地方政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告改革困境及對(duì)策探索

劉慧

關(guān)鍵詞：地方政府? 財(cái)務(wù)報(bào)告編制改革

一、政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告改革的意義

政府財(cái)務(wù)報(bào)告的改革，從單一的財(cái)務(wù)報(bào)告向綜合財(cái)務(wù)報(bào)告轉(zhuǎn)變，對(duì)報(bào)告編制基礎(chǔ)、編制方法、編制內(nèi)容、編制口徑、編制規(guī)范、編制全面性等各方面提出了更高的要求，政府向公眾提供真實(shí)、完整、可靠的報(bào)告信息，包括政府預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和財(cái)務(wù)活動(dòng)過(guò)程的信息，這也是我國(guó)全面深化改革的重要環(huán)節(jié)。進(jìn)行以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制，能夠避免以往以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的編制存在的不利于降低行政成本、不利于加強(qiáng)政府資產(chǎn)管理的弊端，其好處在于能夠?qū)⒄?dāng)期的收支行為準(zhǔn)確、及時(shí)的反映出來(lái)，置于民眾有效監(jiān)督之下，提升政府信用，促進(jìn)財(cái)政經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

?二、地方政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告改革編制現(xiàn)狀，以Y縣為例

Y縣在2013年試編政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，縣財(cái)政局儀財(cái)庫(kù)〔2013〕9號(hào)文件規(guī)定，成立以局長(zhǎng)、分管領(lǐng)導(dǎo)和各相關(guān)部門(mén)人員組成的領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，并明確了其工作職責(zé)。政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編報(bào)涉及局機(jī)關(guān)各股室、預(yù)算單位、國(guó)有企業(yè)，涉及財(cái)政總決算、部門(mén)決算、行業(yè)決算、審計(jì)報(bào)告，涉及單位往來(lái)資金、暫存暫付資金、全縣固定資產(chǎn)特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成的固定資產(chǎn)。

政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的編制程序是Y縣編制初稿并審核，再上報(bào)到省市相關(guān)部門(mén)進(jìn)行匯總。首先，以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，編制財(cái)務(wù)報(bào)表及附注初稿。在編制完善相關(guān)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)后，編制財(cái)務(wù)報(bào)表初稿，包括：資產(chǎn)負(fù)債表、收入費(fèi)用表、固定資產(chǎn)明細(xì)表等各類明細(xì)表。然后根據(jù)財(cái)務(wù)報(bào)表中需要補(bǔ)充說(shuō)明的內(nèi)容，編制報(bào)表附注初稿。其次，充分利用綜合財(cái)務(wù)報(bào)表的會(huì)計(jì)信息，挖掘政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)表及附注中的信息資源，結(jié)合Y縣域的經(jīng)濟(jì)、財(cái)政形勢(shì)，分析地方政府的近幾年的預(yù)算執(zhí)行情況，得到政府的財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)營(yíng)的具體情況，研判政府的財(cái)政能力、債務(wù)情況，分析財(cái)政責(zé)任等問(wèn)題。最后，形成一套切合實(shí)際、量力可行的財(cái)務(wù)報(bào)告綜合報(bào)告體系，包括綜合財(cái)務(wù)報(bào)表及附注、政府財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況、政府財(cái)政財(cái)務(wù)管理情況體系初稿，由Y縣對(duì)綜合報(bào)告進(jìn)行審核及修改完善，再上報(bào)省市財(cái)政部門(mén)。

三、地方政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告改革困境

目前，政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告改革仍是在探索中進(jìn)行，其是一項(xiàng)全新的工作，涉及面廣，包括各級(jí)政府、財(cái)政部門(mén)、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)等;口徑復(fù)雜，如對(duì)報(bào)告中關(guān)于政府資產(chǎn)的計(jì)量存在爭(zhēng)議、會(huì)計(jì)確認(rèn)方法的變更還需要一個(gè)過(guò)程等。因此，在試編階段會(huì)遇到很多困難。

（一）會(huì)計(jì)確認(rèn)方法過(guò)渡存在困難

源于2001年的收付實(shí)現(xiàn)制，一直是原有政府會(huì)計(jì)制度的確認(rèn)方法和原則，實(shí)施已經(jīng)20年了，一直強(qiáng)調(diào)以資金的收到和支付時(shí)間為基礎(chǔ)，而忽略期間收入和費(fèi)用的分?jǐn)?，這是政府會(huì)計(jì)區(qū)別于企業(yè)會(huì)計(jì)的一個(gè)很重要特征，長(zhǎng)期以來(lái)的這種固化操作，都已被基層核算人員、管理層認(rèn)可，人們也習(xí)慣于這樣熟練操作了。在2017年，實(shí)施新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則時(shí)，在編制決算報(bào)告時(shí)依然采用收付實(shí)現(xiàn)制，當(dāng)時(shí)試行編制預(yù)算財(cái)務(wù)報(bào)告，采用還是收付實(shí)現(xiàn)制，基層單位在編制財(cái)務(wù)報(bào)告時(shí)，探索權(quán)責(zé)發(fā)生制，對(duì)于部分業(yè)務(wù)按照權(quán)責(zé)發(fā)生制進(jìn)行了會(huì)計(jì)處理，這樣就避免了收付實(shí)現(xiàn)制存在的收支確認(rèn)與期間相脫離的不合理問(wèn)題。

（二）政府資產(chǎn)計(jì)量存在困難

如何計(jì)量和統(tǒng)計(jì)政府資產(chǎn)，是政府資產(chǎn)負(fù)債表編制的核心問(wèn)題。政府資產(chǎn)種類繁多，采用什么方式進(jìn)行確認(rèn)計(jì)量，至關(guān)重要。會(huì)計(jì)上，對(duì)于資產(chǎn)確認(rèn)計(jì)量要么原始成本或者采用重置成本，也就是通常講的貨幣計(jì)量和實(shí)物計(jì)量，區(qū)別在于他們所反映的政府資產(chǎn)在綜合財(cái)務(wù)報(bào)告中的位置不一樣。原始成本或者采用重置成本，體現(xiàn)的是不同的會(huì)計(jì)理念，在資產(chǎn)負(fù)債表中和其附注中都會(huì)反映，但得到的結(jié)果會(huì)有所區(qū)別，可能會(huì)因采用不同計(jì)量方式對(duì)政府資產(chǎn)的保值增值產(chǎn)生影響。因此，在政府資產(chǎn)采用何種計(jì)量方式上，存在怎樣進(jìn)行最佳選擇的困境。

（三）報(bào)表編制過(guò)程缺乏規(guī)范

近年來(lái)，Y縣政府和各級(jí)部門(mén)的工作重心都在脫貧工作上，對(duì)于政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告改革的重視不夠，雖然進(jìn)行了編制工作的大體布置，成立了領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，但在具體編制工作中，對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)告編制的范圍、程序、方法上缺乏相應(yīng)規(guī)范，并未進(jìn)行工作內(nèi)容細(xì)化。另一方面，由于脫貧工作任務(wù)重、壓力大，導(dǎo)致財(cái)務(wù)工作人員沒(méi)有足夠的精力和時(shí)間去學(xué)習(xí)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告改革的內(nèi)容、編制方法，對(duì)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告改革缺乏深層認(rèn)識(shí)和理解，在編制工作中，更多憑借編制人員的前期工作經(jīng)驗(yàn)，這樣可能會(huì)導(dǎo)致最終的財(cái)務(wù)報(bào)告缺乏規(guī)范性。

四、改善地方政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告改革困境的對(duì)策

（一）加快推進(jìn)政府會(huì)計(jì)基本準(zhǔn)則的完善

從收付實(shí)現(xiàn)制到權(quán)責(zé)發(fā)生制的改變，需要政府政府會(huì)計(jì)基本準(zhǔn)則的完善，主要是對(duì)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告中資產(chǎn)負(fù)債表的編制，必須建立嚴(yán)格規(guī)范的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，特別是準(zhǔn)則條款和內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)盡可能嚴(yán)謹(jǐn)、詳細(xì)、清晰和準(zhǔn)確。不斷嘗試將以往運(yùn)用收付實(shí)現(xiàn)制編制的項(xiàng)目，轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)用權(quán)責(zé)發(fā)生制進(jìn)行編制，并總結(jié)由此帶來(lái)的利弊，通過(guò)不斷的實(shí)踐，準(zhǔn)確、及時(shí)地反映政府的資產(chǎn)負(fù)債狀況，有利于群眾監(jiān)督和政府活動(dòng)的規(guī)范進(jìn)行。在具體準(zhǔn)則的完善方面，也需要從易到難、循序漸進(jìn)的轉(zhuǎn)變，也需要不斷的實(shí)踐，并不是一次性或短期內(nèi)將具體準(zhǔn)則制定并推出。

（二）提高人員專業(yè)素養(yǎng)，規(guī)范編制過(guò)程

在財(cái)務(wù)報(bào)告會(huì)計(jì)確認(rèn)方法上，收付實(shí)現(xiàn)制是在特定歷史時(shí)期產(chǎn)生的，滿足了特定時(shí)期我國(guó)政府會(huì)計(jì)的需要，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的改變，權(quán)責(zé)發(fā)生制這種更復(fù)雜、更完善、更優(yōu)化的核算原則，更能適應(yīng)國(guó)家財(cái)政管理的需要。這就需要會(huì)計(jì)人員，理解、領(lǐng)會(huì)政府會(huì)計(jì)制度改革的實(shí)質(zhì)和精髓，轉(zhuǎn)變觀念，解放思想，與時(shí)俱進(jìn)，加強(qiáng)對(duì)權(quán)責(zé)發(fā)生制的理解和學(xué)習(xí)，會(huì)計(jì)人員多進(jìn)行業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和業(yè)務(wù)大討論，Y縣應(yīng)加強(qiáng)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制工作的重視，組織會(huì)計(jì)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，邀請(qǐng)相關(guān)財(cái)務(wù)專家進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)授課，輔導(dǎo)實(shí)際的業(yè)務(wù)工作，會(huì)計(jì)人員要融會(huì)貫通，理論聯(lián)系實(shí)際，轉(zhuǎn)變觀念，不斷學(xué)習(xí)，提高政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的編制水平，提高財(cái)務(wù)的決策水平。

權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合報(bào)告改革是一個(gè)需要循序漸進(jìn)的過(guò)程，各級(jí)各部門(mén)嚴(yán)格按照法律法規(guī)、相關(guān)部門(mén)的要求進(jìn)行編制工作。相信通過(guò)不斷地實(shí)踐與完善，通過(guò)提高人員專業(yè)素質(zhì)、加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)學(xué)習(xí)、規(guī)范編制過(guò)程、完善會(huì)計(jì)準(zhǔn)則等一系列方式，克服編制工作中遇到的困境，對(duì)推動(dòng)權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合報(bào)告改革具有一定幫助，有助于推動(dòng)國(guó)家和群眾利益最大化，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程。

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