我國野生動(dòng)物保護(hù)進(jìn)入新時(shí)代

王岳

全球流行的新冠肺炎疫情引發(fā)了人們關(guān)于病毒源頭的大討論。野生動(dòng)物確實(shí)可能成為很多傳染類疾病的宿主。當(dāng)今人類新發(fā)的傳染類疾病有78%與野生動(dòng)物有關(guān)，或者來源于野生動(dòng)物。例如，艾滋病來源于黑猩猩，埃博拉病毒來源于非洲的果蝠，重癥急性呼吸綜合征來源于中華菊頭蝠等等。所以，正確處理人與動(dòng)物、人與自然的關(guān)系，就會(huì)切斷傳染類疾病的傳播途徑，降低各類傳染類疾病干擾我們?nèi)祟愓Ｉ鐣?huì)生活的風(fēng)險(xiǎn)。

全面禁止食用野生動(dòng)物，標(biāo)志我國野生動(dòng)物保護(hù)進(jìn)入一個(gè)新時(shí)代

動(dòng)物保護(hù)思想不是當(dāng)代人的突發(fā)奇想，而有著深厚的思想積淀和典型的制度樣本。從動(dòng)物解放到動(dòng)物福利，再到動(dòng)物權(quán)利的理念迭代，可謂薪火相傳。1922年的《馬丁法案》拉開了近代動(dòng)物福利立法的序幕。我國古人在《黃帝陰符經(jīng)》中寫道：“觀天之道，執(zhí)天之行?！笨梢?，我國古代不乏人與自然和諧、敬畏自然、天人合一的樸素哲學(xué)思想。當(dāng)代中國在對(duì)待和利用動(dòng)物過程中，確實(shí)存在虐待動(dòng)物等不文明現(xiàn)象，所以野生動(dòng)物保護(hù)立法成為近年來我國立法的熱點(diǎn)。這些年，每當(dāng)我們?cè)谀硞€(gè)社會(huì)領(lǐng)域出現(xiàn)新聞事件，人們往往會(huì)先去詬病法律，指責(zé)相關(guān)立法存在問題。很多情況下，法律的執(zhí)行與實(shí)施方面存在的問題，遠(yuǎn)比立法存在的問題更嚴(yán)重、更迫切。實(shí)際上，我國業(yè)已建立起了比較體系化的野生動(dòng)物保護(hù)法律制度。涉及野生動(dòng)物保護(hù)的全國人大及常委會(huì)立法就有三部，除1988年制定、2018年剛剛修訂的《野生動(dòng)物保護(hù)法》之外，還有《刑法》第341條“非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動(dòng)物罪”和“非法狩獵罪”?！稘O業(yè)法》則規(guī)定了涉及珍貴、瀕危的水生野生動(dòng)物以外的其他水生野生動(dòng)物的保護(hù)問題。國務(wù)院還于2013年和2016年分別頒布了兩部重要的行政法規(guī)，即《水生動(dòng)物保護(hù)條例》和《陸生動(dòng)物保護(hù)條例》。國務(wù)院各部委頒布的野生動(dòng)物保護(hù)相關(guān)部門規(guī)章和規(guī)范性文件共100余部。

2020年2月24日第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議通過了《關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》（以下簡稱《決定》）?！稕Q定》突破性規(guī)定，全面禁止食用國家保護(hù)的“有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物”（以下簡稱“三有野生動(dòng)物”）以及其他陸生野生動(dòng)物，包括人工繁育、人工飼養(yǎng)的陸生野生動(dòng)物。全面禁止以食用為目的獵捕、交易、運(yùn)輸在野外環(huán)境自然生長繁殖的陸生野生動(dòng)物。長期以來，對(duì)“三有野生動(dòng)物”和其他非保護(hù)類陸生野生動(dòng)物是否禁止食用，野生動(dòng)物保護(hù)法和其他法律并沒有作出明確規(guī)定。而現(xiàn)行野生動(dòng)物保護(hù)法重在對(duì)野生動(dòng)物的保護(hù)，禁食僅限于國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物和沒有合法來源、未經(jīng)檢疫合格的其他保護(hù)類野生動(dòng)物?！稕Q定》以全面禁止食用野生動(dòng)物為導(dǎo)向，擴(kuò)大法律調(diào)整范圍，確立了全面禁止食用野生動(dòng)物的制度，有助于從源頭上防范和控制重大公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)?？梢哉f，《決定》的頒布標(biāo)志著我國野生動(dòng)物保護(hù)進(jìn)入一個(gè)新時(shí)代。

從《決定》的內(nèi)容可以預(yù)期《野生動(dòng)物保護(hù)法》在指導(dǎo)思想上必將在資源利用的傳統(tǒng)思維基礎(chǔ)上蛻變，形成對(duì)生態(tài)與生物安全的足夠敬畏?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》重點(diǎn)應(yīng)該是保護(hù)，不應(yīng)該是利用，所以不應(yīng)當(dāng)在法律文本中再使用“野生動(dòng)物資源”和“野生動(dòng)物遺傳資源”之類的稱謂。在確立“人與動(dòng)物應(yīng)平等相處”基本原則的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)增設(shè)“不可替代原則”，即凡是可以有替代方案的，商業(yè)目的使用就不應(yīng)當(dāng)染指野生動(dòng)物，例如在皮革加工、在保健品與中藥材方面，只要有相當(dāng)?shù)奶娲?，就不要再使用野生?dòng)物制品。因?yàn)橐坏┰谏虡I(yè)目的使用方面開了口子，就會(huì)給后續(xù)的執(zhí)法帶來極大難度，一方面執(zhí)法者無法準(zhǔn)確甄別自然環(huán)境長大的野生動(dòng)物和人工飼養(yǎng)繁殖的野生動(dòng)物;另一方面由于行政自由裁量空間過大而成為權(quán)力尋租的溫床。擴(kuò)大法律保護(hù)范圍，增設(shè)“不可替代原則”，有益于人與自然的和諧、人與動(dòng)物的和諧，以及社會(huì)成員之間的和諧。一旦破壞這種和諧，不僅可能造成傳染類疾病的傳播，威脅國家公共衛(wèi)生和生物安全，更會(huì)蠶食國家和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的道德根基。

野生動(dòng)物保護(hù)的執(zhí)法問題值得關(guān)注

涉及野生動(dòng)物交易和食用的問題，一方面是優(yōu)化法律相應(yīng)制度，更重要的則是法律制度最終的實(shí)施和落實(shí)。目前現(xiàn)行法律對(duì)野生動(dòng)物市場監(jiān)管已經(jīng)有了相對(duì)全面的規(guī)定。但從媒體披露的信息分析，相關(guān)監(jiān)管執(zhí)法部門對(duì)一些海鮮農(nóng)貿(mào)市場的監(jiān)管也存在明顯執(zhí)法不力的現(xiàn)象，否則非法交易和食用法律保護(hù)的野生動(dòng)物不會(huì)如此明目張膽、招搖過市。此次疫情為嚴(yán)格野生動(dòng)物保護(hù)執(zhí)法敲響了一記警鐘。只有嚴(yán)格執(zhí)法，依法打擊非法野生動(dòng)物交易行為，切斷野生動(dòng)物非法交易的產(chǎn)業(yè)鏈、鏟除野生動(dòng)物非法交易的黑市，才能拯救和保護(hù)野生動(dòng)物，實(shí)現(xiàn)立法初衷。

野生動(dòng)物保護(hù)的法律實(shí)施效果不佳，原因可以概括為：

首先，國內(nèi)各方面商業(yè)需求不斷增多。統(tǒng)計(jì)近些年查獲的野生動(dòng)物案件，主要包括：一是走私可以生產(chǎn)中藥的野生動(dòng)物及其制品。由于一些替代技術(shù)仍不成熟，更多的人依然愿意選擇天然野生動(dòng)物及其制品。二是走私象牙、犀牛角、海龜殼等可以生產(chǎn)貴重工藝品的野生動(dòng)物制品。三是以食用為目的在國內(nèi)非法撲殺、運(yùn)輸、買賣、繁殖，或者將從國外販賣、運(yùn)輸穿山甲和熊掌等野生動(dòng)物及其制品走私入境。四是走私鳥類、猴、龜、蜥蜴等觀賞野生動(dòng)物。這些廣泛的需求無疑會(huì)刺激非法從野外捕捉或從國外走私。

其次，中國傳統(tǒng)飲食文化中對(duì)山珍海味的追求對(duì)國民仍有很大的影響力。在以往物資匱乏、生產(chǎn)力落后的時(shí)代，人們使用些野生動(dòng)物作為充饑的食材是理所當(dāng)然的。目前已不再需要捕殺和食用野生動(dòng)物維持生存，然而很多人仍然信奉野生動(dòng)物“大補(bǔ)”的觀念。特別是食用野生動(dòng)物的家庭行為很難發(fā)現(xiàn)，即使違法也很難處罰。再加上人群太廣，大家都抱著“法不責(zé)眾”的心態(tài)消極應(yīng)對(duì)。

第三，行政執(zhí)法存在執(zhí)法范圍有限、處罰力度偏弱、部門間執(zhí)法推諉現(xiàn)象。目前《野生動(dòng)物保護(hù)法》等行政法都對(duì)于食用少量的有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的“三有野生動(dòng)物”和普通的野生動(dòng)物缺乏規(guī)定或者規(guī)定不足。現(xiàn)行法律規(guī)定把以食用或者其他目的非法購買國家重點(diǎn)保護(hù)的珍貴、瀕危野生動(dòng)物及其制品的行為確定為非法收購行為，并予以刑事制裁。但其中法規(guī)保護(hù)的僅為國家重點(diǎn)保護(hù)的珍貴、瀕危野生動(dòng)物，不包括“三有野生動(dòng)物”和野兔等普通的野生動(dòng)物。“九龍治水”式的多部門行政執(zhí)法，自然會(huì)出現(xiàn)職能重疊不清、執(zhí)法推諉現(xiàn)象。

第四，行政執(zhí)法與司法公訴銜接不暢。地方公安機(jī)關(guān)的工作重心絕不是野生動(dòng)物保護(hù)。在理論上，行政執(zhí)法部門可以把涉嫌犯罪的案件移交給地方公安機(jī)關(guān)查處，但是長期以來，地方公安機(jī)關(guān)將更多精力集中在重特大刑事案件上，往往不會(huì)重視處理此類涉野生動(dòng)物保護(hù)的違法犯罪案件。在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府機(jī)關(guān)思想上不重視，甚至通過行政干預(yù)設(shè)法阻撓執(zhí)法。一些農(nóng)村地區(qū)涉黑、涉惡勢(shì)力與野生動(dòng)物交易、商業(yè)使用有著錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系，甚至聚眾對(duì)抗執(zhí)法。因此，單靠各部門薄弱的行政執(zhí)法，對(duì)破壞野生動(dòng)物保護(hù)的違法行為根本無法起到震懾作用。

法律制度創(chuàng)新是改進(jìn)執(zhí)法效果的路徑

法律的生命力在于實(shí)施。如何改進(jìn)野生動(dòng)物保護(hù)的執(zhí)法效果，將會(huì)成為《野生動(dòng)物保護(hù)法》修訂必然面對(duì)的關(guān)鍵問題。

設(shè)置野生動(dòng)物保護(hù)主管部門至關(guān)重要。新冠肺炎疫情表明，野生動(dòng)物保護(hù)執(zhí)法和監(jiān)管已不再是單純的資源利用與保護(hù)問題，而已上升為公共安全、國家安全問題。目前地方政府為主要監(jiān)管責(zé)任主體的屬地管理模式，在2018年機(jī)構(gòu)改革后仍存在多個(gè)監(jiān)管部門的職能交叉，而野生動(dòng)物養(yǎng)殖和交易的利益又使得部分地方政府嚴(yán)格監(jiān)管野生動(dòng)物交易市場的動(dòng)力不足。地方相關(guān)政府部門頒發(fā)野生動(dòng)物養(yǎng)殖、經(jīng)營的許可證后，往往缺乏后續(xù)的監(jiān)管動(dòng)力和監(jiān)管措施。野生動(dòng)物保護(hù)以往由國家林業(yè)局主管，其也作為主要執(zhí)法部門。2018年根據(jù)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，我國將國家林業(yè)局的職責(zé)整合，組建國家林業(yè)和草原局，由自然資源部管理。但是如果還是將野生動(dòng)物視為一種資源，勢(shì)必影響和干擾野生動(dòng)物保護(hù)、弱化執(zhí)法和監(jiān)督。為了更好落實(shí)國家對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)優(yōu)先、平等相處、嚴(yán)格監(jiān)管的基本原則，可以考慮將主要的執(zhí)法主體由國家林業(yè)和草原局改為生態(tài)環(huán)境部，將野生動(dòng)物保護(hù)納入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的一部分，國家林業(yè)和草原局頒發(fā)野生動(dòng)物養(yǎng)殖、經(jīng)營的許可證，生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)野生動(dòng)物的事后執(zhí)法和監(jiān)督。這樣可以形成對(duì)涉及野生動(dòng)物行政許可與監(jiān)督執(zhí)法的有效制衡。

健全全方位監(jiān)督和聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制。目前我國的野生動(dòng)物保護(hù)執(zhí)法也存在“九龍治水”的現(xiàn)象，跨部門多機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)執(zhí)法難度大，執(zhí)法的制度化保障機(jī)制欠缺。這樣即使野生動(dòng)物保護(hù)立法相對(duì)完備，仍然無法杜絕野生動(dòng)物的非法盜獵、出售、購買和利用。一方面，與野生動(dòng)物有關(guān)的違法犯罪、違法交易或走私活動(dòng)涉及公安部、國家林業(yè)和草原局、海關(guān)等部門，同時(shí)野生動(dòng)物交易又涉及森林公安、野生動(dòng)物保護(hù)、海關(guān)、交通運(yùn)輸、動(dòng)物防疫、衛(wèi)生健康、市場監(jiān)管、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管等眾多部門，因而在部門協(xié)調(diào)和區(qū)域合作方面存在客觀難度。另一方面，跟眾多且隱秘的野生動(dòng)物交易市場和巨大的交易量相比，基層執(zhí)法權(quán)威不足，人員編制少，技術(shù)手段落后，往往以“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”的方式進(jìn)行，缺乏可持續(xù)的制度化保障機(jī)制，而部分執(zhí)法部門的亂作為、不作為和慢作為也嚴(yán)重影響了野生動(dòng)物保護(hù)相關(guān)的執(zhí)法效果。法律的嚴(yán)肅性不在于處罰力度，而在于不可豁免，就是無論誰觸犯了法律，不可因其身份而不給予處罰。只有這樣，才可形成威懾力，避免違法者存僥幸心理。為了確保法律面前不因身份而豁免，可以從以下幾個(gè)方面改進(jìn)：其一，必須明確地方政府“一把手”職責(zé)，由地方政府開列林業(yè)和草原、公安、工商等部門各自的監(jiān)管權(quán)力清單，規(guī)定盡職照單免責(zé)、失職照單追責(zé)的“軍令狀”機(jī)制。其二，要建立黨政同責(zé)制度，解決地方政府之間以及監(jiān)管部門之間相互推諉的問題。其三，建立考核制度，對(duì)于亂作為、不作為和慢作為的執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)“零容忍”，逐一追究“一把手”的行政責(zé)任。其四，加強(qiáng)信息技術(shù)在執(zhí)法監(jiān)督中的應(yīng)用，盡快建立地方各職能部門、各區(qū)域共享的野生動(dòng)物監(jiān)管信息平臺(tái)，建立部門間、區(qū)域間的監(jiān)管協(xié)作機(jī)制，健全定期和不定期的會(huì)商機(jī)制和聯(lián)合協(xié)同執(zhí)法機(jī)制。第五，應(yīng)明確各執(zhí)法部門巡查搜查機(jī)制，對(duì)濕地、森林、餐館、市場、廠房、養(yǎng)殖場、食品加工和工藝品加工場地、居民住所等，以及野生動(dòng)物棲息地、停歇地、繁殖地和候鳥遷徙通道實(shí)行網(wǎng)格化管理。最后，針對(duì)涉嫌犯罪的違法行為，建立行政執(zhí)法與刑事司法限時(shí)銜接和快速聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，堅(jiān)決杜絕以行政處罰代替刑事制裁的現(xiàn)象，并對(duì)具體行政和司法辦案人員實(shí)行“終身追責(zé)制”。

與《決定》呼應(yīng)，盡快修訂《刑法》的相關(guān)罪名。我國《刑法》第341條設(shè)有“非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動(dòng)物罪”，2014年4月，全國人大常委會(huì)關(guān)于《刑法》第341條、第312條的解釋也對(duì)針對(duì)以食用珍貴、瀕危野生動(dòng)物及制品為目的的購買等行為作了突破性的解釋。但總體看，不涉及非法獵捕、殺害非國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物，尤其是那些不屬于珍貴、瀕危野生動(dòng)物的捕獵行為難以入刑，那些食用或以其他目的收購“三有野生動(dòng)物”和普通野生動(dòng)物的也都不是司法解釋所指向的“非法收購行為”。例如，2003年的SARS危機(jī)與如今的新型冠狀病毒之害，對(duì)那些媒體廣泛報(bào)道的病毒攜帶的野生動(dòng)物或中間宿主的捕獵、食用等行為難以定罪量刑。根據(jù)目前《決定》提出的新要求，應(yīng)當(dāng)修訂現(xiàn)行《刑法》第341條，將“非法殺害珍貴、瀕危野生動(dòng)物罪”修改為“非法獵捕、殺害、販賣、購買和食用野生動(dòng)物罪”，根據(jù)危害后果的不同，對(duì)非法獵捕、殺害、販賣、購買和食用珍貴、瀕危野生動(dòng)物的行為和非法獵捕、殺害、販賣、購買和食用一般野生動(dòng)物的行為分別設(shè)置相應(yīng)的刑罰。

用社會(huì)共治理念健全野生動(dòng)物食用和交易監(jiān)管機(jī)制。現(xiàn)代國家的治理要像繡花一樣精細(xì)，注意到社會(huì)運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)問題，所以必須在“政府監(jiān)管、企業(yè)自律、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”之間建立密切有機(jī)的聯(lián)系，統(tǒng)合各方面利益需求。我國野生動(dòng)物保護(hù)的諸多問題，實(shí)際上和執(zhí)法效果密切相關(guān)。野生動(dòng)物保護(hù)從農(nóng)村到城市，從餐桌到加工點(diǎn)，可謂執(zhí)法難度很大。獵捕、養(yǎng)殖、販賣、運(yùn)輸、屠宰、加工野生動(dòng)物等多個(gè)環(huán)節(jié)的經(jīng)營主體為了追逐利潤不惜多次違法，主管部門對(duì)這些監(jiān)管對(duì)象的監(jiān)管成本較高?？梢孕Хㄎ覈@些年在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)和環(huán)境保護(hù)方面社會(huì)共治實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn)，引入社會(huì)共治模式改善野生動(dòng)物保護(hù)執(zhí)法效果。社會(huì)共治要求政府與企業(yè)和個(gè)人由非對(duì)等的監(jiān)管者與被監(jiān)管者轉(zhuǎn)為對(duì)等的合作者與互動(dòng)者。一方面，需要全社會(huì)共同努力，徹底革除濫食野生動(dòng)物不文明行為。新聞媒體和有關(guān)部門應(yīng)加大普法力度，公眾充分使用監(jiān)督權(quán)、檢舉權(quán)和起訴權(quán)等，使違法分子無處可藏。另一方面，則要充分發(fā)揮野生動(dòng)物保護(hù)組織的作用，通過行業(yè)協(xié)會(huì)組織開展有序的公益訴訟和公益維權(quán)?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》可以效法《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，增設(shè)關(guān)于中國野生動(dòng)物保護(hù)協(xié)會(huì)和地方野生動(dòng)物保護(hù)協(xié)會(huì)組織職責(zé)及公益訴訟的內(nèi)容。如果可以效法我國消費(fèi)者協(xié)會(huì)體系，通過地方財(cái)政給予中國野生動(dòng)物保護(hù)協(xié)會(huì)和地方野生動(dòng)物保護(hù)協(xié)會(huì)基本的經(jīng)費(fèi)保障，就可以調(diào)動(dòng)起非常大的社會(huì)力量與行政執(zhí)法力量形成合力。社會(huì)組織不僅效率高，而且運(yùn)行成本要比政府職能部門更低些。《野生動(dòng)物保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，對(duì)違反相關(guān)法律法規(guī)的行為，中國野生動(dòng)物保護(hù)協(xié)會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的野生動(dòng)物保護(hù)協(xié)會(huì)和各級(jí)人民檢察機(jī)關(guān)均可以向人民法院提起訴訟，或發(fā)起公益訴訟。隨著中國公益訴訟制度以及野生動(dòng)物保護(hù)社會(huì)共治實(shí)踐的不斷發(fā)展，公眾與社團(tuán)參與野生動(dòng)物保護(hù)公益訴訟的相關(guān)法律制度必將不斷發(fā)展完善，進(jìn)而推動(dòng)我國野生動(dòng)物保護(hù)社會(huì)共治格局的形成。

人類利用野生動(dòng)物的方式與態(tài)度，反映了人類能否科學(xué)認(rèn)識(shí)自我、認(rèn)識(shí)自然界、認(rèn)識(shí)生命，以及如何處理好人與自然、人與動(dòng)物之間的關(guān)系。但是僅僅靠法律規(guī)制是不夠的，還必須依靠一種普遍接受的社會(huì)共識(shí)、價(jià)值共識(shí)。正如習(xí)近平總書記指出的：“法律要發(fā)揮作用，需要全社會(huì)信仰法律。盧梭說，一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內(nèi)心里?！彼裕环矫鎽?yīng)當(dāng)重視“關(guān)鍵少數(shù)”的作用問題。只有黨政領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭保護(hù)野生動(dòng)物，帶頭嚴(yán)格按照《野生動(dòng)物保護(hù)法》等法律辦事，法律才會(huì)更有權(quán)威性。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部要敬畏法律，把法律作為公權(quán)力的“緊箍咒”，絕不能打著“民間習(xí)慣”“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的借口對(duì)違法行為視而不見，甚至帶頭食用野生動(dòng)物。另一方面，則要在全社會(huì)樹立野生動(dòng)物保護(hù)意識(shí)。在日常宣傳中，不僅要通過宣傳《野生動(dòng)物保護(hù)法》讓公眾懂法、守法，更要弘揚(yáng)社會(huì)主義健康向善的文化，通過文化潛移默化的作用，讓敬畏自然、保護(hù)動(dòng)物的意識(shí)走進(jìn)每個(gè)公民的心里。

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責(zé)編/張忠華? ? 美編/陳琳