，投資回收也要多花費10年之久。

三、“憤怒票”，因不滿而反對

根據(jù)西班牙皇家埃爾卡諾研究所[12]的研究，認為在拉美選舉結果的多樣性中，出現(xiàn)了一些共性現(xiàn)象，即越來越多的“憤怒”選民不滿現(xiàn)有政策的低包容性，批評現(xiàn)有政治體制的低效能，進而用選票懲罰現(xiàn)存建制，因此，更多的投票是來自于“反對”。既然執(zhí)政黨不能令人滿意，不如換“新面孔”接任，也許柳暗花明又一村。

墨西哥在2000年的總統(tǒng)大選中，便經(jīng)歷過一輪“憤怒票”的歷史，比森特·?？怂埂た怂_達1999年作為國家行動黨和綠色生態(tài)黨組成的“變革聯(lián)盟”總統(tǒng)候選人參加競選，并在2000年7月舉行的大選中當選總統(tǒng)。這次選舉在墨西哥歷史上具有重要意義，這是墨西哥革命制度黨從1929年開始執(zhí)政71年后，反對黨總統(tǒng)候選人第一次勝選，實現(xiàn)了自1929年后第一次和平的政黨輪替。在2003-2013年，拉美迎來“黃金十年”，政局回歸穩(wěn)定，魅力型領袖開始上臺，“憤怒票”退出政治舞臺。而自2013年開始，隨著經(jīng)濟再一次陷入困境，民眾的不滿重新出現(xiàn)，斥責政治體系的運作，如庇護、腐敗、行政實踐不佳;質疑現(xiàn)有經(jīng)濟發(fā)展模式;對社會的不安上升。不少民眾甚至對“民主”感到失望，“憤怒票”隨之出現(xiàn)。

2012年7月，BBC新聞刊登了名為《墨西哥恩里克·培尼亞·涅托贏得總統(tǒng)大選》[13]的報道，涅托總統(tǒng)稱這是整個墨西哥的勝利，感謝國民給PRI（革命制度黨）第二次機會，他將會以新的方式領導國家。報道中提到涅托總統(tǒng)是通過承諾來建立聲望的，重點關注的是公共配套設施建設和基礎設施建筑的完善，而其本人代表的也是PRI的新形象，“新面孔”也就成為報道中對涅托總統(tǒng)的核心描述。

中國有句俗語叫“新顏換舊顏”，今天的“新人”難免被明天的“新人”取代，從我們今天看，這個“明天的新人”就是洛佩斯·奧夫拉多爾。他在2006年的自稱“合法總統(tǒng)”事件（2006年11月20日，在墨西哥革命爆發(fā)的紀念日上，洛佩斯·奧夫拉多爾的支持者們在墨西哥城憲法廣場的一場集會上宣布他為“合法總統(tǒng)”。）在當時公眾群體中反應巨大，《國家報》認為洛佩斯·奧夫拉多爾缺乏法律意識，對墨西哥的和平構成了嚴重威脅，改革集團做的一份民調顯示有56%的民眾并不支持洛佩斯·奧夫拉多爾的做法，而僅有19%的民眾支持他的做法。63%的民眾認為他已經(jīng)失去了人民對他的信任。

而奧夫拉多爾在墨西哥民眾心中的印象在2006—2018期間，總體是呈向好趨勢的?！聢D給我們揭示了三個重要信息：認為奧夫拉多爾具有良好形象的民眾占45%;半數(shù)的民眾認為改變應該在一年內見效;分別有65%、67.4%、64.8%的民眾認為奧夫拉多爾能在短期內改善安全、經(jīng)濟和政治情況。

為了在選舉中贏得多數(shù)選票，措施需要簡單直接，奧夫拉多爾將貧困、不平等、腐敗、經(jīng)濟增長乏力等都歸結到“權利黑手”（la mafia del poder），提出“不要政治交易，人民不要腐敗、傲慢、傀儡、虛假、欺騙的政權”。滿足基本民生需求，關注社會不滿問題，通過承諾深層和快速的改革，降低演說中的內容信息量，激發(fā)“期望革命”（revolución de expectativas），不對選民進行任何政治教育，是“憤怒票”現(xiàn)象所聯(lián)系的運動和領導行為。

“皮之不存，毛將焉附”，如果涅托政府在選舉中失利，依憑涅托政府的墨克高鐵項目前途便可預知。有意思的是，今天我們可以看到關于墨西哥現(xiàn)任總統(tǒng)奧夫拉托爾欲重啟墨克高鐵項目的報道，并且回顧整個歷程，雖然對財政、合規(guī)性、招投標不透明等問題有負面的聲音，但對中鐵建和墨克高鐵項目的可行性卻沒有明顯的質疑。矛盾基本指向了涅托政府，墨西哥發(fā)展中心在事件分析中，提出總統(tǒng)涅托當時撤銷授權，意在恢復其已經(jīng)失去的公信力。那么，涅托總統(tǒng)的政績如何？

首先，針對墨克高鐵項目本身。本次參與投標的中鐵建聯(lián)合體由中國鐵建、中國南車、Prodemex、Grupo GIA、Constructora TEYA和GHP Infraestructura Mexicana， 而這幾家墨西哥企業(yè)均有一定的社會關系，其中包括兩位墨西哥總統(tǒng)，一位是涅托總統(tǒng)，另一位則是先前任職的卡洛斯薩利納斯總統(tǒng)。

Grupo GIA是Hipólito Gerard先生的資產(chǎn)，他是卡洛斯薩利納斯總統(tǒng)夫人Ana Paula Gerard的兄弟。Prodemex是Olegario Vázquez Aldir先生的資產(chǎn)，他是Grupo Imagen集團Olegario Vázquez Raa先生的兒子。英國《金融時報》2014年11月10日曝光，涅托總統(tǒng)有一處價值700萬美元的豪宅與Constructora TEYA有關，其母公司Grupo Higa 集團，在涅托總統(tǒng)擔任墨西哥州州長期間，曾拿下過約6億美金的政府建設項目，而且在2012年競選總統(tǒng)時，該集團更是出錢出力。這種復雜的關系給民眾增加了無窮的“想象”，這也使得招標程序的透明性受到質疑，反對派議員更是公開指責政府招標存在問題。

墨克高鐵是涅托就任總統(tǒng)的承諾之一（即：Compromiso 95： Apoyar el proyecto de tren rápido Querétaro - Ciudad de México），最終卻變成了國際工程行業(yè)領域里的“笑談”，中國也向墨西哥提出了6億美金的索賠。

與墨克高鐵以“豐滿的理想”開始，“骨感的現(xiàn)實”結束有類似遭遇的，還有以下兩條鐵路工程：

1、Aguascalientes – Guadalajara的鐵路線（Compromiso 29： Tramo corto del ferrocarril Aguascalientes - Guadalajara），雖然Programa Nacional de Infraestructura （PNI，國家基礎建筑計劃）說明會在2015年開工，2017年竣工，而SCT的工作既沒有進度，也沒有資源投入，因此本項承諾也完全失敗。

2、半島鐵路線（Compromiso 251： Construcción del tren transpeninsular desde Mérida， Yucatán hasta Punta Venado， Quintana Roo），被墨西哥政府以資源不足和財政預算赤字為由終止。

在鐵路項目頻頻“夭折”的情況之下，有評論戲稱“涅托執(zhí)政的六年，毫無疑問是以‘半截子鐵路項目為特點”。包括上述項目承諾在內，建立國家反貪委員會、提升高等教育人員比例、增加基礎教育學校數(shù)目、瓜達拉哈拉地區(qū)修建水利項目等承諾均未完成。 這些都使得涅托政府的公信力受到嚴重影響，而涅托恰恰是憑借關注公共服務和推進基礎設施建設，以及在上述領域做出承諾，而樹立起的名譽和聲望，可見當時執(zhí)政黨面臨的情況不容樂觀，政治壓力較大?；仡櫮锌偨y(tǒng)的六年執(zhí)政時期，其所做出的266項承諾中，截止到2018年11月，完成比例約為40%，也就是只有110項落地。

透過墨克高鐵“爽約”事件，反應出的是涅托政府的政績情況，政績不佳使其失去社會信任。民眾對政府和SCT的信任缺失，導致懷疑心態(tài)上升，懷疑心態(tài)的存在又隱藏著對政治的要求，而這些要求無法較為容易的實現(xiàn)，比如無法像承諾之初那般簡單、快速、深刻、有效，導致民眾的批判，進而出現(xiàn)危機，最后便以“憤怒票”的形式進行宣泄。面對危機，一些“非常規(guī)”的措施也就有了出現(xiàn)的背景。

四、結語

通過對墨克高鐵計劃、招標、爽約的過程進行梳理，筆者感觸較深的是，出現(xiàn)這樣一個結果，歸結為類似國際合作項目風險管理薄弱、在有重大影響風險方面關注不足的判斷，是過于表面且不嚴謹?shù)?。因為，在它身上，看得見的是一個中資企業(yè)的失利，墨西哥政府的無奈，看不見的是在個案之上，濃縮在時間和政治社會背景中的變化和角逐。對于以后，過去的包袱和未來的機遇同時并存，如周國華在《高鐵國際合作：風險管理為必修課——以墨西哥高鐵投標項目為例》）所說的，“知己知彼，百戰(zhàn)不殆;掌握輿情，因勢利導。對于此項目的觀察，也可以考慮新的背景和視野，本文未涉及中鐵建在投標過程中的行為，將關注點放在跨文化交際范疇下的經(jīng)營管理上，或許會通過新的角度，得到新的發(fā)現(xiàn)，給予“走出去”企業(yè)新的指導意義。

參考文獻：

[1]金曉文 拉美大選中的“憤怒票”現(xiàn)象，拉美研究通訊，2018-10-27

[2] 孫巖峰 中國高鐵“受挫”墨西哥背后，中國與世界，2015-05 46-48

[3] 周國華 高鐵國際合作：風險管理為必修課——以墨西哥高鐵投標項目為例， 特別關注，2015年7-8月，總第1期 項目管理評論 37-41

[4] Análisis Costo-Beneficio Tren de Alta Velocidad（TAV）：México-Querétaro， versión pública Abril 2014

[5] “On the China-Mexico Rail Deal，” China&Latin America，Nov 11，2014，https：//www.thedialogue.org/blogs/2014/11/on-the-china-mexico-rail-deal/

[6] “El caso del TAV México-Querétaro o de cómo propiciar el descarrilamiento de la inversión.”http：//cidac.org/el-caso-del-tav-mexico-queretaro-o-de-como-propiciar-el-descarrilamiento-de-la-inversion/

[7] El 7-0 de Pea? Nietohttp：//cidac.org/7-0-pena-nieto/

[8] “12 importantes promesas de campaa que Pea? Nieto había firmado y no las cumplirá”

https：//satirapolitica.com/12-importantes-promesas-campana-pena-nieto-habia-firmado-no-cumplira

[9] Manuel Rueda， “P ea? Nieto Makes Big Promises to Mexico”， Dec.01，2012?https：//abcnews.go.com/ABC_Univision/News/pea-nieto-makes-big-promises-mexico/story？id=17857633

[10]Carlos Reyna， “Las 10 promesas que EPN no cumplió-A tres meses de que acabe el sexenio de Enrique P ea Nieto， no cumplió ni la mitad de los compromisos que firmó en campaa” Agosto 31，2018

[11]https：//gatopardo.com/noticias-actuales/pena-nieto/

[12]El Real Instituito Elcano，http：//www.realinstitutoelcano.org/

[13]https：//www.bbc.com/news/world-latin-america-18668783， Mexicos Enrique Pea? ? ?Nieto ‘wins presidential poll

[14]如無特殊說明，本章節(jié)中的日期和數(shù)據(jù)均源自T21.mx