鄉(xiāng)村振興視角下特色保護(hù)型村莊規(guī)劃編制方法研究

陳萍

摘要：隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施及湖南省廳對“多規(guī)合一”規(guī)劃編制試點的要求，村莊規(guī)劃的編制將逐步向落實宏觀戰(zhàn)略整合多平臺信息發(fā)展。本文以湖南省懷化市靖州苗族侗族自治縣新街村為例，多方面探討“多規(guī)合一”視角下特色保護(hù)型村莊規(guī)劃的工作思路和編制方法，為村莊規(guī)劃現(xiàn)狀描繪不準(zhǔn)確、方案落地實施不強等問題提供解決方案，以期為新一輪的村莊規(guī)劃編制提供參考。

關(guān)鍵詞：多規(guī)合一;特色保護(hù);村莊規(guī)劃;編制方法;實用性

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是決勝全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù)，是解決農(nóng)村發(fā)展不平衡不充分問題的重要舉措。村莊是中國農(nóng)村社會經(jīng)濟活動的基本單元，是保障國土生態(tài)安全、維持人地關(guān)系和諧的基礎(chǔ)。2018年3月，全國人大審議通過了國務(wù)院機構(gòu)改革方案，新組建的自然資源部被賦予統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，負(fù)責(zé)建議空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，生態(tài)文明建設(shè)被推向前所未有的高度，在此背景下，村莊規(guī)劃正式進(jìn)入“多規(guī)合一”的時代。2019年4月湖南省自然資源廳出臺了《湖南省村莊規(guī)劃編制技術(shù)大綱（試行）》，為湖南省內(nèi)村莊規(guī)劃編制提出新的編制要求。

1 概述

新街村位于懷化市靖州苗族侗族自治縣藕團鄉(xiāng)，優(yōu)化國土空間布局，落實生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田，明確村莊發(fā)展邊界，劃定歷史文化保護(hù)線，鼓勵村民參與是新一輪村莊規(guī)劃的總體要求。在編制過程中，從調(diào)研方法、編制思路、規(guī)劃流程及成果、公眾參與等四個方面對編制方法進(jìn)行探索，促使規(guī)劃成果能夠真正成為新街村全面振興、國土空間管控的重要抓手。

2 村莊分類與編制重點

2.1 村莊分類劃定

依據(jù)湖南省工作指南要求，村莊劃分為集聚提升中心村、城郊融合城郊村、特色保護(hù)特色村、搬遷撤并衰退村、其他類等五類，針對不同類型提出不同的編制重點。新街村擁有自然、歷史、文化特色，傳統(tǒng)建筑形態(tài)保存良好，侗苗民族特色濃郁。結(jié)合現(xiàn)狀發(fā)展實際情況及省指南的分類要求，將新街村劃定為特色保護(hù)類村莊。此類型村莊應(yīng)發(fā)掘承載特色文化的空間載體，結(jié)合本村發(fā)展需求，彰顯特色保護(hù)類村莊的“個性化”。

2.2 編制重點

村莊規(guī)劃是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)性工作，是開展國土空間開發(fā)保護(hù)活動、實施國土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項建設(shè)等的法定依據(jù)。結(jié)合上位規(guī)劃指引將新街村發(fā)展定位為：以民族特色為支撐的美麗村莊。通過精心營造和維護(hù)文化載體，豐富村莊的標(biāo)志性和獨特性，發(fā)揮優(yōu)勢、錯位發(fā)展，真正實現(xiàn)“一村一品”“一村一味”的文化傳承;針對同一區(qū)域內(nèi)的村莊還要進(jìn)行差異化整合，實現(xiàn)互補和聯(lián)動。圍繞此目標(biāo)，新街村規(guī)劃編制的重點在于明確村莊開發(fā)保護(hù)格局，劃定村域內(nèi)各類管控邊界及規(guī)模，并充分利用原有規(guī)劃基礎(chǔ)，通盤考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)布局、公共等配套基礎(chǔ)設(shè)施、居民點布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)及歷史風(fēng)貌保護(hù)等，形成保持侗苗風(fēng)貌特色的“多規(guī)合一”的實用性規(guī)劃。

3 規(guī)劃編制方法

3.1 調(diào)研方法——總結(jié)村域特色，調(diào)研詳實全面

新街村莊規(guī)劃入村調(diào)研中，主要三步進(jìn)行：（1）資料收集，概括為“一表一圖兩清單”，即入戶調(diào)查表;疊加土規(guī)要素包括永久基本農(nóng)田圖斑、村界、居民點名稱的衛(wèi)星圖，用于記錄、核查村莊建設(shè)控制線以及實地踏勘參考;關(guān)于村莊規(guī)劃資料收集清單及村民基本情況、訴求、規(guī)劃意愿的問卷調(diào)查清單;（2）入戶訪談，即通過村民代表訪談村莊設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、核對項目與土規(guī)的關(guān)系是否沖突等;同時通過創(chuàng)建在外務(wù)工人員微信群，生成網(wǎng)上調(diào)查問卷二維碼形式，創(chuàng)新調(diào)查方式。（3）實地踏勘，重點了解歷史古建、農(nóng)房、道路、各類設(shè)施、地質(zhì)災(zāi)害、生態(tài)林地、農(nóng)田以及未來產(chǎn)業(yè)及建設(shè)空間的實際情況。通過詳實調(diào)研，能夠有效了解村莊現(xiàn)狀情況，進(jìn)行科學(xué)評價。

3.2 編制思路——發(fā)展保護(hù)并舉

結(jié)合省工作指南的要求，通過具體的技術(shù)路線來實現(xiàn)實用性強的“多規(guī)合一”：（1）銜接上位規(guī)劃，明確規(guī)劃定位，挖掘村莊獨特價值，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。（2）做好相關(guān)規(guī)劃，包括村莊住房建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、國土空間布局及用途管制規(guī)劃、道路交通、公共和基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、綜合整治規(guī)劃、防災(zāi)減災(zāi)、歷史文化及特色風(fēng)貌保護(hù)等專項內(nèi)容做重點研究。（3）優(yōu)化村域布局，以“三區(qū)三線”控制為主導(dǎo)，將村域劃分為以生態(tài)保護(hù)為主導(dǎo)功能的生態(tài)空間、以農(nóng)耕為主導(dǎo)功能的農(nóng)業(yè)空間、以鄉(xiāng)村建設(shè)為主導(dǎo)功能的建設(shè)空間以及保護(hù)古建筑群為主導(dǎo)功能的歷史保護(hù)空間。并結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，通過銜接上位土地利用規(guī)劃確定的主要目標(biāo)，對村域土地利用主要指標(biāo)實施嚴(yán)格管控。包括生態(tài)紅線區(qū)域、永久基本農(nóng)田保護(hù)面積、建設(shè)用地規(guī)模、村莊公共管理與公共服務(wù)設(shè)施用地規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施用地規(guī)模等。（4）從居民點方面落實人居環(huán)境整治、管控規(guī)則、市政設(shè)施等。

3.3 工作流程及成果——各階段內(nèi)容有所側(cè)重，成果通俗實用

依據(jù)省工作指南的要求，采用文本加圖集的形式提交成果，包括文本、圖件、表格、標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫、納入村規(guī)民約的條款建議以及相關(guān)附件。較以往 “模式”化的村莊規(guī)劃成果組成，本次新街村規(guī)劃結(jié)合指南要求進(jìn)行優(yōu)化，分階段做實用性規(guī)劃成果：（1）方案征詢階段：以三調(diào)和用地權(quán)屬、農(nóng)村地籍調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，做到一戶一宅、建設(shè)邊界及項目位置規(guī)模、土地調(diào)入調(diào)出等征詢核實。（2）成果審議階段：以第一階段為基礎(chǔ)，劃定管控三線，落實近期項目表及居民點管控規(guī)則。（3）最終成果審查階段：成果應(yīng)根據(jù)指南要求完成數(shù)據(jù)庫，并檢查數(shù)據(jù)庫是否滿足入庫要求，同時對成果進(jìn)行公示。

4 規(guī)劃實施的建議

4.1 精準(zhǔn)反饋，明晰規(guī)劃決策方向

在上位國土空間規(guī)劃方案未能完全確定的前提下，引導(dǎo)村民積極參與村莊規(guī)劃，及時對村莊建設(shè)發(fā)展中的訴求進(jìn)行反饋，為上位規(guī)劃決策明晰方向，全面構(gòu)建自上而下的管理體系，保證規(guī)劃的成果與規(guī)劃實施效果一致性。

4.2 發(fā)揮村民主體作用，成果通俗易懂

村莊規(guī)劃應(yīng)遵循“以人為本，尊重民意”的原則，在規(guī)劃編制過程中，以影像圖為底圖，重點標(biāo)注新建住宅、保留住宅、公共服務(wù)設(shè)施位置、永久基本農(nóng)田禁止建設(shè)標(biāo)記、鄉(xiāng)村建設(shè)范圍邊界等信息，方便村民理解規(guī)劃。組織村民對編制完成的規(guī)劃進(jìn)行聽證，經(jīng)三分之二以上村民表決同意后方可上交有關(guān)部門，從而維護(hù)村民的合法權(quán)益。同時制定通俗易懂便于村民理解的三字經(jīng)式的村規(guī)民約，讓村民在土地利用保護(hù)上實現(xiàn)自我管理和自我教育。

4.3 加強專業(yè)技術(shù)人員引進(jìn)

建立健全村莊建設(shè)規(guī)劃管制機制，探索通過社會招聘、購買服務(wù)等多種形式選聘專業(yè)人員，建立駐鎮(zhèn)規(guī)劃師、鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度，提升鄉(xiāng)村建設(shè)整體水平。

5 結(jié)語

“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃編制是鄉(xiāng)村振興背景下的一次全新探索，需要落實管制分區(qū)、永久基本農(nóng)田與生態(tài)保護(hù)紅線、村莊建設(shè)邊界，確保村莊開發(fā)與歷史風(fēng)貌保護(hù)相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)“多規(guī)合一”;同時也需要用感性的思維征詢村民意見，做到規(guī)劃全過程的公眾參與。結(jié)合新街村村莊規(guī)劃的經(jīng)驗，本文重點強調(diào)“多規(guī)合一、生態(tài)優(yōu)先、地方特色、村民主體”才能做出村民意愿的實用型村莊規(guī)劃，引導(dǎo)鄉(xiāng)村合理管控與發(fā)展、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興偉大的戰(zhàn)略。

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