南京都市圈:共建共享“同城化”

寧研

南京都市圈地跨蘇皖兩省，主要包括南京、鎮(zhèn)江、揚州、淮安、滁州、馬鞍山、蕪湖、宣城和常州的溧陽市、金壇區(qū)。自2000年江蘇省城市工作會議提出南京都市圈設(shè)想以來，各地積極響應(yīng)、踴躍參與，特別是近年來堅持以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，不斷加速南京都市圈建設(shè)，初步形成極點帶動、同城先行、軸帶支撐、輻射周邊的良好發(fā)展態(tài)勢。

從基礎(chǔ)條件看，南京都市圈各城市自明代起就同屬南直隸，至清代又共屬江南省，彼此間歷史相通、地理相近、人文相親、經(jīng)濟相連，具有推動一體化融合發(fā)展的天然優(yōu)勢。從客觀規(guī)律看，我國經(jīng)濟發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)已發(fā)生深刻變化，產(chǎn)業(yè)和人口向大城市及城市群集聚，以城市群為主要形態(tài)的增長動力源加快形成，推動南京都市圈一體化發(fā)展成為順時應(yīng)勢的關(guān)鍵之舉。從內(nèi)在要求看，當(dāng)前我國經(jīng)濟開始向以國內(nèi)“大循環(huán)”為主體轉(zhuǎn)變，通過暢通南京都市圈的“小循環(huán)”來促進國內(nèi)“大循環(huán)”，推動國內(nèi)國際“雙循環(huán)”，打造率先形成新發(fā)展格局的示范樣板，是融入“雙循環(huán)”的必然選擇。2019年，南京都市圈常住人口達3500萬人、地區(qū)生產(chǎn)總值近4萬億元，分別占長三角地區(qū)的1/7、1/6，在全國同類都市圈中具備較強影響力?；仡欉^去幾年，總體呈現(xiàn)六個方面變化。

區(qū)域協(xié)同，從“自顧自”變“一盤棋”。從建立健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制入手，初步探索出一條“共建、共享、同城化”的有效路徑。一是政府搭平臺。通過都市圈黨政領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會議、市長聯(lián)席會議等形式，構(gòu)建起決策層、協(xié)調(diào)層、執(zhí)行層三級協(xié)調(diào)機制，政策協(xié)作水平進一步提升。二是市場唱主角。發(fā)揮商會等組織的作用，依托都市圈各類產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟和職業(yè)協(xié)會力量，集聚更加多元的社會主體參與都市圈建設(shè)。三是智囊促服務(wù)。圍繞基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等5大領(lǐng)域，成立17個推動合作的專業(yè)委員會，為都市圈發(fā)展提供智力支持，先后達成科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)協(xié)同等6個專項合作協(xié)議。

跨界融合，從“試驗田”變“樣板間”。南京都市圈堅持一體合作、跨界先行，積極開展市域合作試點，形成了一批特色做法和成熟方案。在“飛地”模式探索上，設(shè)立由江北新區(qū)負(fù)責(zé)開發(fā)建設(shè)、盱眙縣負(fù)責(zé)社會管理的“寧淮特別合作區(qū)”，通過產(chǎn)業(yè)政策、公共服務(wù)等領(lǐng)域與江北新區(qū)全面接軌，成功引進阿里智能共享制造園區(qū)等一批重量級項目，有效打破“行政區(qū)經(jīng)濟”的束縛。在跨界毗鄰區(qū)打造上，借鑒長三角一體化發(fā)展示范區(qū)經(jīng)驗，建設(shè)頂山—汊河、浦口—南譙、江寧—博望3個跨界示范區(qū)，逐步實現(xiàn)規(guī)劃管理、土地管理、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)等領(lǐng)域的全方位對接。在寧鎮(zhèn)揚同城化戰(zhàn)略核心區(qū)構(gòu)筑上，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)紫金山以東地區(qū)，密集啟動一大批重大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目，推動周邊生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、景觀等資源進一步匯聚整合。

產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，從“獨角戲”變“大合唱”。根據(jù)不同城市的稟賦條件，有效整合都市圈的產(chǎn)業(yè)資源和創(chuàng)新要素，推動彼此間產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新鏈實現(xiàn)有機銜接、差異發(fā)展。一方面，產(chǎn)業(yè)上下游日益暢通。強化產(chǎn)業(yè)錯位、專業(yè)分工的發(fā)展導(dǎo)向，打破以往溢出與承接的單向關(guān)系，走出一條梯度分布、各具特色的產(chǎn)業(yè)協(xié)同之路。另一方面，創(chuàng)新共同體初見成效。以建設(shè)具有全球影響力的創(chuàng)新名城為引領(lǐng)，充分激活都市圈創(chuàng)新資源。比如，在舉辦南京創(chuàng)新周、世界智能制造大會等大型創(chuàng)新交流活動時，邀請都市圈各成員城市參加，推進G42、G312創(chuàng)新走廊建設(shè)，加強都市圈內(nèi)的創(chuàng)新合作。

基礎(chǔ)設(shè)施，從“碎片化”變“一張網(wǎng)”。以基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通，加速推進人流、物流、資金流、信息流等各類要素的自由流動。一是軌道上的都市圈加速成型。寧天城際、寧安城際和寧啟鐵路先后建成投運，寧句城際、寧滁城際相繼開工，揚鎮(zhèn)寧馬城際鐵路、寧淮城際鐵路江蘇段、南京北站等項目有序推進。二是強輻射的航空港基本建成。完成祿口機場T1航站樓改擴建工程，啟用南京南站城市候機樓，并在都市圈7市建立異地候機樓，實現(xiàn)航班查詢、機票銷售、異地候機服務(wù)的無縫對接。三是跨市域的便利度持續(xù)提升。滾動實施省際“斷頭路”暢通工程和“瓶頸路”拓寬工程，皖S446與蘇S126實現(xiàn)貫通，寧滁快速通道建成通車。9條跨省公交專線先后開通，寧和、寧滁公交換乘中心投入使用。四是區(qū)域內(nèi)的數(shù)字化推廣普及。借助南京首批5G試點城市的先發(fā)優(yōu)勢，協(xié)同推進都市圈5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、應(yīng)用和普及。推動都市圈數(shù)據(jù)信息互通共享，各城市攜手打造“區(qū)域大腦”。

公共服務(wù)，從“幾家人”變“一家親”。在醫(yī)療、教育、文旅等領(lǐng)域，積極推動都市圈的“同城待遇”。一是共享優(yōu)質(zhì)教育資源。與馬鞍山、滁州簽定教育一體化合作協(xié)議，南京外國語學(xué)校、瑯琊路小學(xué)等名校分別在淮安、滁州等地設(shè)立分校，南京航空航天大學(xué)溧陽校區(qū)建成啟用，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源輻射整個都市圈。二是深化醫(yī)療衛(wèi)生合作。南京鼓樓醫(yī)院、南京兒童醫(yī)院等多家醫(yī)院，通過建立分院、轉(zhuǎn)診治療、科室共建、異地坐診等方式，在都市圈內(nèi)開展廣泛合作。同時，建成“南京都市圈統(tǒng)一預(yù)約掛號服務(wù)平臺”，覆蓋147家醫(yī)院9844個?？?，服務(wù)超800萬人次。三是推進文體旅游互融。成立南京都市圈“博物館聯(lián)盟”，與馬鞍山攜手打造“燕子磯—采石磯”全域水上旅游品牌。

生態(tài)環(huán)保，從“小算盤”變“大賬本”。都市圈城市把夯實區(qū)域綠色生態(tài)本底作為共同目標(biāo)。健全聯(lián)防聯(lián)控機制，在都市圈內(nèi)建立水域共治聯(lián)管、空氣環(huán)境臨時管控和應(yīng)急管理等工作機制。設(shè)立雙向補償標(biāo)準(zhǔn)，多地簽署流域橫向生態(tài)保護合作及跨界水環(huán)境區(qū)域補償協(xié)議，按照“誰超標(biāo)誰補償，誰達標(biāo)誰收益”的原則進行雙向補償。制定統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄和產(chǎn)業(yè)項目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，重點推進沿江工業(yè)布局調(diào)整，倒逼企業(yè)淘汰低端落后產(chǎn)能、降低污染排放總量、提升資源利用效率。

進入新階段，都市圈發(fā)展成為大勢所趨，并呈現(xiàn)出新的規(guī)律性特征。一是發(fā)展動力的極化。作為高質(zhì)量發(fā)展區(qū)域增長極的都市圈中心城市、首位城市，將進一步得到國家政策支持和高端要素青睞，不斷強化價值創(chuàng)造作用，成為未來經(jīng)濟和人口的主要承載空間，并決定整個都市圈的發(fā)展上限。二是城市功能的分化。要素的自由流動化、利益的區(qū)域共享，將引導(dǎo)都市圈各城市更加注重發(fā)揮自身比較優(yōu)勢，走合理分工、優(yōu)化發(fā)展的路子。生態(tài)功能強的地區(qū)更加突出生態(tài)產(chǎn)品的創(chuàng)造功能。三是區(qū)域競爭的激化。未來區(qū)域之間的競爭，將從一個城市的“單打獨斗”，轉(zhuǎn)變?yōu)橛蓞^(qū)域增長極引領(lǐng)的“兵團作戰(zhàn)”，競爭的手段、方式、內(nèi)容都與以往大不相同，特別是對人才、科技、資本等高端要素的爭奪將空前激烈。

習(xí)近平總書記在扎實推進長三角一體化發(fā)展座談會上強調(diào)，要緊扣一體化和高質(zhì)量兩個關(guān)鍵詞，推動長三角一體化發(fā)展不斷取得成效。南京將立足省會城市、特大城市、中心城市“三個身份”，以打造能級更高、優(yōu)勢更強的高質(zhì)量發(fā)展區(qū)域增長極為目標(biāo)，在全面提升發(fā)展要素承載能力的同時，主動服務(wù)大局、輻射帶動周邊，引領(lǐng)南京都市圈發(fā)展邁上新的臺階。

優(yōu)化頂層設(shè)計，構(gòu)建常設(shè)性推進機制。借鑒長三角區(qū)域合作辦公室的組織模式，探索建立實體化運作的常設(shè)工作機構(gòu)，常態(tài)化研究排定都市圈合作項目，協(xié)調(diào)解決項目推進過程中的難題，確保都市圈建設(shè)有力有序推進。

堅持科學(xué)規(guī)劃，確保都市圈與“十四五”規(guī)劃有機銜接。都市圈各城市在編制“十四五”規(guī)劃時，進一步明確自身的功能定位，圍繞能干什么、要干什么、怎么干來制定都市圈一體化發(fā)展專項規(guī)劃。同時，加強各城市專項規(guī)劃間的互通融合，從而有機拼接成一張能管全域的“大藍圖”。

借力資本市場，設(shè)立都市圈發(fā)展基金。積極吸引具備資金優(yōu)勢的國有企業(yè)和本土民營企業(yè)，參與設(shè)立都市圈一體化發(fā)展基金，共同投資具有市場化運作前景的一體化項目，進一步加快交通基礎(chǔ)設(shè)施和信息技術(shù)設(shè)施投資進度。

強化問題導(dǎo)向，建立高效率解決機制。通過定期召開都市圈企業(yè)家座談會等形式，聽取各類市場主體在跨區(qū)域發(fā)展中遇到的問題并加以解決，推動資源要素在都市圈內(nèi)高速流動、高效配置，加快形成內(nèi)部小循環(huán)、更好融入國內(nèi)大循環(huán)。

聚焦互聯(lián)互通，實現(xiàn)前瞻性項目布局。針對基礎(chǔ)設(shè)施籌備時間久、建設(shè)周期長的特點，適度超前謀劃、積極向上爭取諸如祿口機場空鐵換乘中心等輻射帶動力強的重點項目，加速提升都市圈互聯(lián)互通水平。

（作者單位：中共南京市委研究室）

責(zé)任編輯：賈瀟瀟