從檔案管理到檔案治理

江萍 丁艦豐

摘要：新《檔案法》明確了檔案工作的原則和方向，強(qiáng)調(diào)了檔案及檔案工作在國家治理體系中的重要基礎(chǔ)支撐作用。高校檔案館作為檔案管理的主體之一，必須思考檔案在大學(xué)治理體系中的角色。文章通過對高校檔案治理及相關(guān)概念的辨析和界定，從實(shí)踐層面提出高校檔案治理模式的實(shí)現(xiàn)路徑。

關(guān)鍵詞：檔案管理；檔案治理；檔案工作模式

2020年6月20日，十三屆全國人大常委會(huì)第十九次會(huì)議審議通過了修訂后的《中華人民共和國檔案法》，自2021年1月1日起執(zhí)行。新《檔案法》明確指出，制定檔案法是為了更好地服務(wù)和促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，這高度凝練了檔案治理與國家治理體系的密切關(guān)系。在檔案界出現(xiàn)治理研究熱的當(dāng)下，高校檔案工作應(yīng)將關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)移到如何推進(jìn)高校治理體系和治理能力建設(shè)上來。

一、當(dāng)前高校檔案工作面臨的新形勢

新《檔案法》強(qiáng)調(diào)了檔案及檔案工作在國家治理體系中的基礎(chǔ)支撐作用。高校檔案作為國家檔案的重要組成部分，并作為學(xué)校所有工作的后續(xù)管理及重要支撐，具有維護(hù)學(xué)校歷史、傳承大學(xué)精神、服務(wù)教學(xué)科研，以及提供決策參考等功能。當(dāng)前，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，高校檔案工作必然面臨新的形勢、機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

1.政治意義不斷加強(qiáng)

高校檔案工作不僅要順應(yīng)高等教育事業(yè)發(fā)展規(guī)律和檔案工作規(guī)律，遵循學(xué)校各項(xiàng)制度規(guī)劃，還必須以嚴(yán)格依法管檔為旨?xì)w。作為黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)主義大學(xué)，政治性是高校檔案工作的最本質(zhì)屬性，在高校檔案工作的服務(wù)性、知識(shí)性、教育性、文化性、行政性等其他屬性中居于統(tǒng)領(lǐng)地位。在高校檔案工作政治功能不斷加強(qiáng)的背景下，需要進(jìn)一步深化對檔案工作政治意義和政治屬性的認(rèn)識(shí)，自覺從思想上和行動(dòng)上貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于檔案工作的各項(xiàng)指示和部署，堅(jiān)決做到“為黨管檔”。

2.大學(xué)治理功能愈加凸顯

高校檔案是學(xué)校運(yùn)行各環(huán)節(jié)直接形成的文件資料，具有真實(shí)性、憑證性、唯一性等特點(diǎn)，從而產(chǎn)生獨(dú)有的歷史價(jià)值、育人價(jià)值和資政價(jià)值。隨著數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)在檔案領(lǐng)域的深層應(yīng)用，檔案的資政作用將被激發(fā)，成為學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)決策的智庫，檔案服務(wù)大學(xué)治理的屬性將愈加凸顯，成為推進(jìn)大學(xué)治理現(xiàn)代化不可或缺的一環(huán)。

3.文化傳承功能受到關(guān)注

高校檔案始終與國家高等教育同向同行，高校檔案工作已開啟從記錄校史、服務(wù)中心工作到傳承大學(xué)文化的轉(zhuǎn)變和飛躍。高校檔案既是高校文化建設(shè)的歷史借鑒，也是未來高校文化傳播重要的媒介和工具。檔案文化是大學(xué)文化核心精神的凝練與升華，是指以傳承文明、資政育人為目標(biāo)指向，以檔案為核心資源所開展的文化活動(dòng)。從檔案中發(fā)掘育人資源，傳播知識(shí)思想，引領(lǐng)校園風(fēng)尚等，是檔案文化傳承功能的重要體現(xiàn)。

4.信息科學(xué)技術(shù)成為創(chuàng)新與發(fā)展的加速器

檔案工作是一項(xiàng)操作性很強(qiáng)的工作，其管理服務(wù)的對象、目標(biāo)理念、方式方法、工作標(biāo)準(zhǔn)等與技術(shù)變遷、社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)水平等密切相關(guān)。在全球新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革中，信息化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化程度不斷提高，大數(shù)據(jù)對資源整合的意義不斷凸顯，檔案數(shù)據(jù)管理時(shí)代要求我們重新審視工作模式，不斷發(fā)掘檔案背后的數(shù)據(jù)信息，進(jìn)而驅(qū)動(dòng)檔案工作模式創(chuàng)新與發(fā)展。

二、從檔案管理到檔案治理

1.治理理論

治理理論（ governance theory）產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代，作為一種不同于傳統(tǒng)管理的新理念，自誕生之日便備受推崇。隨著社會(huì)發(fā)展，治理的概念被賦予了更廣泛的解釋，其中全球治理委員會(huì)的定義最具代表性，即：“各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程”，并進(jìn)一步指出，“治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)?！盵1]

從管理走向治理是全球政府管理體制變革的普遍趨勢，隨著主流學(xué)界賦予“governance”以更豐富和宏觀的理論意圖，治理理論開始涉及地方、社會(huì)、次國家、國家、全球等諸多論域。[2]在我國，學(xué)界普遍認(rèn)為從管理走向治理是歷史發(fā)展的必然選擇。熊光清提出，中國共產(chǎn)黨在治國理政的實(shí)踐中，尤其是改革開放以來，執(zhí)政方式開始發(fā)生由“統(tǒng)治”到“管理”的轉(zhuǎn)變。進(jìn)入新世紀(jì)之后，又逐步由“管理”向“治理”轉(zhuǎn)變。[3]《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中將“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”提到“全面深化改革的總目標(biāo)”的高度來闡述，從而帶領(lǐng)國家進(jìn)入“治理時(shí)代”。

2.檔案管理與檔案治理

治理時(shí)代，關(guān)于檔案治理與檔案管理的辨析仍存爭議?！皺n案治理”尚未成為學(xué)術(shù)界普遍理解和使用的術(shù)語。[4]但已形成共識(shí)的是，檔案工作模式需要發(fā)生從管理到治理的變革，從檔案管理走向檔案治理具有歷史必然性。關(guān)于兩者的關(guān)系，筆者認(rèn)為，檔案治理是檔案事業(yè)發(fā)展的新形態(tài)，是檔案的價(jià)值與功能在新型社會(huì)體制下的拓展和延伸，也是促使檔案事業(yè)融入國家治理體系的必要內(nèi)容。檔案治理與檔案管理之間不存在替代關(guān)系，兩者都是檔案事業(yè)發(fā)展的必要過程和重要形式。從檔案管理走向檔案治理非指檔案治理替代了檔案管理，而是指原有單一的檔案管理模式已然不能適應(yīng)國家治理背景下檔案事業(yè)發(fā)展，對檔案事業(yè)發(fā)展模式提出了新要求。

檔案管理的概念非常明確，根據(jù)《中國大百科全書圖書館學(xué)·情報(bào)學(xué)·檔案學(xué)》的定義，“檔案管理亦稱檔案工作。是檔案館（室）直接對檔案實(shí)體和檔案信息進(jìn)行管理并提供利用服務(wù)的各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作的總稱，也是國家檔案事業(yè)最基本的組成部分?！倍鴻n案治理的含義則有多種解釋，莫衷一是。根據(jù)黃霄羽[5]、徐擁軍[6]、晏秦[7]、陳忠海[8]、何思源[9]等檔案專家、學(xué)者的研究，相關(guān)定義可以劃分為幾種類型：一是將檔案治理理解為檔案行政管理職能的升級(jí)版，核心是檔案治理的法治化，也就是檔案行政管理的法治化。二是將檔案治理理解為檔案部門、社會(huì)組織和公民等多個(gè)主體協(xié)同合作，基于一定的行動(dòng)規(guī)則，共同對檔案事務(wù)進(jìn)行科學(xué)、規(guī)范管理，實(shí)現(xiàn)檔案領(lǐng)域善治的活動(dòng)和過程。此概念強(qiáng)調(diào)檔案治理的多元主體協(xié)同特征，目前被認(rèn)可度較高。三是將檔案治理的概念拓展到多個(gè)層級(jí)，既有各級(jí)各類檔案行政管理機(jī)構(gòu)在本級(jí)管轄范圍內(nèi)，邀請社會(huì)組織、公民、檔案館（室）等多元主體介入，依法行政、民主管理，實(shí)現(xiàn)檔案領(lǐng)域善治，從而直接參與國家治理的過程；也包括各級(jí)各類檔案館（室）通過檔案資源開發(fā)和利用等，推動(dòng)所在組織的檔案治理，從而間接推動(dòng)國家治理的過程。綜上，高校檔案治理應(yīng)與第三種解釋相吻合。

《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下檔案工作的意見》明確提出，“要科學(xué)整合檔案信息資源。建立以檔案行政管理部門為主導(dǎo)、各行業(yè)主管部門密切配合、檔案館（室）集中統(tǒng)一管理的檔案資源管理架構(gòu)”。因此，不能把檔案治理片面理解為檔案行政管理部門特有的職責(zé)或功能，檔案治理概念中的“多元主體協(xié)同性”特征首先就要求檔案事業(yè)管理各主體之間的協(xié)作聯(lián)動(dòng)，檔案館作為集中統(tǒng)一管理檔案資源的主體，必須承擔(dān)起檔案治理中的角色，在檔案行政管理部門制定的框架和規(guī)則下，建設(shè)好檔案資源、檔案安全與檔案利用等體系。高校的檔案館也必將在大學(xué)內(nèi)部治理體系中發(fā)揮更加重要的作用。

3.大學(xué)內(nèi)部治理體系中的檔案治理

高校檔案治理概念屬于檔案治理的一個(gè)分支，剛剛出現(xiàn)在大眾視野，相關(guān)研究尚不充分。周坤順指出，高校檔案治理是以高校為主體的檔案治理，是檔案治理在高校領(lǐng)域的應(yīng)用。高校檔案治理可定義為：高校檔案利益相關(guān)者基于治理理念，對高校檔案事務(wù)進(jìn)行科學(xué)規(guī)范管理、實(shí)現(xiàn)高校檔案工作現(xiàn)代化的活動(dòng)和過程。[10]這一概念的提出是對高校檔案治理研究的初步探索，但要深入理解和探究必須將其放入大學(xué)內(nèi)部治理體系的框架內(nèi)。

根據(jù)對大學(xué)內(nèi)部治理體系的理解，檔案工作作為高校各項(xiàng)工作中的后續(xù)管理，對當(dāng)前的檔案功能以及工作模式都需要進(jìn)行重思，傳統(tǒng)以“接收（征集）、整理、鑒定、統(tǒng)計(jì)、保管學(xué)校的各類檔案及有關(guān)資料”為主要內(nèi)容的工作模式已然不能滿足現(xiàn)代大學(xué)治理體系建設(shè)的要求。高校檔案“存史、資政、育人”的三大功能中，“資政”功能也必然隨著大學(xué)內(nèi)部治理體系的建設(shè)而發(fā)揮實(shí)效。據(jù)此，筆者將高校檔案治理理解為：大學(xué)內(nèi)部各治理主體，通過對檔案事務(wù)的科學(xué)化管理（或影響）實(shí)現(xiàn)檔案領(lǐng)域善治，并利用檔案的真實(shí)性、憑證性特點(diǎn)，充分整合檔案資源，發(fā)揮檔案資政作用，促進(jìn)大學(xué)管理達(dá)到內(nèi)在和諧，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部有效治理的持續(xù)性過程。

三、高校檔案治理的現(xiàn)實(shí)路徑分析

為應(yīng)對檔案治理的高要求，高校檔案工作必須改變以往的“邊緣化”態(tài)勢，因勢利導(dǎo)，積極發(fā)揮檔案的治理能力，努力做好以下幾點(diǎn)，即：強(qiáng)化“大檔案”理念，構(gòu)建“大技術(shù)”平臺(tái)，實(shí)施“大服務(wù)”戰(zhàn)略，激發(fā)“強(qiáng)智庫”功能。其中，“大檔案”理念是一種檔案觀，是整個(gè)檔案工作的指導(dǎo)思想和方法論，同時(shí)也是實(shí)施檔案治理的基礎(chǔ)；“大技術(shù)”平臺(tái)是實(shí)施檔案治理的條件保障；“大服務(wù)”戰(zhàn)略是“大檔案”理念下所應(yīng)實(shí)現(xiàn)的檔案價(jià)值；而“強(qiáng)智庫”功能是在檔案傳統(tǒng)功能上實(shí)現(xiàn)的迭代升級(jí)，更是檔案治理的價(jià)值依托。

1.強(qiáng)化“大檔案”理念

所謂“大檔案”，最早的表述是“根據(jù)檔案與社會(huì)的密切關(guān)系，把檔案工作納入社會(huì)發(fā)展的大環(huán)境中，凡是與檔案工作有直接關(guān)系的、檔案部門參與后能促進(jìn)其發(fā)展的有關(guān)工作，都可劃為‘大檔案的范疇?！盵11]引申到高校領(lǐng)域，“大檔案”理念意味著要努力探索檔案事業(yè)發(fā)展的新思路、新方法，適應(yīng)“大數(shù)據(jù)、大資源、大文化”的時(shí)代需求，充分發(fā)揮高校檔案工作存史、資政、育人的功能，建立與大學(xué)內(nèi)部治理、社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的檔案工作體系，全面提升檔案管理和服務(wù)學(xué)校中心工作的水平，將檔案館建設(shè)成為檔案資源存儲(chǔ)基地、檔案信息服務(wù)中心、檔案文化宣傳窗口、校史研究平臺(tái)以及學(xué)校發(fā)展智庫。

一是要健全檔案工作管理體系。包括完善統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的工作體系；建立全校性檔案工作委員會(huì)、檔案館、部門檔案員隊(duì)伍三級(jí)管理體系；落實(shí)好“三納入”“四同步”等管理規(guī)范。二是要健全檔案工作制度體系。包括健全校級(jí)檔案規(guī)章制度，根據(jù)上級(jí)法律法規(guī)及政策文件，做好檔案工作制度系統(tǒng)性梳理，建立起基于檔案收集、整理、歸檔、研究、利用等全過程的制度體系；還要做好全校檔案制度建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，建立二級(jí)單位管理制度，夯實(shí)檔案工作基礎(chǔ)，確保全校檔案工作上下一盤棋。三是要健全檔案資源體系。包括要建立科學(xué)完整、適應(yīng)校情的檔案分類體系，確保檔案應(yīng)歸盡歸；建立基于文字、數(shù)據(jù)、音視頻、照片等多樣化的檔案資源體系，以征集實(shí)物、聲像及口述檔案材料等，豐富和擴(kuò)充特藏檔案資源；深入挖掘檔案資源，指導(dǎo)各單位加強(qiáng)對管理工作中形成的各類文件資料系統(tǒng)梳理，提升所歸檔案的利用價(jià)值。四是要健全學(xué)校檔案安全體系。包括科學(xué)合理分配功能分區(qū)，確保檔案館安全管理設(shè)備安裝到位，全面提升檔案館的保管水平、服務(wù)水平；同時(shí)需建立健全人防、物防、技防“三位一體”的檔案安全防范體系，確保檔案信息安全。

2.構(gòu)建“大技術(shù)”平臺(tái)

隨著科學(xué)技術(shù)發(fā)展，尤其是大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計(jì)算等新科技不斷涌現(xiàn)，高校檔案館應(yīng)順應(yīng)趨勢，建立“大技術(shù)”平臺(tái)，尋求檔案功能拓展的新途徑。韓彬彬提出，高校檔案館作為高校核心信息保管機(jī)構(gòu)應(yīng)該在高校信息公開和高校服務(wù)社會(huì)工作中承擔(dān)應(yīng)有的職責(zé)，進(jìn)而促使高校檔案館向信息獲取、保管、公開與利用的綜合性信息管理與服務(wù)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型。[12]在此轉(zhuǎn)型過程中，關(guān)鍵是要推動(dòng)科學(xué)技術(shù)與檔案工作的深度融合。

一是要逐步推進(jìn)“智慧檔案館”建設(shè)。首先，要實(shí)現(xiàn)檔案數(shù)據(jù)的在線歸檔與備份。完善升級(jí)檔案管理信息系統(tǒng)，重點(diǎn)推進(jìn)與辦公系統(tǒng)、學(xué)籍管理系統(tǒng)等業(yè)務(wù)系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)和對接，實(shí)現(xiàn)黨政公文、學(xué)籍成績信息等電子數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)在線歸檔。其次，要堅(jiān)持“館藏檔案數(shù)字化，增量檔案電子化”。將館藏重要的、利用頻率高的傳統(tǒng)載體檔案轉(zhuǎn)化為數(shù)字存儲(chǔ)格式，不斷推進(jìn)館藏檔案全文數(shù)據(jù)庫建設(shè)工作。同時(shí)，推進(jìn)電子檔案同步歸檔制度，注意收集學(xué)校重大事件和活動(dòng)的紙質(zhì)、聲像等各種載體形式的檔案，并及時(shí)轉(zhuǎn)化為有利于后期編研工作利用的數(shù)字資源。最后，努力實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)檔案館向數(shù)字檔案館，乃至智慧檔案館的升級(jí)。二是要探索“檔案信息中心”建設(shè)。推進(jìn)檔案網(wǎng)絡(luò)和信息資源共享系統(tǒng)建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)檔案網(wǎng)絡(luò)和信息庫向二級(jí)單位延伸。充分挖掘檔案價(jià)值，為學(xué)校教學(xué)、科研、管理提供精準(zhǔn)服務(wù)。

3.實(shí)施“大服務(wù)”戰(zhàn)略

在做好檔案資源建設(shè)、整合的基礎(chǔ)上，拓展檔案的服務(wù)與利用是檔案工作的重要內(nèi)容，也是推動(dòng)高校檔案治理功能發(fā)揮的重要渠道。

一是更新服務(wù)理念，創(chuàng)新服務(wù)方式。努力將檔案工作從滯后服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)槌胺?wù)，變被動(dòng)為主動(dòng)，在檔案工作流程中積極地進(jìn)行前端介入和控制，成為主動(dòng)的設(shè)計(jì)者和溝通者；從手工服務(wù)轉(zhuǎn)向智能化服務(wù)，以檔案的數(shù)字化和信息化為依托，強(qiáng)化檔案的全文檢索、在線查檔等功能，力爭實(shí)現(xiàn)讓師生、校友“最多跑一次”；從階段性服務(wù)轉(zhuǎn)向全過程服務(wù)，適時(shí)根據(jù)工作中的新情況、新問題，對部門檔案員進(jìn)行全程指導(dǎo)，同時(shí)善于對各類管理工作中形成的文件資料進(jìn)行系統(tǒng)梳理，厘清他們之間的有機(jī)聯(lián)系和底層邏輯，把文件資料按照檔案管理規(guī)范整理成具有保存和利用價(jià)值的檔案。

二是擴(kuò)展服務(wù)范圍，提升服務(wù)層次。大學(xué)內(nèi)部治理體系建設(shè)，首要的任務(wù)是使大學(xué)回歸本原，回歸到以學(xué)術(shù)性為主旨，以人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、文化傳承為核心任務(wù)的道路上。在此框架下的高校檔案治理，也不能偏離此道，應(yīng)努力成為行政工作的輔助者，學(xué)術(shù)工作的支持者，全校工作的忠實(shí)記錄者。

三是加大檔案文化培育和利用力度。首先是把握檔案文化的正確導(dǎo)向。提升檔案工作的政治站位，拓展檔案工作視野，找準(zhǔn)檔案工作服務(wù)立德樹人根本任務(wù)的契合點(diǎn)和著力點(diǎn)。其次要針對館藏資源增加“展示”功能，通過網(wǎng)站宣傳以及各種展覽活動(dòng)，展示特色館藏、編研成果，讓更多師生了解檔案，認(rèn)識(shí)檔案，從而發(fā)揮檔案館作為資源聚集地的作用。最后還要不斷豐富檔案文化活動(dòng)。通過舉辦各類活動(dòng)和征集有形物品，持續(xù)創(chuàng)新豐富檔案文化載體，以檔案文化的物化、活化來傳承大學(xué)文化。

4.激發(fā)“強(qiáng)智庫”功能

近些年，隨著高校審計(jì)、評估、巡視等工作對檔案的高頻利用，高校管理者的檔案意識(shí)顯著提高，高校檔案“資政”功能的重要性越發(fā)凸顯。于是，檔案人開始著力于研究如何深挖檔案價(jià)值，把檔案庫發(fā)展為支持學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)決策的智庫。

一是要引入多元主體參與檔案事務(wù)管理，克服檔案治理過程中的碎片化和孤立化的問題。通過檔案部門之間，檔案部門和其他職能機(jī)構(gòu)（如信息辦、教務(wù)處、學(xué)生處等）、與檔案的高頻使用部門（如審計(jì)部、財(cái)務(wù)部、組織部等）之間，以及與師生之間的協(xié)同合作，建立起多維度的互動(dòng)管理格局，以實(shí)現(xiàn)檔案事務(wù)管理的高效率，充分激發(fā)檔案在其他業(yè)務(wù)工作中的重要支撐作用。

二是要建立科學(xué)化的考核體系，發(fā)揮檔案在大學(xué)內(nèi)部治理體系中的評價(jià)作用。要把“死”檔案激“活”，關(guān)鍵是要發(fā)揮檔案在大學(xué)內(nèi)部治理體系中的作用，促進(jìn)學(xué)校理順權(quán)力運(yùn)行，激發(fā)辦學(xué)活力，提升管理績效，完善制度體系，建立問責(zé)機(jī)制。檔案工作是一項(xiàng)極其重要的考量指標(biāo)和工作抓手，真實(shí)記錄并反映著高校各項(xiàng)工作的運(yùn)行情況，容不得“弄虛作假”，因此將檔案工作水平作為衡量一所高校各部門工作績效的重要指標(biāo)具有極高的可信度和可行性。要強(qiáng)化檔案制度的剛性，提高檔案制度的約束力和執(zhí)行力，加強(qiáng)檔案工作的力度；制定科學(xué)化的考核體系，將檔案工作的考核結(jié)果真正反饋于大學(xué)治理的各項(xiàng)決策，并配合建立校園問責(zé)機(jī)制；還要制定對歸檔材料的定時(shí)審查制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)所歸檔案的底層規(guī)范性問題并盡早幫助相關(guān)部門在規(guī)定時(shí)間內(nèi)拾遺補(bǔ)闕，不留后患。

*本文系南京審計(jì)大學(xué)2019年高等教育研究課題“審計(jì)學(xué)科發(fā)展的歷史邏輯——基于南審校史研究的視角”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：2019JG049）階段性研究成果。

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