基于總量控制的土地指標(biāo)配置機制研究
——以上海市某區(qū)為例

文/呂悅 江婷

引言

上海是全國最大的經(jīng)濟中心城市，近年來不斷擴張，土地資源日益緊缺，帶來了交通擁堵、能源緊缺、環(huán)境污染等問題。為了適應(yīng)上海市創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的新常態(tài)，合理有效利用土地資源，2014年，上海市提出了“五量調(diào)控”土地管理基本策略，2020年初的全市土地利用計劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃管理會議上又提出“五大計劃統(tǒng)籌管理”的要求。通過嚴(yán)格的規(guī)劃管控，確定至2035年上海市建設(shè)用地總規(guī)?？刂圃?200平方公里以內(nèi)。據(jù)統(tǒng)計，截至2018年，上海市建設(shè)用地總規(guī)模達3083平方公里，已十分接近“天花板”，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)了建設(shè)用地指標(biāo)倒掛的情況。但根據(jù)發(fā)展規(guī)劃，未來還有大量的建設(shè)項目需要建設(shè)空間和指標(biāo)，資源環(huán)境緊約束成為制約發(fā)展的現(xiàn)實問題。此外，部分現(xiàn)存建設(shè)用地利用效率低下，存量用地騰挪空間大?？偟膩砜矗谏虾＿@樣高度城鎮(zhèn)化的地區(qū)，在“總量已鎖定，資源緊約束，用地需求大，存量需騰挪”的背景下，如何對有限的土地指標(biāo)進行合理高效的配置是亟需研究的課題。2020年6月，自然資源部提出要改革土地利用計劃管理方式，提出堅持土地要素跟著項目走、堅持節(jié)約集約用地、堅持分類保障的三個總體要求。結(jié)合上海未來新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新提出的高質(zhì)量發(fā)展的用地新需求來看，實行總量控制下差別化的土地指標(biāo)配置是解決問題的有效途徑。

經(jīng)梳理發(fā)現(xiàn)，已有的研究多集中在新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)的分配方面，關(guān)于總量控制前提下如何切實保障有效投資用地需求的研究不多。同時，在指標(biāo)分配影響因素中，對土地指標(biāo)來源和存量土地使用效率考慮不足。翟騰騰（2015）以江蘇省為例探討了總量控制下的建設(shè)用地指標(biāo)區(qū)域差異配置機制，但未考慮指標(biāo)供給來源情況以及存量指標(biāo)使用效率問題。本文將統(tǒng)籌考慮總量控制下建設(shè)用地指標(biāo)需求及指標(biāo)供給，以上海市某區(qū)為例，探討建立土地指標(biāo)配置機制，并提出評定土地指標(biāo)配置優(yōu)先級的建議。

一、土地指標(biāo)需求和來源分析

（一）土地指標(biāo)使用需求分析

1.“十三五”期間土地指標(biāo)使用情況。本文首先以上海市某區(qū)為例，分析“十三五”期間各年新增建設(shè)用地指標(biāo)總量，發(fā)現(xiàn)“十三五”期間的土地指標(biāo)使用呈現(xiàn)以下特點：

（1）新增建設(shè)用地面積呈現(xiàn)逐年顯著上升的趨勢。2019年新增建設(shè)用地總量是2016年新增建設(shè)用地總量的近5倍。雖然建設(shè)用地指標(biāo)和建設(shè)空間日益緊張，但是發(fā)展用地需求仍舊呈現(xiàn)逐年大幅增長的態(tài)勢，且根據(jù)未來的發(fā)展規(guī)劃，這種增長態(tài)勢還會繼續(xù)。

（2）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類項目用地需求量大，經(jīng)營性項目用地需求相對趨緩。統(tǒng)計顯示，某區(qū)近幾年新增建設(shè)用地指標(biāo)主要用于市政基礎(chǔ)設(shè)施、保障性住房項目、城中村項目、經(jīng)營性項目、產(chǎn)業(yè)類項目、公益民生保障項目建設(shè)等幾個方面。統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，在歷年的新增建設(shè)用地中，市政基礎(chǔ)設(shè)施項目新增建設(shè)用地量均占50%以上，且近兩年呈現(xiàn)翻倍增長的趨勢。隨著近年來大型市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、舊區(qū)改造及其他各類項目帶來的居民動遷、農(nóng)民集中居住等，近兩年來保障性住房項目用地量也在逐年增加，相應(yīng)地，學(xué)校、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)民建房等公益民生保障項目用地也在逐漸增加。經(jīng)營性項目新增用地量增長趨緩（圖1、圖2）。

圖1 2016-2019年項目數(shù)及新增建設(shè)用地面積統(tǒng)計單位：公頃

圖2 各類項目新增建設(shè)用地面積統(tǒng)計單位：公頃

2.基于規(guī)劃要求的土地指標(biāo)需求。2035總體規(guī)劃中明確，截止到2035年，全區(qū)的建設(shè)用地總量控制在805平方公里以內(nèi)。其中開發(fā)邊界內(nèi)建設(shè)用地總規(guī)?？刂圃?08.24平方公里以內(nèi)，開發(fā)邊界外建設(shè)用地總規(guī)?？刂圃?6.76平方公里以內(nèi)。根據(jù)統(tǒng)計，某區(qū)現(xiàn)存建設(shè)用地總規(guī)模為781平方公里，其中開發(fā)邊界內(nèi)591平方公里，開發(fā)邊界外190平方公里。按照規(guī)劃，至2035年，開發(fā)邊界內(nèi)尚有72.76平方公里建設(shè)空間，平均每年可凈增建設(shè)空間約4.5平方公里，開發(fā)邊界外建設(shè)用地則需要減量93.24平方公里，平均每年需要減量5.8平方公里。

理論上看，年度減量化騰挪出的指標(biāo)可以滿足開發(fā)邊界內(nèi)建設(shè)用地的需要，但從實際情況看，開發(fā)邊界外近80%的建設(shè)用地是道路交通、農(nóng)村宅基地、公共基礎(chǔ)設(shè)施等用地，無法實施減量化，或近期減量化難度大。因此，僅通過每年的減量化騰挪的指標(biāo)和空間來滿足年度發(fā)展用地需求較困難，仍需要拓寬土地指標(biāo)的來源渠道。

（二）土地指標(biāo)來源分析

為了更好地分析土地指標(biāo)來源，本文根據(jù)可能的建設(shè)空間騰挪方式將土地指標(biāo)分為存量指標(biāo)和流量指標(biāo)兩大類。

1.存量指標(biāo)梳理。存量指標(biāo)，即需要通過批而未供土地清理、建設(shè)用地轉(zhuǎn)型升級、閑置土地處置、名實不符建設(shè)用地處置等方式騰挪的建設(shè)空間和用地指標(biāo)。

本文以某區(qū)為例，詳細(xì)分析城市開發(fā)邊界外底版建設(shè)用地情況。梳理出可通過各種途徑騰挪的建設(shè)用地總量，并提出有建議性的指標(biāo)騰挪方式。詳見圖3、表1和表2。

從梳理情況來看，有兩方面值得注意：一是批文清理空間較大，但是目前缺少相關(guān)政策支持，需要盡快完善批文清理工作政策體系，打通批文清理工作通道；二是宅基地騰挪空間大，因此，需要完善農(nóng)民集中居住相關(guān)政策。

圖3 建設(shè)用地及空間釋放路徑梳理

表1 開發(fā)邊界外不同情況建設(shè)用地空間釋放路徑

表2 某區(qū)開發(fā)邊界外建設(shè)用地空間釋放梳理表

2.流量指標(biāo)梳理。流量指標(biāo)是指下達的年度新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)和建設(shè)用地減量化產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)。上海市年度新增建設(shè)用地指標(biāo)僅用于市級重大項目，不分解至各區(qū)，各區(qū)建設(shè)項目使用的新增建設(shè)用地指標(biāo)均需要通過建設(shè)用地減量化等手段騰挪獲得。因此，對上海市各區(qū)而言，流量指標(biāo)主要是減量化產(chǎn)生的土地指標(biāo)。

（1）減量化實施情況。在“五量調(diào)控”土地利用綜合策略的指導(dǎo)下，上海市從2014年起集中開展城市開發(fā)邊界外低效建設(shè)用地減量化的探索與實踐，形成了一整套的減量化支持政策體系，取得了顯著的成效。

本文梳理從2015年到2019年某區(qū)減量化立項情況。統(tǒng)計獲得5年間市局共下達減量化任務(wù)1236公頃，某區(qū)實際完成減量化立項1943.82公頃，預(yù)計全部實施完成后共可釋放建設(shè)用地指標(biāo)約1750公頃。各年減量化明細(xì)情況見圖4。

圖4 2015-2019年減量化情況統(tǒng)計圖

從數(shù)據(jù)統(tǒng)計看，隨著減量化的實施，近兩年下達的減量化任務(wù)量越來越大，減量化的超額完成度越來越低，主要原因是減量化工作的難度日益增加。在減量化工作開展的初期，納入減量化范圍的主要是城市開發(fā)邊界外高耗能高污染且違法或無證使用的集體土地，減量化成本較低且推進難度較??；此外，第一輪減量化工作恰逢上海大力開展“五違四必”環(huán)境綜合整治，以此作為抓手，減量化工作的推動相對容易，每年可超額2-4倍完成減量化任務(wù)。隨著減量化工作的開展，上述違法、無證土地已應(yīng)減盡減，城市開發(fā)邊界外剩余的建設(shè)用地多為農(nóng)民宅基地或其他公益性設(shè)施用地，或有證，或為國有土地，權(quán)屬復(fù)雜，實施減量化難度大、成本高，且工作推進缺乏抓手，僅靠鎮(zhèn)、村與企業(yè)談判難以推動。因此，未來更應(yīng)該拓展土地指標(biāo)的來源渠道，從存量中挖潛。

（2）減量化潛力情況。減量化可以提供的土地指標(biāo)，一方面是已經(jīng)立項可以騰挪產(chǎn)生的指標(biāo)，另一方面是未來可以通過建設(shè)用地減量化提供的土地指標(biāo)，即減量化潛力空間。

隨著減量化工作越來越難推進，開展減量化潛力空間的摸底調(diào)查變得十分必要。通過對某區(qū)開發(fā)邊界外建設(shè)用地進行梳理，結(jié)合二調(diào)底版、現(xiàn)狀、影像、權(quán)屬等影響減量化實施的客觀因素，經(jīng)綜合分析判斷，梳理出某區(qū)近期可減量的建設(shè)用地減量化空間。根據(jù)摸底調(diào)查梳理，剔除現(xiàn)狀公路、鐵路等交通運輸用地，學(xué)校、機關(guān)團體、行政辦公用地，水利設(shè)施用地，墓葬地等特殊用地后，能作為減量潛力的，主要是農(nóng)村宅基地、工礦倉儲用地、商服用地等建設(shè)用地。經(jīng)梳理，某區(qū)具有減量化潛力的建設(shè)用地總量約為1600公頃，較難支撐未來發(fā)展的建設(shè)用地需求。

二、指標(biāo)配置體系研究

無論是存量指標(biāo)還是流量指標(biāo)，都需要付出很高的成本和代價獲得，且可騰挪產(chǎn)生的指標(biāo)量也十分有限。因此，十分有必要研究形成一套科學(xué)合理的指標(biāo)配置體系，將有限且珍貴的土地指標(biāo)用在能切實保障有效投資且最需要的地方。

（一）指標(biāo)配置原則

1.供需平衡原則。往年的用地政策一般從需求出發(fā)確定供給，而新的用地政策則在土地的供給側(cè)作引導(dǎo)，以資源潛力和承載力的考量為前提。但無論是現(xiàn)在的“以供定需”還是以前的“以需定供”，都存在一個供需平衡問題。在進行建設(shè)用地指標(biāo)配置時，必須遵守供需平衡原則，通過供給與需求之間的反復(fù)協(xié)調(diào)，找到兩者之間的最佳平衡點。上海市現(xiàn)狀建設(shè)用地總規(guī)模已接近規(guī)劃“天花板”，在資源環(huán)境緊約束的大背景下，將通過實行“以減定增”的方式來滿足用地需求。供給指標(biāo)主要來源于存量指標(biāo)清理和現(xiàn)狀建設(shè)用地減量化，需求指標(biāo)應(yīng)控制在供給量上限范圍內(nèi)，以達到建設(shè)用地指標(biāo)的供需平衡。

2.差別化配置。差別化配置，即指標(biāo)配置時不能一刀切。指標(biāo)供給量有限，指標(biāo)需求量往往大于指標(biāo)供給量。指標(biāo)需求涉及領(lǐng)域繁多，建設(shè)用地指標(biāo)分配應(yīng)充分考慮各領(lǐng)域間的差異，并根據(jù)這些差異實施不同的建設(shè)用地管控策略。差別化是建設(shè)用地指標(biāo)分配的基礎(chǔ)，無論建設(shè)用地指標(biāo)分配是追求效益最大化還是遵循重點區(qū)域優(yōu)先，都應(yīng)以差別化原則為基礎(chǔ)。建設(shè)用地指標(biāo)分配時忽略此原則將會產(chǎn)生一系列的問題，導(dǎo)致配置方案無法實施。

3.效益最大化原則。土地利用具有多種效益，如經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益。采取何種利用方式使土地產(chǎn)生最大的效益一直是我國政府和許多專家學(xué)者研究的內(nèi)容。在我國的土地利用中，部分地區(qū)過于追求土地的經(jīng)濟效益，忽略了土地的社會效益和生態(tài)效益，引發(fā)了社會矛盾以及水土流失、土地污染等問題，影響了社會穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。因此，在建設(shè)用地指標(biāo)分配過程中，應(yīng)同時兼顧經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益。

4.重點區(qū)域優(yōu)先原則。重點區(qū)域的發(fā)展對周邊區(qū)域的發(fā)展具有輻射作用，聚集了眾多人才、經(jīng)濟與創(chuàng)新要素，作為承載體的土地資源要素也需合理配套才能保證其正常發(fā)展。因此，建設(shè)用地指標(biāo)配置應(yīng)優(yōu)先滿足重點區(qū)域建設(shè)用地需求，以落實國家、市、區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略。

綜上所述，在建設(shè)用地指標(biāo)配置中，應(yīng)以差異性原則為基礎(chǔ)，以效益最大化為核心，以供需平衡為約束，以重點區(qū)域優(yōu)先為指導(dǎo)。

（二）指標(biāo)配置約束條件

指標(biāo)配置是供給與需求的一個平衡過程，指標(biāo)配置受供給量與需求量兩者關(guān)系的約束。供給總量為指標(biāo)的可供數(shù)量，是指標(biāo)配置的基礎(chǔ)，只有存在可供指標(biāo)，才能對指標(biāo)進行分配。供給量多，可配置的指標(biāo)數(shù)量多；供給量少，可配置的指標(biāo)數(shù)量少。

影響指標(biāo)供給量的因素主要分為兩類：一是存量空間騰挪，包括名實不符地塊空間騰挪、批而未供指標(biāo)清理和存量建設(shè)用地優(yōu)化；二是建設(shè)用地減量化，包括已立項規(guī)模和未來減量潛力兩個方面。兩部分之和決定了可供建設(shè)用地總量。

需求量小于供給量時，供給能夠滿足需求，可直接分配指標(biāo)；需求量大于供給量，供給量不能滿足需求，此種情形下不僅需要考慮分配對象，而且需要考慮分配多少的問題。

因此，供給量和需求量的多少決定了指標(biāo)是否需要配置以及該如何配置。

（三）指標(biāo)配置影響因素

在“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”的土地管理思路下，目前上海市凈增建設(shè)用地指標(biāo)極為有限，所配置的土地指標(biāo)主要來源于存量挖潛指標(biāo)。根據(jù)配置原則，現(xiàn)階段土地指標(biāo)配置主要受歷年指標(biāo)利用情況、預(yù)期效益和相關(guān)規(guī)劃三方面因素影響。

1.歷年指標(biāo)利用情況對指標(biāo)配置的影響。土地高質(zhì)量利用是未來土地利用導(dǎo)向，不僅僅在于新增用地的高質(zhì)量利用，還在于對存量低效用地的盤活。為符合未來土地利用的發(fā)展方向，需要對存量建設(shè)用地的利用效率進行考察，根據(jù)不同的結(jié)果采取不同的措施。不清理低效存量用地是土地低效利用的表現(xiàn)，按現(xiàn)有政策，可通過限制指標(biāo)分配來倒逼其提高利用效率；清理低效存量用地會產(chǎn)生新的指標(biāo)，增加指標(biāo)可供數(shù)量。因此，歷年指標(biāo)利用情況會影響未來指標(biāo)配置。歷年指標(biāo)利用情況根據(jù)指標(biāo)狀態(tài)可分為供而未用指標(biāo)情況和實際已用指標(biāo)利用效率兩種。

（1）供而未用情況。這種情況占用了指標(biāo)但不產(chǎn)生經(jīng)濟效益，剝奪了其他建設(shè)項目的發(fā)展機會，阻礙了社會、經(jīng)濟的發(fā)展。指標(biāo)配置應(yīng)重點考察項目建設(shè)單位歷年指標(biāo)是否存在供而未用情況。

（2）歷年指標(biāo)利用效率。歷年指標(biāo)利用效率反映了現(xiàn)有土地利用集約節(jié)約度。符合高質(zhì)量利用標(biāo)準(zhǔn)，則可以考慮配置指標(biāo)；不符合現(xiàn)行高質(zhì)量利用要求，則應(yīng)先提高存量建設(shè)用地效率，再考慮指標(biāo)配置。

2.擬用指標(biāo)預(yù)期效益對指標(biāo)配置的影響。指標(biāo)配置的核心目的是保障社會民生及社會經(jīng)濟的和諧發(fā)展。經(jīng)濟作為社會發(fā)展與進步的基礎(chǔ)，是指標(biāo)配置時的重要考量依據(jù)，傳統(tǒng)的經(jīng)濟擴張以資源消耗為代價，指標(biāo)效益往往體現(xiàn)在經(jīng)濟效益上，然而隨著經(jīng)濟發(fā)展階段的變化，有學(xué)者分析發(fā)現(xiàn)，建設(shè)用地對經(jīng)濟增長的貢獻率降低了（郭杰等，2016）。由于人們對效益的關(guān)注點逐漸發(fā)生變化，現(xiàn)階段對指標(biāo)配置效益的定義也應(yīng)發(fā)生變化。通常意義上的效益包括經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益，目前對配置有較大影響的為經(jīng)濟效益和社會效益。

3.相關(guān)規(guī)劃對指標(biāo)配置的影響。規(guī)劃是引領(lǐng)城市創(chuàng)新轉(zhuǎn)型、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、優(yōu)化空間資源配置的戰(zhàn)略藍(lán)圖、政策平臺和行動綱領(lǐng)。國外學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，土地利用規(guī)劃在某些制度環(huán)境中有較高的適應(yīng)性效率，能夠?qū)ν恋嘏渲眠M行有效干預(yù)（唐瑩 等，2016）。我國作為公有制國家，對土地實行嚴(yán)格的管控，土地規(guī)劃一方面承擔(dān)著發(fā)展中管制土地的責(zé)任，另一方面肩負(fù)著明確區(qū)域未來一段時間的發(fā)展方向及發(fā)展重點的任務(wù)。規(guī)劃常常以項目形式得到具體落實，項目由土地來承載，指標(biāo)配置時應(yīng)優(yōu)先保障重點區(qū)域、重點項目的用地需求。

（四）指標(biāo)配置體系構(gòu)建

1.表征指標(biāo)建議。影響因素通常以指標(biāo)（為與建設(shè)用地指標(biāo)進行區(qū)別，下文稱之為表征指標(biāo)）的形式進行衡量。表征指標(biāo)選取的合理與否直接影響到建設(shè)用地指標(biāo)分配的多少。因此，表征指標(biāo)的選取既要體現(xiàn)影響因素的特征，又要能夠進行量化且數(shù)據(jù)可獲取。根據(jù)研究區(qū)域目前土地利用與管理的特點，建議選取11個表征指標(biāo)，詳見表3。

表3 建設(shè)用地配置表征指標(biāo)體系

2.配置體系構(gòu)建。指標(biāo)配置體系的構(gòu)建是進行指標(biāo)配置的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。體系由配置主體、配置客體、配置原則、配置約束以及配置決策因素構(gòu)成。

配置主體：區(qū)規(guī)劃和自然資源局。

配置客體：建設(shè)用地指標(biāo)。

配置原則：供需平衡，差別化配置，效益最大化，重點區(qū)域優(yōu)先。

配置約束：供給量與需求量。

配置決策因素：歷年指標(biāo)利用情況、擬用指標(biāo)預(yù)期效益、相關(guān)規(guī)劃。

本文構(gòu)建的指標(biāo)分配體系如圖5所示。

圖5 某區(qū)指標(biāo)配置體系結(jié)構(gòu)圖

指標(biāo)配置涉及多個用地部門與主體，表征指標(biāo)數(shù)據(jù)收集難度大，需要主管部門的協(xié)調(diào)。限于目前數(shù)據(jù)的不可獲得性，本文主要通過對指標(biāo)利用情況的梳理發(fā)現(xiàn)問題，通過閱讀相關(guān)文獻及借鑒地方經(jīng)驗，從理論上探討指標(biāo)配置體系的構(gòu)建。實際配置中，可通過確定各指標(biāo)的權(quán)重，構(gòu)建合適的數(shù)學(xué)模型，最終計算出各指標(biāo)配置對象與配置數(shù)量。

三、結(jié)論和建議

指標(biāo)配置是建設(shè)用地需求大于供給情況下的一種管理行為。結(jié)合目前的土地政策，本文在遵循供需平衡、差別化配置、效益最大化和重點區(qū)域優(yōu)先四大原則的前提下，分析了指標(biāo)配置影響因素，并通過選取一些表征指標(biāo)構(gòu)建了土地指標(biāo)配置體系。為使指標(biāo)配置機制能更好地指導(dǎo)日常管理工作，本文提出以下建議。

（一）盡快完善指標(biāo)配置機制

由于部分?jǐn)?shù)據(jù)的不可獲得性，本文主要是從理論層面構(gòu)建指標(biāo)配置體系，并根據(jù)國內(nèi)學(xué)者相關(guān)研究成果確定了各指標(biāo)權(quán)重，簡單地測算了各類型項目分配比例。但目前國內(nèi)研究主要集中在新增建設(shè)指標(biāo)區(qū)域間的分配，存量指標(biāo)和流量指標(biāo)區(qū)內(nèi)分配尚無相關(guān)研究，致使影響建設(shè)用地指標(biāo)數(shù)量配置的因素與表征指標(biāo)選取的合理性有待進一步驗證，表征指標(biāo)權(quán)重大小也需根據(jù)區(qū)域發(fā)展情況予以修正。

（二）預(yù)留一定比例的機動指標(biāo)

本文是在不突破供需平衡的原則下進行的指標(biāo)配置研究，而實際管理中往往存在一些具有不確定性的情況。若對指標(biāo)全部進行剛性配置，計劃外的一些重大項目則無法落地，可能阻礙地方的發(fā)展。因此，在指標(biāo)配置時，本文建議預(yù)留一定比例的機動指標(biāo)，以保證用地的彈性。

（三）探索跨區(qū)域統(tǒng)籌用地指標(biāo)

資源環(huán)境的緊約束使建設(shè)用地指標(biāo)獲取成為發(fā)展中的一個難題。中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，提出“加強土地統(tǒng)一管理，探索建立跨區(qū)域統(tǒng)籌用地指標(biāo)、盤活空間資源的土地管理機制”，這為解決發(fā)達地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)緊張問題提供了一個方向。上海市也可在該綱要的指導(dǎo)下，探索跨區(qū)域用地指標(biāo)配置，以突破發(fā)展瓶頸。

（四）建立指標(biāo)監(jiān)督機制

建立指標(biāo)配置監(jiān)督機制，實時掌握指標(biāo)狀態(tài)及利用效率。用地單位所取得的指標(biāo)，一定期限內(nèi)若不使用，則應(yīng)及時有償回收，并制定指標(biāo)閑置的處罰措施，如幾年內(nèi)不提供建設(shè)用地指標(biāo)等。對項目在用地期限內(nèi)的利用狀況實施全過程動態(tài)評估和監(jiān)管，通過健全用地準(zhǔn)入、綜合效益評估、土地使用權(quán)退出等機制，實現(xiàn)土地利用管理的系統(tǒng)化、精細(xì)化和動態(tài)化。