深度解讀臨港自貿(mào)區(qū)和虹橋片區(qū)最新總體規(guī)劃

文/余夢娜

2018年11月，習(xí)近平總書記在首屆中國國際進(jìn)口博覽會(huì)開幕式上宣布，要增設(shè)上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)新片區(qū)。其后的一年里，對(duì)于自貿(mào)區(qū)新片區(qū)到底是虹橋還是臨港，一直紛爭不斷，上海報(bào)送中央的文件中也將這兩處一并提報(bào)。2019年8月終于塵埃落定：國務(wù)院印發(fā)新片區(qū)總體方案，自貿(mào)區(qū)舍虹橋，“嫁”臨港。

今年2月份，上海市規(guī)劃和自然資源局?jǐn)y手虹橋管委會(huì)、長寧、閔行、嘉定、青浦，擬定了“虹橋總規(guī)”（《上海市虹橋主城片區(qū)單元規(guī)劃》），3月份，發(fā)布了《虹橋商務(wù)區(qū)規(guī)劃建設(shè)導(dǎo)則》征求意見稿。

6月份，“臨港總規(guī)”（《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)國土空間總體規(guī)劃（2019-2023年）》草案公示稿）與公眾見面。

至此，通過總規(guī)，兩方情況盡收眼底?；厥滓荒昵?，眾說紛紜的自貿(mào)區(qū)“擇偶”一事，究竟是不是虹橋配不上自貿(mào)區(qū)呢？

一、自貿(mào)區(qū)是個(gè)“好媳婦”，一家有女百家求

上海各片區(qū)都希望自貿(mào)區(qū)能夠“嫁”到自己這里，看中的是自貿(mào)區(qū)新片區(qū)帶來的“嫁妝“和產(chǎn)下的“子嗣”。

1.提升片區(qū)戰(zhàn)略地位。自貿(mào)區(qū)新片區(qū)較之以往有更高的定位，明確打造“國際高標(biāo)準(zhǔn)自貿(mào)區(qū)”，這塊牌子就是一種身份的標(biāo)志。

2.獲取政策層面優(yōu)勢。自貿(mào)區(qū)從中央拿政策，“積極大膽闖、大膽試、自主改”、“探索不停步、深耕試驗(yàn)區(qū)”。自貿(mào)區(qū)內(nèi)可允許外國船舶自由進(jìn)出，外國貨物免稅進(jìn)口，取消對(duì)進(jìn)口貨物的配額管制，是國家對(duì)外開放的一種特殊的功能區(qū)域。

3.提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)能級(jí)。締結(jié)自貿(mào)區(qū)之后，由于稅收成本下降，區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)效率提高，資本積累增加，導(dǎo)致內(nèi)部經(jīng)濟(jì)增長加快。

4.帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展。通過投資環(huán)境、貿(mào)易監(jiān)管、國際人才流動(dòng)以及稅收等核心環(huán)節(jié)激勵(lì)政策，提出一系列配套措施，可引領(lǐng)新型產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

5.促進(jìn)當(dāng)?shù)厝丝诰蜆I(yè)。自貿(mào)區(qū)對(duì)產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)和貿(mào)易的推動(dòng)，可直接創(chuàng)造大量就業(yè)崗位，提升當(dāng)?shù)厝丝诘木蜆I(yè)率，提升人們生活水平。

當(dāng)然，自貿(mào)區(qū)這個(gè)“巧媳婦”吸引人的不僅僅是以上五點(diǎn)，更多的是引發(fā)蝴蝶效應(yīng)，通過以上五點(diǎn)，提升區(qū)域整體能級(jí)。

因此，上海各片區(qū)都積極對(duì)接，在重重篩選后，臨港和虹橋在眾多競爭者中摘得冠亞軍，取得上報(bào)中央的寶貴機(jī)會(huì)，參與最終角逐。

二、自貿(mào)區(qū)是個(gè)“胖娃娃”，擇偶要選面積大

根據(jù)總規(guī)，臨港新片區(qū)規(guī)劃范圍為873平方公里，主體部分面積約819平方公里。虹橋規(guī)劃范圍為主城片區(qū)，總面積88平方公里，涉及長寧、 閔行、嘉定和青浦4個(gè)區(qū)，規(guī)劃協(xié)調(diào)范圍為虹橋擴(kuò)展區(qū)范圍，總面積為63.4平方公里。

臨港片區(qū)定位為集聚海內(nèi)外人才開展國際創(chuàng)新協(xié)同的重要基地、統(tǒng)籌發(fā)展在岸業(yè)務(wù)和離岸業(yè)務(wù)的重要樞紐、企業(yè)走出去發(fā)展壯大的重要跳板、更好利用兩個(gè)市場兩種資源的重要通道、參與國際經(jīng)濟(jì)治理的重要試驗(yàn)田，有針對(duì)性地進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，強(qiáng)化制度建設(shè)，提高經(jīng)濟(jì)質(zhì)量：

2025年，初步構(gòu)建世界一流濱海城市的框架形態(tài)。

2035年，常住人口規(guī)模大約250萬，建成世界一流濱海城市。

本世紀(jì)中葉，建成國際上公認(rèn)競爭力最強(qiáng)的產(chǎn)城融合型自由貿(mào)易港城。

虹橋片區(qū)以面向全球、面向未來，建設(shè)引領(lǐng)長三角地區(qū)更高質(zhì)量一體化發(fā)展的國際開放樞紐為目標(biāo)：

2035年，常住人口規(guī)模45萬人，就業(yè)人口70萬-75萬人，會(huì)展客流量平峰期8萬-10萬人，高峰期30萬-40萬人。虹橋樞紐1小時(shí)覆蓋長三角縣級(jí)以上城市比例超過60%。世界500強(qiáng)企業(yè)總部不少于50家，長三角企業(yè)總部不少于500家，培育本土跨國公司不低于30家，同時(shí)培育多元?jiǎng)?chuàng)新功能，集聚國際和長三角創(chuàng)新型企業(yè)不少于100家。

核心區(qū)：高端商務(wù)與樞紐核心區(qū)，發(fā)展高端商務(wù)、總部經(jīng)濟(jì)、商務(wù)創(chuàng)新、交通樞紐。

西虹橋：貿(mào)易會(huì)展拓展區(qū)，重點(diǎn)發(fā)展會(huì)展產(chǎn)業(yè)、平臺(tái)貿(mào)易、國際交往、配套服務(wù)等功能。

南虹橋：公共服務(wù)創(chuàng)新區(qū)，重點(diǎn)發(fā)展國際服務(wù)、國際醫(yī)療、國際教育、特色創(chuàng)新等功能。

北虹橋：創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)區(qū)，重點(diǎn)發(fā)展電子商務(wù)、文化信息、互聯(lián)網(wǎng)、智能制造等創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)。

東虹橋：航空特色商務(wù)區(qū)，重點(diǎn)發(fā)展航空服務(wù)、智慧出行、人工智能、數(shù)字貿(mào)易、金融科技等特色產(chǎn)業(yè)。

臨港主體面積為虹橋的9.3倍，面積大使其擁有更為寬裕的建設(shè)空間，相較而言，臨港更像一張白紙。虹橋目前已經(jīng)初步形成了自身的產(chǎn)業(yè)體系，并且各片區(qū)有明確的發(fā)展方向。

在總規(guī)中，臨港和虹橋重視片區(qū)宜居性，對(duì)于衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、體育等社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)均高度重視。兩片區(qū)差異在于，臨港面積大，常住人口規(guī)模也較大，但人口密度較低，各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)略低于虹橋。虹橋面積有限，商業(yè)對(duì)地下面積開發(fā)要求較高，并且住宅中小套型占比需達(dá)80%，高標(biāo)準(zhǔn)大面積住宅供應(yīng)量有限，但該片區(qū)對(duì)風(fēng)貌保護(hù)較為重視，也因此更具有人文風(fēng)情。

更大的面積，更低的人口密度，更高標(biāo)準(zhǔn)的住宅，讓自貿(mào)區(qū)有了更多發(fā)揮的空間，也有利于制定更多的優(yōu)惠措施引進(jìn)人才(表1)。

表1 臨港和虹橋2035年規(guī)劃對(duì)比

三、自貿(mào)區(qū)是個(gè)“林妹妹”，擇偶首要選水路

從空間結(jié)構(gòu)上來看，臨港打造“一帶三核、三廊九片”，虹橋打造“一網(wǎng)、六片、多組團(tuán)、多中心”。兩者格局上的差異是由其周邊環(huán)境決定的。臨港靠海，四方有兩方海路、兩方陸路。就內(nèi)部發(fā)展而言，虹橋更具優(yōu)勢，但從國際貿(mào)易角度而言，對(duì)標(biāo)香港、新加坡、東京灣等自由貿(mào)易港，臨港建設(shè)自貿(mào)區(qū)的優(yōu)勢便顯現(xiàn)出來了。

臨港的“一帶三核、三廊九片”，突出沿海發(fā)展集聚帶，依托沿海交通走廊，串聯(lián)滴水湖核心片區(qū)、各產(chǎn)業(yè)片區(qū)以及生活片區(qū)。貿(mào)易運(yùn)輸?shù)某杀臼撬\(yùn)/航運(yùn) ＜ 陸路＜ 空運(yùn)。運(yùn)輸貨物的價(jià)值與成本呈正比，與運(yùn)輸?shù)臅r(shí)間呈反比。

自貿(mào)區(qū)免稅的對(duì)象主要是工業(yè)貨物，如大型機(jī)械、大宗訂單等，對(duì)時(shí)間要求不苛刻，運(yùn)輸成本較低，一般選擇海運(yùn)。因此，自貿(mào)區(qū)建設(shè)首選水路較為便捷的地方。

另外，由空間布局中可見，臨港“一帶三核、三廊九片”，布局結(jié)構(gòu)較為均等，交通通行壓力較小?！叭恕笔且恢鲀奢o：一主為主城區(qū)功能核心，強(qiáng)化集聚發(fā)展，重點(diǎn)發(fā)展新型貿(mào)易、跨境金融、總部經(jīng)濟(jì)、航運(yùn)服務(wù)等功能；兩輔為海灣、奉城功能核心，強(qiáng)化對(duì)周邊地區(qū)的帶動(dòng)作用?！叭取笔谴笾魏由鷳B(tài)走廊、浦奉生態(tài)走廊、S3-浦南運(yùn)河-大蘆線-白龍港生態(tài)走廊3條主要生態(tài)走廊。

圖1 臨港空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃圖

依生態(tài)走廊劃分規(guī)模適宜、功能完善的9個(gè)片區(qū)，包括滴水湖核心片區(qū)、綜合產(chǎn)業(yè)片區(qū)、先進(jìn)智造片區(qū)、新興產(chǎn)業(yè)片區(qū)4個(gè)主城片區(qū)以及奉城宜居片區(qū)、海灣特色功能片區(qū)、綠野鄉(xiāng)美片區(qū)、青村水韻片區(qū)、金匯居住片區(qū)5個(gè)周邊片區(qū)，片區(qū)之間強(qiáng)調(diào)功能產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)、交通互聯(lián)互通、空間形態(tài)協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)更高水平城鄉(xiāng)融合發(fā)展。在新興產(chǎn)業(yè)片區(qū)和海灣特色功能片區(qū)規(guī)劃兩處生態(tài)綠心，分別為臨港綠心和上海海灣國家森林公園。

圖2 虹橋主城片區(qū)空間結(jié)構(gòu)及規(guī)劃圖

虹橋按照“生態(tài)塑本底、組團(tuán)促多元、中心強(qiáng)鏈接”的空間優(yōu)化策略，形成“一網(wǎng)、六片、多組團(tuán)、多中心”的空間結(jié)構(gòu)。生態(tài)骨架為“T”字主脈、“五廊”和“三帶”構(gòu)成的生態(tài)人文網(wǎng)?？臻g板塊形成六片、多組團(tuán)格局。“T”字主脈延續(xù)并適度拓展嘉閔高速和吳淞江兩大生態(tài)走廊，，功能上更加強(qiáng)調(diào)滿足人的休閑活動(dòng)需求，由隔離防護(hù)型綠帶轉(zhuǎn)向開放型的城市公園，并對(duì)主城片區(qū)空間進(jìn)行整合。

五廊：沿“T”字主脈向外形成五條寬度為80-120米的公園廊道，通過廊道有機(jī)分隔城市組團(tuán)，并銜接?xùn)|側(cè)外環(huán)綠帶和西側(cè)近郊綠環(huán)。

三帶：控制虹橋主城片區(qū)東側(cè)外環(huán)綠帶、西側(cè)的近郊綠環(huán)和南側(cè)的滬渝高速間隔帶，形成與周邊地區(qū)之間的生態(tài)間隔，防止城市連綿無序擴(kuò)張。

整體而言，臨港呈現(xiàn)“放”的趨勢，而虹橋呈現(xiàn)“收”的趨勢。虹橋以中心為原點(diǎn)，圍繞中心，布局片區(qū)，收緊主城區(qū)范圍，“T”字主脈交點(diǎn)處會(huì)迎來較大交通壓力，片區(qū)間交通重疊性較高。相對(duì)而言，在臨港設(shè)立自貿(mào)區(qū)給交通出行帶來的壓力較小，且有利于航運(yùn)貨物的運(yùn)輸和存放。

四、自貿(mào)區(qū)是個(gè)“嬌媳婦”，擇偶首選婆婆少

2009年，為建設(shè)可與浦東經(jīng)濟(jì)總量相媲美的大虹橋商務(wù)區(qū)，形成“東浦東、西虹橋”的局面，上海成立了虹橋商務(wù)區(qū)管委會(huì)，當(dāng)時(shí)由副市長擔(dān)任管委會(huì)主任。十多年過去了，虹橋發(fā)展迅速，可是離陸家嘴還是有一定差距。

總規(guī)中，臨港和虹橋發(fā)展方向的描述用了同樣的詞語——樞紐、產(chǎn)城融合、智慧、生態(tài)”，和相似的詞語——全球/國際/世界，魅力/美麗。在一定程度上，兩個(gè)片區(qū)的發(fā)展目標(biāo)其實(shí)是一致的，提升區(qū)域整體能級(jí)為其最終目標(biāo)。

臨港發(fā)展目標(biāo)：陸海統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體的空間體系；開放創(chuàng)新的全球樞紐；智慧生態(tài)的未來之城；產(chǎn)城融合的活力之城；宜業(yè)宜居的魅力都市。

虹橋發(fā)展目標(biāo)：產(chǎn)城融合的國際社區(qū)；聯(lián)通世界的交通樞紐；對(duì)標(biāo)一流的生態(tài)環(huán)境；集約低碳的市政設(shè)施；品質(zhì)高尚的美麗街區(qū)；智能互聯(lián)的智慧虹橋。

目標(biāo)明確后，最關(guān)鍵的是執(zhí)行力。

虹橋的管委會(huì)攜手四區(qū)，優(yōu)勢在于資源便于統(tǒng)籌調(diào)配，劣勢在于行政執(zhí)行力較弱，各區(qū)在操作層面上均有不同理解和不同程序。

從《上海市虹橋主城片區(qū)單元規(guī)劃》中可見，擬定單位涉及上海市規(guī)劃和自然資源局、虹橋管委會(huì)、長寧區(qū)人民政府、閔行區(qū)人民政府、嘉定區(qū)人民政府、青浦區(qū)人民政府六大政府機(jī)構(gòu)。

虹橋商務(wù)區(qū)的發(fā)展存在以下不足：一是尚缺國際知名企業(yè)、大型龍頭企業(yè)總部。銷售額為5億-10億元的企業(yè)入駐比例高，但這種企業(yè)影響力較小，很難形成一個(gè)產(chǎn)業(yè)的規(guī)模效應(yīng)。虹橋片區(qū)涉及的各區(qū)在招商中口徑尚未統(tǒng)一。二是政策支持力度不足，對(duì)企業(yè)的吸引力較小。對(duì)比其他二、三線城市的招商政策，虹橋沒有免費(fèi)供地、免費(fèi)蓋樓、免費(fèi)提供設(shè)備等政策，這也是嘉定沒能留住特斯拉的首要原因。要突破四個(gè)區(qū)的限制，統(tǒng)一虹橋商務(wù)區(qū)的政策，才能促其發(fā)展。

臨港由浦東新區(qū)直接管理，這和陸家嘴的垂直管理體系是一致的。

自貿(mào)區(qū)各項(xiàng)政策落地，各類措施執(zhí)行，更需要的是一個(gè)簡潔直接的主管機(jī)構(gòu)，因此，臨港脫穎而出。

五、小結(jié)：共同服務(wù)國家戰(zhàn)略

要發(fā)展臨港，落實(shí)習(xí)近平總書記2019年11月3日對(duì)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)的要求，進(jìn)行更深層次、更寬領(lǐng)域、更大力度的全方位高水平開放，努力使其成為集聚海內(nèi)外人士開展國際創(chuàng)新協(xié)同的重要基地、統(tǒng)籌發(fā)展在岸業(yè)務(wù)和離岸業(yè)務(wù)的重要樞紐、企業(yè)走出去發(fā)展壯大的重要跳板、更好利用兩個(gè)市場兩種資源的重要通道、參與國際經(jīng)濟(jì)治理的重要試驗(yàn)田，有針對(duì)性地進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，強(qiáng)化制度建設(shè)，提高經(jīng)濟(jì)質(zhì)量。

要發(fā)展虹橋，落實(shí)2018年11月5日習(xí)近平總書記在首屆中國國際進(jìn)口博覽會(huì)上對(duì)長三角一體化的號(hào)召，支持長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展的國家戰(zhàn)略，使其成為國際商務(wù)資源集聚、貿(mào)易平臺(tái)功能凸顯、各類總部企業(yè)活躍的經(jīng)濟(jì)增長極。

自貿(mào)區(qū)擇嫁臨港，不是虹橋配不上她，而是臨港更適合她！無論臨港還是虹橋，都是上海乃至全國發(fā)展的重點(diǎn)片區(qū)，相信在目標(biāo)明確、方向清晰的新總規(guī)指導(dǎo)下，臨港與虹橋?qū)⒓绮⒓纾煌瓉硇乱惠啺l(fā)展，最終成為國際上靚麗的名片。