新蘇南模式下農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)與資產(chǎn)化模式探析

程竹

摘要：上世紀90年代，蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)進行產(chǎn)權(quán)改制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府撤出對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的直接支配權(quán)，此舉標志著“新蘇南模式”的誕生。

在原“蘇南模式”下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分散，土地資源利用率低下，無法形成聚集效應(yīng)。在“新蘇南模式”下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行新的規(guī)劃，各工業(yè)園區(qū)大量建設(shè)。蘇南地區(qū)第一產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟中的占比逐年下降，二、三產(chǎn)業(yè)占比不斷增長，城市化發(fā)展迅速，市區(qū)工業(yè)企業(yè)向郊區(qū)遷移。市政基礎(chǔ)建設(shè)發(fā)展迅猛，城市開發(fā)用地已捉襟見肘。城鄉(xiāng)界限在蘇南地區(qū)已越來越模糊，大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實際占用集體用地作為生產(chǎn)經(jīng)營用地已成事實。僅在原有集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式下已無法滿足當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展需求。實現(xiàn)建設(shè)用地增量供給的突破，提升規(guī)劃合理性，通過資產(chǎn)化，由政府主導(dǎo)、市場調(diào)節(jié)的方式提升土地利用率，解決當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展中的用地需求勢在必行。

本文通過對蘇南地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)走訪、地方金融機構(gòu)調(diào)研，梳理了當(dāng)前集體土地流轉(zhuǎn)的政策及市場基礎(chǔ)，探討了集體土地流轉(zhuǎn)與資產(chǎn)化的可行性。

關(guān)鍵詞：新蘇南模式 集體土地建設(shè)用地 土地流轉(zhuǎn) 土地資產(chǎn)化

一、“新蘇南模式”背景

蘇南地區(qū)（主要為：蘇州、無錫、常州）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)源于上世紀70年代，發(fā)展于80年代。1983年“蘇南模式”一詞首次見于費孝通《小城鎮(zhèn)大探索》一文中。文中指出“以發(fā)展工業(yè)為主，集體經(jīng)濟為主，參與市場調(diào)節(jié)為主，由縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接領(lǐng)導(dǎo)為主的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展道路?！贝文辏醒?、國務(wù)院發(fā)出4號文《轉(zhuǎn)發(fā)農(nóng)牧漁業(yè)部<關(guān)于開創(chuàng)社隊企業(yè)新局面的報告>的通知》?！巴ㄖ钡某雠_加速了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主的組織方式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。

蘇南地區(qū)由鎮(zhèn)政府出資，且確定人員來擔(dān)任企業(yè)負責(zé)人，這種方式很快實現(xiàn)了原始資本的積累。在當(dāng)時計劃經(jīng)濟時期，由政府主導(dǎo)的生產(chǎn)活動具有成本低、高效等優(yōu)勢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)具有政府背景，在銀行貸款、政策扶持、勞動力成本等方面均獲得了更多的資源。最重要的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)無償或低成本的占用集體土地用于生產(chǎn)經(jīng)營。

隨著外部宏觀經(jīng)濟環(huán)境和競爭環(huán)境的變化，蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)政企關(guān)系不明的弊端開始顯現(xiàn)。政府過度干預(yù)企業(yè)經(jīng)營，對管理者及勞動者低激勵，社區(qū)成員共擔(dān)風(fēng)險導(dǎo)致的經(jīng)營及舉債的冒進等現(xiàn)象層出不窮。此時的“蘇南模式”已不在適應(yīng)當(dāng)時的經(jīng)濟發(fā)展需求。于此同時，以私營經(jīng)濟為主的“溫州模式”在當(dāng)時獲得了成功。困境與機遇同時到來，于是蘇南模式在1998年起進行了兩次重要的改制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從企業(yè)撤出支配權(quán)，產(chǎn)權(quán)逐漸量化到個人。蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐步向外向型經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，依托上海為龍頭大力引進外資，企業(yè)向高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)升級，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展?！靶绿K南模式”初步成形。

二、蘇南地區(qū)集體土地現(xiàn)狀

蘇南地區(qū)作為中國當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展最快速的地區(qū)之一，第一產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟中的占比迅速下降。取而代之的是二、三產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與蘇南地區(qū)當(dāng)前的用地政策及現(xiàn)狀嚴重沖突，城市建設(shè)及工業(yè)用地緊缺現(xiàn)象日益嚴重。先期已占用集體土地作為生產(chǎn)建設(shè)用地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，因土地性質(zhì)而限制了企業(yè)發(fā)展。

（一）產(chǎn)業(yè)布局不合理，集群化效應(yīng)不明顯。

蘇南各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)大都擁有自己規(guī)劃的工業(yè)園區(qū)，由于礙于工業(yè)用地指標壓力，其園區(qū)規(guī)模無法容納本鎮(zhèn)實際全部的工業(yè)企業(yè)。大部分工業(yè)企業(yè)依然維持現(xiàn)狀，在租用的集體土地上進行工業(yè)用途建設(shè)及生產(chǎn)。企業(yè)分散，政府配套設(shè)施如道路、供電、供水、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施低水平重復(fù)建設(shè)。同時企業(yè)間不僅無法相互匹配，無法實現(xiàn)上下游互補，甚至是同質(zhì)化競爭嚴重，無法實現(xiàn)集聚效應(yīng)。本次調(diào)研常州市武進區(qū)某鄉(xiāng)鎮(zhèn)，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)大量企業(yè)生產(chǎn)冷鏈、冷凍設(shè)備。通過與該地多位企業(yè)主交流，該類企業(yè)產(chǎn)品市場競爭力均較弱。不僅產(chǎn)品同質(zhì)化嚴重，甚至區(qū)域內(nèi)技術(shù)性勞動力交叉流動，無法在產(chǎn)品質(zhì)量上有所提升。

（二）產(chǎn)權(quán)不明確，企業(yè)投入畏首畏尾。

蘇南地區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由于大部分生產(chǎn)用地性質(zhì)為集體所有，雖然企業(yè)擁有使用權(quán)，但無完全產(chǎn)權(quán)。未來用地指標及土地規(guī)劃政策不明確。政府一旦征地拆遷，企業(yè)所獲補償非常有限，與企業(yè)實際固定資產(chǎn)投資無法匹配。本次調(diào)研接觸蘇南某鄉(xiāng)鎮(zhèn)水產(chǎn)企業(yè)，租用所在政府集體用地作為生產(chǎn)養(yǎng)殖基地。該企業(yè)陸地面積近50余畝，水面面積1000余畝。企業(yè)前期投入近3000萬元用于養(yǎng)殖基地建設(shè)。2019年由于政府實施“退田還湖”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對該水產(chǎn)企業(yè)用地進行征收，對企業(yè)實施清退。經(jīng)過對地面附著物評估后，企業(yè)僅獲得約1800萬元補償。該補償甚至無法償還企業(yè)因前期建設(shè)而向銀行申請的貸款。

土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)不明確，無法給予企業(yè)長期經(jīng)營的信心。企業(yè)大量資金用以生產(chǎn)建設(shè)投入，未來將無法得到合理補償，但不投入企業(yè)亦無法滿足發(fā)展需求。明確產(chǎn)權(quán)的生產(chǎn)經(jīng)營用地是企業(yè)長期發(fā)展的定心丸。

（三）產(chǎn)權(quán)性質(zhì)導(dǎo)致企業(yè)無法獲得融資押品。

蘇南模式下的民營企業(yè)正是本地農(nóng)商行的主要服務(wù)對象。但地方小微民營企業(yè)大都是具有企業(yè)規(guī)模小、家長式的內(nèi)部管理、家族式的財務(wù)管理、可抵押資產(chǎn)少等特點，傳統(tǒng)金融產(chǎn)品難以覆蓋。

僅擁有使用權(quán)的集體土地?zé)o法作為銀行押品用于抵押。企業(yè)難以通過抵押土地廠房獲得銀行融資。流動資金緊缺本身便是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的普遍困境，生產(chǎn)經(jīng)營無法從銀行獲得流動資金補充，同時又需要企業(yè)留存自有資金對生產(chǎn)場所進行投資建設(shè)，這無疑壓力過重。

本次調(diào)研蘇南某鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為解決企業(yè)融資難問題推出“資管貸”產(chǎn)品。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府牽頭，引進具有政府背景的融資性擔(dān)保公司。企業(yè)將無證集體土地托管至鎮(zhèn)政府，并向政府交納部分風(fēng)險保證金，由政府成立賠償資金池，同時成立融資平臺為擔(dān)保公司提供反擔(dān)保。擔(dān)保公司為企業(yè)提供融資擔(dān)保，企業(yè)從銀行獲得貸款。自2018年起，中央政府陸續(xù)出臺34號文及43號文，要求各地方政府化解地方債務(wù)，包括隱性債務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府融資平臺所提供對外擔(dān)保均屬于隱性債務(wù)。政府逐步退出“資管貸”產(chǎn)品，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)一時間失去了原有的融資擔(dān)保方式，貸款無法續(xù)轉(zhuǎn)，導(dǎo)致多個企業(yè)資金鏈斷裂。

企業(yè)擁有產(chǎn)權(quán)明確的土地廠房，將是企業(yè)獲得銀行融資的有力保障。

三、集體土地流轉(zhuǎn)及資產(chǎn)化模式

面對蘇南地區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)布局不合理、土地產(chǎn)權(quán)不明確、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)無可抵質(zhì)押資產(chǎn)等困境，集體土地流轉(zhuǎn)及資產(chǎn)化是解決蘇南地區(qū)以上困境的理想方式。

集體土地流轉(zhuǎn)及資產(chǎn)化首先需要地方政府的政策支持。地方政府需要積極吸納創(chuàng)新經(jīng)驗，突破農(nóng)村集體土地建設(shè)用地政策的封閉性，打破用地供給與實際市場需求間的失衡狀態(tài)。主導(dǎo)開展政策試點。

地方政府必須承認當(dāng)前被用作工業(yè)生產(chǎn)的集體土地現(xiàn)狀。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過實地調(diào)研、基層反饋，聽取專家意見、土地部門意見，對當(dāng)前實際用地情況重新做出合理規(guī)劃，積極釋放國有工業(yè)用地指標，規(guī)范和完善使用權(quán)及產(chǎn)權(quán)。

（一）各平臺體系的完善

完善和健全的評估體系是集體土地流轉(zhuǎn)得以實施的基礎(chǔ)。對當(dāng)前已被用作工業(yè)生產(chǎn)用地的集體土地進行科學(xué)定級評估，做到在參考市場價格的基礎(chǔ)上進行評估核算，真實地反應(yīng)土地資源價格才能實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)及出讓過程中的公正。

多渠道的金融平臺是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有效工具。國有工業(yè)用地是農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的主要方向，而地方工業(yè)企業(yè)是農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)市場的主要需求方。對于農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)所需的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓成本將是工業(yè)企業(yè)當(dāng)下的沉重負擔(dān)，但土地資產(chǎn)對于企業(yè)所產(chǎn)生的經(jīng)濟價值的體現(xiàn)卻存在滯后性。至此，多渠道的金融平臺和融資手段成為農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)過程中的助推力。

健全的登記制度是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的保障。農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)時審批核對程序和手續(xù)過于繁瑣將阻礙高效有序流轉(zhuǎn)。當(dāng)下，集體土地實際使用情況大都不規(guī)范，對于各類“不規(guī)范”要區(qū)別對待，酌情靈活處理，做到一戶一策。健全的登記制度可以起到清理舊弊的作用，同時做到產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)有序，權(quán)屬明晰，每一流程有據(jù)可查。完善的服務(wù)平臺是集體土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施。

（二）政府主導(dǎo)企業(yè)

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對該地區(qū)租用集體土地生產(chǎn)的企業(yè)進行走訪調(diào)研，了解企業(yè)困境及購地意愿，聽取企業(yè)及各基層的意見及反饋，積極倡導(dǎo)企業(yè)在自有資金充裕的情況下將當(dāng)前實際使用的集體土地以繳納出讓金的形式購得土地產(chǎn)權(quán)。并引導(dǎo)企業(yè)為先期已建廠房進行規(guī)范化整改及繳納相關(guān)稅費，由當(dāng)?shù)馗咭患壵疄槠髽I(yè)妥善辦理相關(guān)測繪、評估、轉(zhuǎn)讓手續(xù)。

對于無法一次性繳納土地出讓金但購地意愿較強的企業(yè)，政府應(yīng)給予一定政策支持。對于自身經(jīng)營情況良好、預(yù)期收益穩(wěn)定、且擁有部分自有資金的企業(yè)，政府可制定“白名單”，政府向地方農(nóng)商行推薦。企業(yè)先行繳納部分土地出讓金，剩余部分資金通過銀行融資的方式獲得，同時給予利率優(yōu)惠及手續(xù)流程綠色通道的幫扶政策。

對于自身經(jīng)營情況不良的企業(yè)，或是“環(huán)、衛(wèi)、安”不過關(guān)的企業(yè)，政府應(yīng)在給予一定補償?shù)那疤嵯乱龑?dǎo)清退。一方面釋放用地指標，另一方面優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

（三）政府主導(dǎo)銀行

對于無法一次性繳納土地出讓金的企業(yè)，政府應(yīng)積極主導(dǎo)地方農(nóng)商行介入。

地方農(nóng)商行通常以審批靈活機動、金融產(chǎn)品貼合地方經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等特點為經(jīng)營優(yōu)勢，但對于本地具有以上特征的小微企業(yè)往往無法提供有效的幫助。銀行貸款放款前必須落實資產(chǎn)抵押手續(xù)，相關(guān)土地產(chǎn)權(quán)登記部門在企業(yè)未足額繳納出讓金前，無法辦理不動產(chǎn)登記，也無法在銀行融資到賬前獲得不動產(chǎn)權(quán)證。各機構(gòu)的合規(guī)要求產(chǎn)生了矛盾，現(xiàn)實情況將陷入銀行不抵押不放貸，企業(yè)不貸款則沒錢辦理產(chǎn)權(quán)的死循環(huán)。

對于緩釋銀行信貸風(fēng)險，政府應(yīng)積極主導(dǎo)銀行給予企業(yè)一部分信用貸款的同時，幫助企業(yè)盡快落實產(chǎn)權(quán)過戶手續(xù)，縮短產(chǎn)權(quán)辦理流程，并協(xié)助銀行在獲得產(chǎn)權(quán)證的第一時間辦理抵押手續(xù)。

蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府由于早期政企關(guān)系緊密，通常對當(dāng)?shù)仄髽I(yè)經(jīng)營情況、資信水平有一定程度的了解。同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對企業(yè)名下的集體土地有一定的管理、協(xié)調(diào)能力。一旦企業(yè)發(fā)生違約風(fēng)險，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府實際處理及協(xié)調(diào)能力遠強于授信金融機構(gòu)。因此，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與到企業(yè)的推薦及盡調(diào)過程中對有效降低銀行信貸風(fēng)險起到至關(guān)重要的作用。對于銀行而言，面對的將是一個個資信情況良好、擁有政府背書、同時即將擁有強抵押物的優(yōu)質(zhì)客戶。介于此，政府可引進多家銀行，形成競爭機制，將“集體土地流轉(zhuǎn)”項目模式化。

（四）政府引入政策性擔(dān)保公司

對于資信情況一般或本身融資規(guī)模偏大的企業(yè)，政府可協(xié)同銀行引入融資性擔(dān)保公司。政府背景的融資性擔(dān)保公司在為銀行分擔(dān)信貸風(fēng)險的同時，承擔(dān)著更多的社會責(zé)任。2018年，國家成立融資擔(dān)?；?，意在解決“小三創(chuàng)”融資難問題，緩解融資中嚴峻的信用二元化困境，一方面扶持小微、三農(nóng)、創(chuàng)業(yè)企業(yè)，一方面防范金融風(fēng)險，做到脫虛入實。

集體土地轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)與銀行辦理抵押授信之間的窗口期由融資性擔(dān)保公司提供短期擔(dān)保，降低了銀行信貸風(fēng)險，加快了銀行的審批流程，與政府加快土地轉(zhuǎn)讓登記流程并舉。因而擔(dān)保公司的引入非但不會因為更多機構(gòu)的介入而降低效率，相反風(fēng)險得到緩釋而加快了整個流程進度。

由于地方政府、銀行、融資性擔(dān)保公司的參與，“政、銀、擔(dān)”合作下的集體土地流轉(zhuǎn)得以實現(xiàn)。集體土地流轉(zhuǎn)是土地實現(xiàn)資產(chǎn)化的前提，產(chǎn)權(quán)明晰的國有土地將核算進企業(yè)，成為企業(yè)固定資產(chǎn)的一部分。其本身除了是企業(yè)經(jīng)營中最重要的生產(chǎn)要素之一，更將成為企業(yè)融資過程中的強擔(dān)保方式。

四、結(jié)束語

作為主要生產(chǎn)要素的土地，做到優(yōu)化配置、合理流轉(zhuǎn)才能實現(xiàn)真正的價值。蘇南地區(qū)集體土地流轉(zhuǎn)是該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢。建立、完善農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)機制不僅在很大程度上解決蘇南農(nóng)村“三農(nóng)”問題，同時為蘇南地區(qū)工業(yè)化提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。

通過本次蘇南地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的走訪調(diào)研，集體土地流轉(zhuǎn)入市已是當(dāng)?shù)仄惹行枨蟆ＬK南各地區(qū)政府對于集體土地入市流轉(zhuǎn)制度改革的態(tài)度亦積極，蘇南地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)購地意愿強烈。地方金融機構(gòu)政策靈活，且扶持小微企業(yè)的政策性突出。擁有政府背景的融資性擔(dān)保機構(gòu)角色明晰，政策明確。蘇南地區(qū)已具有實施“集體土地流轉(zhuǎn)入市”相對成熟的條件。政府建立了較為完善的評估體系、登記制度，集體土地流轉(zhuǎn)及資產(chǎn)化模式初步得以形成。

參考文獻：

[1]禹娜.土地管理與房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)濟的內(nèi)在聯(lián)系[J].工程技術(shù)研究，2017（8）;138+151.

[2]劉訓(xùn)納.規(guī)范土地資產(chǎn)管理，提高土地資產(chǎn)管理效率策略研究[J].中國房地產(chǎn)業(yè)，2017（09）.

[3]邵挺.后土地財政時代如何經(jīng)營土地[J].中國房地產(chǎn)業(yè)，2015.3

[4]朱曉明.農(nóng)墾土地資本化相關(guān)問題探析[J].中國農(nóng)墾，2016，12（7）：68-69.

[5]方志權(quán).農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場運行機制研究[J].科學(xué)發(fā)展，2010.

[6]張志強.農(nóng)村集體建設(shè)用地“入市”研究[D].中共中央黨校，2010.

[7]郝萬祥，王冠學(xué).集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范探討[J].吉林國土資源通訊，2015（7）.

[8]劉玉榮.新農(nóng)村建設(shè)中土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的瓶頸及對策分析[J].經(jīng)濟與管理，2015（1）.

基金項目編號：2018SJA1838。

作者單位：常州工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院