水環(huán)境多元共治視域下的社會組織參與行動(dòng)策略、介入困境與拓展空間

劉雅婷

【摘要】生態(tài)文明建設(shè)的思想為更好開展環(huán)境整治，尤其是水環(huán)境治理指明了方向，其根治需要多元共治。社會組織作為水環(huán)境治理的多元主體之一，在實(shí)踐中的主要行動(dòng)包括協(xié)助水環(huán)境監(jiān)管、監(jiān)督企業(yè)行為、普及環(huán)保理念等。在開展水環(huán)境治理行動(dòng)中，社會組織面臨政府支持力度不夠、社會組織自身能力不足、外部協(xié)同機(jī)制不完善的問題。而對這些問題的解決，將有助于拓展社會組織共同參與水環(huán)境治理的更大空間。

【關(guān)鍵詞】生態(tài)文明;水環(huán)境治理;多元共治;社會組織

作為生態(tài)文明建設(shè)的重要一環(huán)，水環(huán)境的治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，具有科學(xué)性、整體性、復(fù)雜性的特點(diǎn)，涉及多個(gè)主體，涵蓋多個(gè)領(lǐng)域，需要社會多元主體的協(xié)同治理。其中，社會組織因其具有專業(yè)性、志愿性和公益性等特點(diǎn)，在水生態(tài)文明建設(shè)和水環(huán)境治理中有著不可替代的優(yōu)勢和作用。在水環(huán)境治理過程中，社會組織作為多元共治重要參與主體的行動(dòng)是怎樣的？其功能和作用如何發(fā)揮？成效如何？存在什么困難？這些問題的厘清和探索對進(jìn)一步拓展社會組織參與環(huán)境治理的空間和推進(jìn)生態(tài)文明體制改革具有重要意義。

一、社會組織參與水環(huán)境治理的實(shí)踐面向和行動(dòng)策略

在生態(tài)文明體制改革背景下，完善優(yōu)化水環(huán)境治理體系，提升水生態(tài)建設(shè)成效，需要打造一個(gè)基于政府、市場和社會力量共同參與、分工協(xié)作的多元共治體系和運(yùn)行機(jī)制，不斷發(fā)揮好政府的權(quán)威主導(dǎo)作用，調(diào)動(dòng)企業(yè)、社會組織、公眾等多元主體之間的合作與互動(dòng)。社會組織作為水環(huán)境治理與保護(hù)的多元主體之一，在普及環(huán)保知識、政策建議、促進(jìn)公眾環(huán)境利益表達(dá)、水環(huán)境監(jiān)督等方面發(fā)揮著獨(dú)特作用，是一支重要的環(huán)保力量。本文所涉武漢水環(huán)境保護(hù)社會組織主要是指以水環(huán)境保護(hù)和宣傳為主要目標(biāo)的社會團(tuán)體和民非組織，代表性的有武漢愛我百湖志愿者協(xié)會（簡稱愛我百湖）、武漢綠色江城環(huán)境文化發(fā)展中心（簡稱綠色江城）、武漢行澈環(huán)保公益發(fā)展中心（簡稱行澈環(huán)保）等。就該類社會組織在水環(huán)境治理中的實(shí)際行動(dòng)來看，可以歸納為以下幾個(gè)方面。

（一）推動(dòng)信息公開，協(xié)助水環(huán)境監(jiān)管

政府既是水環(huán)境治理的主導(dǎo)者和社會組織的管理者，又是被監(jiān)督者。社會組織因具有公益性、專業(yè)性、獨(dú)立的環(huán)境立場等特點(diǎn)，其對政府職能的監(jiān)督，不僅有利于提高政府工作的透明度，推動(dòng)政府信息公開，還憑借自身的低成本優(yōu)勢，在一定程度上彌補(bǔ)了政府在水環(huán)境治理中的缺位和不足。湖北省內(nèi)第一家專注于工業(yè)污染防治與監(jiān)督的環(huán)保公益組織——武漢行澈環(huán)保公益發(fā)展中心，自2015年開始根據(jù)湖北省污染源環(huán)境信息發(fā)布系統(tǒng)（政府監(jiān)督性監(jiān)測系統(tǒng)平臺）的信息，通過微博發(fā)布武漢每月企業(yè)超標(biāo)排放信息，并通過申請公開的方式，向武漢市生態(tài)環(huán)境局申請行政處罰信息公開，進(jìn)一步推動(dòng)了政府環(huán)境信息的公開。各社會組織還借助當(dāng)?shù)氐闹髁鲌?bào)紙和電視等媒體，就湖泊保護(hù)等水環(huán)境問題進(jìn)行輿論監(jiān)督和向政府質(zhì)詢。同時(shí)，通過積極參加政府的會議與活動(dòng)，為政府涉水政策提供建議。如愛我百湖多次協(xié)調(diào)組織開展官方河湖長與民間河湖長座談會，積極推薦志愿者參加政府開展的涉湖聽證會等，廣泛發(fā)表自己的水環(huán)境保護(hù)主張。此外，該協(xié)會還通過政府購買服務(wù)的方式，開展水環(huán)境治理與保護(hù)的第三方監(jiān)督檢查。社會組織通過與政府的互動(dòng)合作，有效提高了水環(huán)境治理的水平和效率。

（二）監(jiān)督企業(yè)行為，開展項(xiàng)目合作

水環(huán)境保護(hù)社會組織在處理與企業(yè)的關(guān)系中，既有監(jiān)督又有合作。一方面企業(yè)以追求利潤的最大化為目標(biāo)，與履行自身環(huán)保責(zé)任有天然的沖突，不僅需要政府的監(jiān)管，也需要社會組織的監(jiān)督。另一方面，社會組織與企業(yè)的合作可以實(shí)現(xiàn)雙方的共贏。社會組織可以幫助企業(yè)樹立水環(huán)境保護(hù)理念，為企業(yè)提供技術(shù)等咨詢，有利于企業(yè)品牌形象的塑造;通過與企業(yè)的合作，社會組織也獲取了自身的發(fā)展資金。行澈環(huán)保2017年開始執(zhí)行武漢城市圈房地產(chǎn)綠色供應(yīng)鏈項(xiàng)目，通過舉報(bào)及供應(yīng)鏈倒逼的形式，合理推動(dòng)企業(yè)污染治理。愛我百湖則選擇多次進(jìn)企業(yè)義務(wù)開展水法宣傳，引導(dǎo)企業(yè)加入民間河湖長隊(duì)伍，共同開展河湖保護(hù)。

（三）普及環(huán)保理念，促進(jìn)公眾利益表達(dá)

實(shí)踐中，各水環(huán)境保護(hù)社會組織積極宣傳和倡導(dǎo)先進(jìn)的水環(huán)境保護(hù)理念，以提高公眾的水環(huán)境保護(hù)意識為己任，不斷通過組織開展志愿服務(wù)活動(dòng)、開展志愿者培訓(xùn)、引發(fā)宣傳手冊等方式，引導(dǎo)公眾開展水環(huán)境保護(hù)行動(dòng)，普及水環(huán)境保護(hù)知識。如愛我百湖在2019年上半年對民間河湖長開展素質(zhì)培訓(xùn)3場，進(jìn)行民間河湖長制工作宣傳2場。同時(shí)，社會組織還積極收集公眾訴求和意見，并利用自身關(guān)系向相關(guān)部門反饋報(bào)送，搭建公眾與政府溝通平臺，代表公眾表達(dá)對水環(huán)境的利益訴求。如2019年4月13日，群眾發(fā)現(xiàn)將軍路中心溝區(qū)水務(wù)局中心溝清淤項(xiàng)目工程施工作業(yè)時(shí)產(chǎn)生的水面漂浮物問題。經(jīng)愛我百湖反饋協(xié)調(diào)，施工單位立即安排工人將漂浮物進(jìn)行了清撈。

二、社會組織參與水環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)困境

在參與水環(huán)境治理過程中，總體來說各社會組織都采取了比較溫和的方式，在政府許可范圍內(nèi)開展相關(guān)工作，也取得了一定的治理成效。但與此同時(shí)，目前社會組織介入水環(huán)境治理也存在一些困境，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）政府支持力度不夠

傳統(tǒng)的管理模式深入人心，政府本位思想根深蒂固，政府還不習(xí)慣將更多的治理事項(xiàng)交由社會組織去執(zhí)行。另外，水環(huán)境治理中政府與社會組織進(jìn)行合作的信任環(huán)境有待改善。在實(shí)踐中，黨和政府一方面需要社會組織提供幫助，發(fā)揮社會組織參謀助手、橋梁紐帶的作用，但同時(shí)又擔(dān)心社會組織會影響社會的穩(wěn)定，甚至發(fā)展成為體制外的異己力量，在此矛盾心理的作用下，導(dǎo)致政府對部分社會組織缺乏足夠信任，認(rèn)可度不高，沒有對社會組織的發(fā)展進(jìn)行全力支持。

（二）社會組織自身能力不足

一是發(fā)展資金不足。當(dāng)前水環(huán)境保護(hù)社會組織資金普遍短缺、經(jīng)費(fèi)長期不足，沒有固定的資金來源。一方面政府財(cái)政減縮，在對社會組織扶持力度和購買服務(wù)數(shù)量上都相對有限。同時(shí)，政府購買服務(wù)對社會組織的資質(zhì)、專業(yè)技術(shù)、規(guī)范要求高，實(shí)踐中能夠參與其中的很少。另一方面社會組織自身造血能力不強(qiáng)，雖然很多也已經(jīng)在試圖延伸發(fā)展綠色基地、綠色產(chǎn)品等，但成功率低。二是人力資源匱乏。具體表現(xiàn)現(xiàn)在人員結(jié)構(gòu)發(fā)展不足、人員流動(dòng)性大。社會組織的長期發(fā)展需要管理學(xué)、社會學(xué)、法律和環(huán)境科學(xué)等多學(xué)科人才，但社會組織囿于發(fā)展資金，既缺乏吸引專業(yè)人才的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，又難以留住既有人員，導(dǎo)致專業(yè)人才的缺乏和人員的流動(dòng)性大。三是內(nèi)部管理機(jī)制不完善。大多社會組織工作隨意性較大，缺少規(guī)范的管理制度，雖然大多都采用了理事會模式，但更多地只是流于形式。此外，其財(cái)務(wù)支出與收入不透明、不公開，財(cái)務(wù)管理制度不完善。

（三）外部協(xié)同機(jī)制不完善

公眾對社會組織活動(dòng)領(lǐng)域的認(rèn)識有待提高，大多只停留在“撿拾垃圾、植樹種草”的層面上，難以更深入?yún)⑴c。且大多社會組織習(xí)慣于“單打獨(dú)斗”，協(xié)同治理的合力不夠。媒體是社會組織的重要合作伙伴，社會組織通過自媒體傳播的信息較少且內(nèi)容質(zhì)量不高，與大眾媒體的互動(dòng)不夠，尚未與其形成良性的合作關(guān)系。

三、社會組織參與水環(huán)境治理的拓展空間

（一）政府轉(zhuǎn)變角色，有效有序引導(dǎo)社會組織

進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能和傳統(tǒng)行政思想，改變政府在公共事務(wù)上單一的角色模式，加強(qiáng)與社會組織的合作，分清水環(huán)境治理中政府和社會組織各自及共同的職能，各司其責(zé)，謀求協(xié)同治理效率的最大化。同時(shí)，支持社會組織的發(fā)展，健全政府與社會組織合作的法律制度，降低社會組織參與水環(huán)境治理的準(zhǔn)入門檻，將準(zhǔn)入、年審程序以法律或規(guī)章形式確定下來，制定合理的稅收政策法規(guī)，建立政府與社會組織相互監(jiān)督的體系，完善和創(chuàng)新政府購買水環(huán)境服務(wù)模式，為社會組織實(shí)現(xiàn)規(guī)范化運(yùn)作、健康持續(xù)發(fā)展提供良好制度保障。

（二）發(fā)揮社會組織優(yōu)勢，提升自身能力

一是拓寬資金來源渠道。在積極爭取政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持的基礎(chǔ)上，通過主動(dòng)尋求與企業(yè)合作、加強(qiáng)與各類基金會的聯(lián)系等方式，爭取利用自身的能力優(yōu)勢，以提供服務(wù)依法獲得經(jīng)營性收入，以減輕對政府的過度依賴和彌補(bǔ)資金不足。二是提升人員專業(yè)素質(zhì)。加強(qiáng)對專業(yè)人才的引進(jìn)、現(xiàn)有人員的培訓(xùn)和志愿者的吸納。通過制定合理的工資福利制度和激勵(lì)性分配制度，不斷提高社會組織工作人員的工資待遇。健全志愿者保障制度，積極學(xué)習(xí)國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)來提升自身參與水環(huán)境治理的能力，進(jìn)一步擴(kuò)大自身影響力、公信力和吸引力。三是完善內(nèi)部治理機(jī)制。健全社會組織的自身內(nèi)部治理章程和治理結(jié)構(gòu)，建立健全財(cái)務(wù)管理制度，以使社會組織能充分利用自身的資源優(yōu)勢和活動(dòng)能力，積極參與到水環(huán)境治理公共事物的管理和服務(wù)過程中。

（三）完善外部協(xié)同機(jī)制，強(qiáng)化治理合力

不斷加強(qiáng)對社會組織的宣傳，提升公眾對社會組織的認(rèn)同度，讓其既得到合法性發(fā)展，又受到法律制度和媒體等的約束和監(jiān)督。同時(shí)，加強(qiáng)社會組織彼此之間的交流與合作，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)。重視媒體作用，提升社會組織利用新媒體發(fā)布信息的能力和與媒體互動(dòng)的技巧和方式，在水環(huán)境治理中真正釋放多元主體的能量，實(shí)現(xiàn)多層治理、多重參與、多方價(jià)值。

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