區(qū)縣級(jí)平臺(tái)公司的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型研究

朱斌

摘 要：區(qū)縣級(jí)平臺(tái)公司由于社會(huì)公共事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等基層事權(quán)任務(wù)繁重，市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)薄弱等方面的原因，在平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型升級(jí)的浪潮中起步較晚，市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型尚未邁出實(shí)質(zhì)性步伐。本文分析了江蘇省區(qū)縣級(jí)平臺(tái)公司的客觀情況和市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型存在的一些共性問題，提出要解決區(qū)縣級(jí)平臺(tái)公司運(yùn)行和管理中存在的種種問題，市場(chǎng)化、實(shí)體化轉(zhuǎn)型迫在眉睫。區(qū)縣級(jí)政府要大力支持平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展，注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)資源，實(shí)行政企分開，幫助平臺(tái)公司建立起符合現(xiàn)代企業(yè)制度的法人治理結(jié)構(gòu)。區(qū)縣級(jí)平臺(tái)公司要明確功能定位和業(yè)務(wù)布局，加強(qiáng)債務(wù)管理，推進(jìn)投融資體制創(chuàng)新，真正成為獨(dú)立運(yùn)作的市場(chǎng)主體，才能在國(guó)企改革的大背景下不辱使命，成為縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)和鄉(xiāng)村振興的重要力量，完成地方政府和人民賦予的推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提升人民生活質(zhì)量的重大使命。

關(guān)鍵詞：區(qū)縣級(jí)平臺(tái)公司? 共性問題? 市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型

中圖分類號(hào)：F127 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2020）10（a）--02

自2014年發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）文件以來，中央政府及各部門出臺(tái)了一系列監(jiān)管政策以及相關(guān)配套文件，融資平臺(tái)公司傳統(tǒng)運(yùn)行方式難以為繼，行業(yè)政策倒逼平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型升級(jí)如火如荼地開展。江蘇省省級(jí)平臺(tái)公司早在2014年43號(hào)文出臺(tái)以后就開始了國(guó)有資產(chǎn)整合重組的步伐，實(shí)行集團(tuán)化、市場(chǎng)化、實(shí)體化運(yùn)作。

近幾年，省級(jí)平臺(tái)公司的主營(yíng)業(yè)務(wù)已從傳統(tǒng)的城投類業(yè)務(wù)向產(chǎn)業(yè)投資、進(jìn)出口貿(mào)易、文化傳媒、體育教育等領(lǐng)域延伸拓展，轉(zhuǎn)型升級(jí)更注重在業(yè)務(wù)板塊拓展、集團(tuán)化管控、現(xiàn)代企業(yè)制度完善等方面進(jìn)行市場(chǎng)化提升。而江蘇省區(qū)縣級(jí)平臺(tái)公司由于社會(huì)公共事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等基層事權(quán)任務(wù)繁重，市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)薄弱等方面的原因，在轉(zhuǎn)型升級(jí)的浪潮中起步較晚，很多區(qū)縣級(jí)平臺(tái)公司還充當(dāng)著政府職能部門的角色，市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型尚未邁出實(shí)質(zhì)性的一步。

1 區(qū)縣級(jí)平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型存在一些共性問題

1.1 體制機(jī)制有待優(yōu)化，運(yùn)營(yíng)能力水平差異大

區(qū)縣級(jí)平臺(tái)公司成立時(shí)間不長(zhǎng)，發(fā)展速度和質(zhì)量存在較大差異，其發(fā)展?fàn)顩r不僅與國(guó)家金融政策和國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境密切相關(guān)，同時(shí)與所處地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)大環(huán)境密不可分。本省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平存在南北差異，區(qū)縣級(jí)平臺(tái)公司運(yùn)營(yíng)能力和機(jī)制體制也存在較大差異，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地市的區(qū)縣平臺(tái)公司能很好地和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)融合發(fā)展，更加直接地面對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，具備較強(qiáng)的經(jīng)營(yíng)實(shí)力和市場(chǎng)化融資能力;而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)縣的平臺(tái)公司受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，在發(fā)展過程中普遍積累了一些歷史遺留問題，受當(dāng)?shù)卣姓噶钣绊懘?，機(jī)制體制僵化、產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清、市場(chǎng)化理念缺乏，企業(yè)化、市場(chǎng)化、實(shí)體化運(yùn)營(yíng)能力與發(fā)達(dá)地區(qū)有較大差距。例如隸屬于蘇州市的中新蘇州工業(yè)園區(qū)開發(fā)集團(tuán)股份有限公司于2019年11月實(shí)現(xiàn)首發(fā)上市，旗下?lián)碛?0多家子公司，總資產(chǎn)超200億元，成為領(lǐng)先于蘇中、蘇北乃至全國(guó)區(qū)縣級(jí)平臺(tái)公司的典范，而蘇中、蘇北地區(qū)更多的區(qū)縣級(jí)平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型才剛剛起步。

1.2 政企職能不分，國(guó)資監(jiān)管缺位

區(qū)縣級(jí)平臺(tái)公司往往脫胎于區(qū)縣的政府行政管理部門，在資產(chǎn)管理方面，國(guó)有資產(chǎn)散落于各國(guó)有公司、行政單位，出資人常常缺位或是越位，事權(quán)、人權(quán)、管理權(quán)混淆模糊，沒有按照出資方、經(jīng)營(yíng)方等現(xiàn)代企業(yè)管理制度進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，地方政府對(duì)國(guó)有資產(chǎn)存量及經(jīng)營(yíng)情況無法全面掌握。在經(jīng)營(yíng)管理方面，非經(jīng)營(yíng)性的行政部門重財(cái)權(quán)輕資產(chǎn)，不注重預(yù)算和資產(chǎn)管理，造成優(yōu)質(zhì)資源低效利用，不利于地方政府統(tǒng)一的預(yù)算及債務(wù)管理。在資金管理方面，平臺(tái)公司和財(cái)政投資混為一體，對(duì)投入資金缺乏監(jiān)管和運(yùn)作能力，造成國(guó)有投資的低效浪費(fèi)。在管理人才方面，區(qū)縣級(jí)融資平臺(tái)領(lǐng)導(dǎo)一般來自于行政單位的領(lǐng)導(dǎo)，缺乏現(xiàn)代企業(yè)管理所需要的諸多專業(yè)人才，低效的運(yùn)營(yíng)體制很難吸引優(yōu)秀人才加盟。

1.3 公司定位不明，“造血機(jī)制”缺乏

區(qū)縣級(jí)平臺(tái)公司受當(dāng)?shù)卣姓噶钣绊戄^大，公司功能定位不明晰，職能交叉重疊，大多承擔(dān)本地區(qū)的建設(shè)任務(wù)，有的融資平臺(tái)公司往往依賴于某個(gè)或某類政府投資項(xiàng)目而成立，僅僅承擔(dān)投資項(xiàng)目的融資職能，收入主要來源于當(dāng)?shù)刎?cái)政回購和代建管理費(fèi)，缺少自身業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)收入。由于政府投資的公益性項(xiàng)目投入大、周期長(zhǎng)、回款慢，加之區(qū)縣級(jí)財(cái)政分成比例低等因素，經(jīng)常導(dǎo)致項(xiàng)目回購資金支付不及時(shí)，常年以應(yīng)收款的形式掛在區(qū)縣級(jí)平臺(tái)公司的資產(chǎn)負(fù)債表上，造成平臺(tái)公司償債能力嚴(yán)重不足，缺乏后續(xù)經(jīng)營(yíng)的“造血機(jī)制”，極大地阻礙了平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型進(jìn)程。例如，某區(qū)保障房開發(fā)有限公司主要為區(qū)級(jí)政府安置房、保障房建設(shè)而成立，項(xiàng)目建成后財(cái)政回購資金常年掛賬，導(dǎo)致該保障房開發(fā)公司資產(chǎn)負(fù)債率居高不下，正常經(jīng)營(yíng)難以為繼。

1.4 傳統(tǒng)融資難以為繼，存量債務(wù)消化難度大

區(qū)縣級(jí)平臺(tái)公司的資金一般都是來源于銀行貸款，投融資渠道狹窄，對(duì)銀行的依賴程度很高。平臺(tái)公司的重點(diǎn)基本圍繞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而進(jìn)行，公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資占據(jù)較大比重，其中絕大部分長(zhǎng)期處于經(jīng)營(yíng)效益低下和缺乏現(xiàn)金流的經(jīng)營(yíng)狀態(tài)，投融資領(lǐng)域尚未涉及工業(yè)園區(qū)建設(shè)、扶持企業(yè)發(fā)展、支持教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及新農(nóng)村建設(shè)等方面，未起到促進(jìn)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的作用。隨著中央要求平臺(tái)公司規(guī)范化融資和政府隱性債務(wù)管理，尤其是50號(hào)文、87號(hào)文的出臺(tái)，區(qū)縣級(jí)平臺(tái)公司面臨著無法繼續(xù)承擔(dān)地方政府融資功能的政策困境，融資成本不斷升高，業(yè)務(wù)發(fā)展難度加大。例如，某區(qū)縣級(jí)平臺(tái)公司債務(wù)于2018—2022年密集到期，且很難通過區(qū)縣政府財(cái)政資金或平臺(tái)公司自身經(jīng)營(yíng)來有效化解，只能求助于市級(jí)政府，向市級(jí)財(cái)政借款10億元用于償還到期債務(wù)，存量債務(wù)的可持續(xù)運(yùn)作成為區(qū)縣級(jí)平臺(tái)公司難以回避的難點(diǎn)問題。

2 強(qiáng)監(jiān)管政策下區(qū)縣級(jí)平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型建議

要解決強(qiáng)監(jiān)管政策下區(qū)縣級(jí)平臺(tái)公司運(yùn)行和管理中存在的種種問題，平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型迫在眉睫。如何在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和嚴(yán)峻的市場(chǎng)環(huán)境下轉(zhuǎn)型成功，我們提出以下建議。

2.1 清理資源，注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)

區(qū)縣級(jí)地區(qū)特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的區(qū)縣優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)很少，而且許多區(qū)縣存在地級(jí)市、開發(fā)區(qū)與其爭(zhēng)奪資源的現(xiàn)象。因此，由區(qū)縣級(jí)政府牽頭，清理、分析、盤活、注入各類資產(chǎn)、資源是增加區(qū)縣級(jí)平臺(tái)公司有效資產(chǎn)的重要舉措。要按照“產(chǎn)業(yè)相近、業(yè)務(wù)相關(guān)、管理協(xié)同”的原則，通過國(guó)有企業(yè)整體轉(zhuǎn)入、股權(quán)無償劃撥、資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)和置換、資產(chǎn)剝離、授予城市收費(fèi)權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等方式對(duì)區(qū)域內(nèi)的平臺(tái)公司和國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行整合重組，通過財(cái)政注入部分資本金的方式增加區(qū)縣級(jí)平臺(tái)公司資本實(shí)力，以平臺(tái)公司為主體將國(guó)有資產(chǎn)資源進(jìn)行整體運(yùn)營(yíng)，產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流和國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)收益。

2.2 明確定位，推動(dòng)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型

區(qū)縣級(jí)平臺(tái)公司必須剝離政府融資職能，不再受地方政府各種或明或隱的擔(dān)保，政企關(guān)系更加明確，發(fā)展定位更加明晰，加快進(jìn)行實(shí)體化、市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。在清理、整合、重組現(xiàn)有資產(chǎn)資源的基礎(chǔ)上，根據(jù)自身能力和區(qū)縣當(dāng)?shù)刭Y源稟賦以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，憑借其政府背景優(yōu)勢(shì)，圍繞當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)鏈延伸和構(gòu)建多元化業(yè)務(wù)布局，積極涉足和探索如金融、房地產(chǎn)、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、文化旅游、產(chǎn)業(yè)投資等經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)，增強(qiáng)造血機(jī)能，實(shí)現(xiàn)多元化布局和可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，區(qū)縣級(jí)平臺(tái)公司可以利用擁有地方國(guó)有資產(chǎn)資源的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步加大與各類社會(huì)資本合作，采用股權(quán)合作、聯(lián)合開發(fā)、混合所有制改革等多種方式，引進(jìn)社會(huì)資本參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)，取長(zhǎng)補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展，助力平臺(tái)公司業(yè)務(wù)多元化布局。

2.3 法人治理，規(guī)范內(nèi)部經(jīng)營(yíng)機(jī)制

區(qū)縣級(jí)平臺(tái)公司要從機(jī)制體制上建立起現(xiàn)代企業(yè)制度，堅(jiān)持以董事會(huì)為核心的法人治理結(jié)構(gòu)，逐步建立起股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)營(yíng)管理層各負(fù)其責(zé)的制衡關(guān)系，規(guī)范各層級(jí)公司的業(yè)務(wù)管控和權(quán)限設(shè)置，規(guī)范平臺(tái)公司“三重一大”（重大決策、重要人事任免、重大項(xiàng)目建設(shè)和大額資金運(yùn)轉(zhuǎn)）決策程序，強(qiáng)化董事會(huì)在公司治理中的決策和監(jiān)督執(zhí)行功能，落實(shí)經(jīng)營(yíng)層實(shí)施公司管理的職權(quán)，推動(dòng)完善以業(yè)績(jī)?yōu)閷?dǎo)向的內(nèi)部薪酬分配制度，逐步建立“員工能進(jìn)能出、管理人員能上能下、收入能增能減”的激勵(lì)機(jī)制，加大對(duì)各類人才的吸引力。

2.4 政企分開，構(gòu)建國(guó)資監(jiān)管體系

區(qū)縣級(jí)平臺(tái)公司要按照“政企分開、政資分開、政事分開、政社分開”的要求，明確區(qū)縣政府與平臺(tái)公司權(quán)責(zé)分工和權(quán)責(zé)界面，根據(jù)重大事項(xiàng)決策機(jī)制及出資人權(quán)限將平臺(tái)公司所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，構(gòu)建以管資本為主的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制。由區(qū)縣級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)（一般為國(guó)資委或國(guó)資局）行使國(guó)有資本出資人職責(zé)，圍繞增強(qiáng)企業(yè)活力、提高效率，充分發(fā)揮公司黨委會(huì)、董事會(huì)、班子會(huì)、職代會(huì)、監(jiān)事會(huì)的經(jīng)營(yíng)決策作用。國(guó)資監(jiān)管部門負(fù)責(zé)落實(shí)推進(jìn)績(jī)效管理，建立科學(xué)合理的平臺(tái)公司績(jī)效考核體系，實(shí)施分類管理、分類考核，突出特點(diǎn)和特色。

2.5 債務(wù)管理，推進(jìn)投融資創(chuàng)新

區(qū)縣級(jí)平臺(tái)公司要全面清理核實(shí)存量債務(wù)余額，分清經(jīng)營(yíng)性債務(wù)、政府債務(wù)和隱性債務(wù)，合理劃分區(qū)縣級(jí)政府與平臺(tái)公司的償債責(zé)任，進(jìn)一步規(guī)范融資行為，不再承擔(dān)本級(jí)政府的融資功能，而是致力于自身市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，增加經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流，拓寬經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目市場(chǎng)融資渠道。同時(shí)，推動(dòng)區(qū)縣級(jí)平臺(tái)公司探索PPP模式和資產(chǎn)證券化的創(chuàng)新運(yùn)用，形成“借、用、還”相統(tǒng)一的投融資閉環(huán)體系，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)，構(gòu)建核心競(jìng)爭(zhēng)力。

未來一段時(shí)間是深入推進(jìn)區(qū)縣級(jí)平臺(tái)公司改革的大好時(shí)機(jī)，要將“同業(yè)合并、突出主業(yè)”作為國(guó)資、國(guó)企改革的重要原則，加快區(qū)縣級(jí)平臺(tái)公司整合重組和市場(chǎng)化改革步伐。區(qū)縣級(jí)平臺(tái)公司作為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和鄉(xiāng)村振興的重要載體，被寄托了推進(jìn)區(qū)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展、滿足人民對(duì)美好生活向往的重大使命。通過市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型獲得可持續(xù)發(fā)展能力既是自身改革需求，也是地方政府和人民賦予的責(zé)任。面對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的壓力，借助國(guó)企改革的東風(fēng)，進(jìn)行區(qū)域范圍內(nèi)國(guó)有資產(chǎn)資源整合，建立政企分開的現(xiàn)代企業(yè)制度，全面推進(jìn)實(shí)體化、市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)自身“造血功能”，將是區(qū)縣級(jí)平臺(tái)公司實(shí)現(xiàn)改革轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。

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