地方“河長制”的實(shí)踐現(xiàn)狀及思考

朱曉菁

關(guān)鍵詞：河長制;地方

河長制的出現(xiàn)及必要性河長制的由來

2007年，無錫太湖藍(lán)藻大面積爆發(fā)，水污染嚴(yán)重，造成的供水危機(jī)引起了社會(huì)關(guān)注。為應(yīng)對水危機(jī)，河長制隨之創(chuàng)立。2012年，江蘇省政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)全省河道管理河長制工作意見的通知》，要求在全省范圍內(nèi)推廣“河長制”。此后，這一流域治理的地方創(chuàng)新迅速被各省市所效仿，成為地方政府環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的一個(gè)“熱詞”。黨的十八大，將生態(tài)文明建設(shè)納入國家五位一體總體戰(zhàn)略，意味著中國環(huán)境治理體系面臨再次改革。在此背景下， 2016年底，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》，明確“保護(hù)水資源、防治水污染、改善水環(huán)境、修復(fù)水生態(tài)為主要任務(wù)”“構(gòu)建責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴(yán)格、保護(hù)有力的河湖管理保護(hù)機(jī)制”，并要求到 2018 年年底前全面建立河長制，這是第一次中央詳細(xì)列舉了河長制的內(nèi)容，充實(shí)了河長制的內(nèi)涵，也標(biāo)志著河長制從應(yīng)對水危機(jī)的應(yīng)急之策，上升為國家意志。

據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，自全面建立河長制以來，全國各省共明確省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長 30 多萬名，設(shè)立村級河長 76 萬多名。

實(shí)行“河長制”的必要性

大部分公共事務(wù)沒有邊界化的組織職能，因此在管理實(shí)踐中常?？吹揭恍┪幢桓采w的空缺以及大量重復(fù)交叉的浪費(fèi)。在跨域公共事務(wù)中，公地悲劇現(xiàn)象尤為嚴(yán)重，流域治理是最為典型的具有跨界性的領(lǐng)域。水資源和水環(huán)境管理的條塊分割，流域管理和區(qū)域行政管理之間以及地區(qū)和地區(qū)之間缺少協(xié)調(diào)，難以解決跨區(qū)域和影響多個(gè)利益主體的復(fù)雜涉水問題。這導(dǎo)致我國的流域治理出現(xiàn)了價(jià)值整合的碎片化、資源和權(quán)力結(jié)構(gòu)性分布的碎片化以及政策制定和執(zhí)行過程的碎片化現(xiàn)象。其中，涉水部門之間的協(xié)同失靈，也就是“九龍治水”，尤為人們所詬病。

中國水資源問題復(fù)雜，水安全呈現(xiàn)出新老問題相互交織的嚴(yán)峻形勢，特別是水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染等新問題愈加突出。這不僅僅是區(qū)域治理抑或是流域治理問題，還是多部門的協(xié)調(diào)治理的問題。全面推行河長制是完善水治理體系、保障國家水安全的制度創(chuàng)新。在河長制模式下探討綜合性治理機(jī)制的建立，盡快破解九龍治水的困局，不僅有助于深化了對公共資源治理問題的認(rèn)識，而且還能為協(xié)同治理提供實(shí)踐案例，推動(dòng)治理模式在理論界的豐富及創(chuàng)新。

地方“河長制”治理體系

河長制治理體系

組織架構(gòu)。河長制包括省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長體系，總河長由黨委或政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任;各河湖所在市、縣、鄉(xiāng)均分級分段設(shè)立河長，由同級負(fù)責(zé)人擔(dān)任。縣級及以上政府設(shè)置相應(yīng)的河長制辦公室，各地也根據(jù)實(shí)際情況確定具體組成。

責(zé)任主體。河長制的責(zé)任主體是各級黨政負(fù)責(zé)人。各級河長基于行政首長權(quán)威，充分發(fā)揮管轄公共事務(wù)的絕對指揮權(quán)與決策權(quán)，在資源調(diào)集和權(quán)力整合方面具有先天優(yōu)勢。但河長制不是浮于形式、注重表面的“冠名制”，從某種意義上，其本質(zhì)就是“定責(zé)制”，以責(zé)任為核心，確定責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，也明確了地方主管的責(zé)任。河長不但要知曉作為河長的使命，還要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

江蘇省T市河長制的實(shí)踐分析

組織架構(gòu)。在組織形式上，各地均建立了省、市、縣、鄉(xiāng)、村四級河長體系，也有地區(qū)實(shí)施省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級河長制，如浙江、江西。江蘇省也設(shè)立五級河長負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流治理，各級河長均由本級黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，而對于跨區(qū)域流域性河道，則由流域管理機(jī)構(gòu)、省和市、縣進(jìn)行分級管理。

T市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制定四級河長體系的總體構(gòu)架。根據(jù)《關(guān)于在全市全面推行河長制的實(shí)施意見》，實(shí)現(xiàn)了對河道，湖泊等各類水域河長制管理的全覆蓋，全面建立市、市（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）四級河長體系市、市（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三級設(shè)立總河長，并成立三級河長制辦公室，跨行政區(qū)域的河湖由上一級設(shè)立河長，本行政區(qū)域河湖相應(yīng)設(shè)置河長。

責(zé)任主體。T市的市級總河長由市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，市委、市政府分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任市（區(qū)）副總河長，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）總河長則由本級黨委、政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任。全市22條重要流域性、區(qū)域性河道及里下河腹部地區(qū)湖泊湖蕩，分別由市委，市政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長，河湖所在市（區(qū)）黨政負(fù)責(zé)人擔(dān)任相應(yīng)河段河長。其他區(qū)域骨干河道、重點(diǎn)湖泊湖蕩、縣多河道，由所在地黨政負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長。其它河道的河長，則由各地根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行設(shè)定，若各級河長因職務(wù)發(fā)生變動(dòng)的，接任者就自動(dòng)承擔(dān)河長職責(zé)。

該市認(rèn)為各級河長在巡河、治河和護(hù)河等方面都充當(dāng)著十分重要的角色，貫穿在水治理的各個(gè)環(huán)節(jié)。因此，將當(dāng)?shù)睾娱L的角色定位于：

發(fā)現(xiàn)問題的巡視員：通過自身巡河、群眾舉報(bào)、媒體曝光、第三方監(jiān)測、考核評價(jià)等途徑及時(shí)發(fā)現(xiàn)河湖存在的問題。

調(diào)查問題的研究員：發(fā)現(xiàn)的問題后，河長應(yīng)通過現(xiàn)場調(diào)查，部門會(huì)商等方式進(jìn)行分析，盡快找到問題的根源所在，如有必要可求助第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估，提出治理保護(hù)的對策，形成“一河一策”。

交辦問題的發(fā)令員：一事一辦將解決問題的對策分解落實(shí)到相關(guān)職能部門和下一級河長，形成整改單，明確責(zé)任，督促整改?！耙缓右徊摺睂⒑拥乐卫砗凸茏o(hù)任務(wù)分解細(xì)化為工作清單，落實(shí)到相關(guān)職能部門和下一級河長。

解決問題的督導(dǎo)員：對照整改單和工作清單對職能部門和下一級河長進(jìn)行跟蹤問效，確保事事有著落、件件有回音。

河湖的守護(hù)神：各級河長應(yīng)樹立高度的使命感和責(zé)任感，培養(yǎng)政治意識、大局意識，始終以對人民、對未來負(fù)責(zé)的態(tài)度，扛起重任，盡職盡責(zé)，當(dāng)好河湖的“守護(hù)神”。

此外，河長制推行過程中，因地方政府在信息公開方面較為保守，如水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)、排污量等，忽視公眾知情權(quán)，因此公眾參與治理的積極性不高，把治水歸為政府的責(zé)任。為促成地方政府與社會(huì)合作，T市在對河長進(jìn)行角色定位后，進(jìn)一步創(chuàng)新，借助社會(huì)其他參與主體的力量治水、護(hù)水。該市設(shè)立“民間河長”一職，分擔(dān)了河長的重?fù)?dān)，并取得了顯著效果。T市某地建立了“走河”民間河長公益團(tuán)，每到周末，街道便可活躍著一批藍(lán)精靈，這些身穿藍(lán)色馬甲的志愿者不僅撿垃圾、清理雜物，還會(huì)查看排污?！白吆印泵耖g河長公益團(tuán)對充當(dāng)“民間河長”的志愿者進(jìn)行培訓(xùn)上崗，并定河定責(zé)，要求“民間河長”通過日常的巡河、走河，發(fā)現(xiàn)并反映問題，當(dāng)好河道治理的民間監(jiān)督員。

該公益團(tuán)已吸引了200余名志愿者加入，500余名志愿者直接參與。覆蓋了市多處中心地帶學(xué)校，形式多樣的“志愿者河長”活動(dòng)也在全市遍地開花。截至目前，已累計(jì)開展巡河護(hù)河、節(jié)水宣傳、河道環(huán)境清掃、志愿者培訓(xùn)、問卷調(diào)查、第三方電話評估等活動(dòng)50余次，形成河道巡查報(bào)告10份，有效巡河建議150多條，輻射人群達(dá)3萬多人。

地方“河長制”推行的困境

基礎(chǔ)條件欠缺，治理水平受限。江蘇作為全面建立河長制的領(lǐng)先者，取得了不少成效。然而，河長制的有效運(yùn)行需要一定的基礎(chǔ)條件支撐，這對于T市來說是一種挑戰(zhàn)。比如資金，T市在江蘇各市發(fā)展水平并非前列，財(cái)政收入有限，而全市河流管護(hù)、維修所需資金數(shù)量較大。此外人員、技術(shù)等方面也存在著很多問題。

一是人員數(shù)量和治理能力有限;河長主要由各級黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，這是河流治理的全新模式，同時(shí)也存在兩個(gè)問題。一方面，作為黨政領(lǐng)導(dǎo)，原本的工作任務(wù)就繁多，現(xiàn)在還需負(fù)責(zé)河湖管理，定期需要巡河，并需追查巡河過程中發(fā)現(xiàn)的問題，除了上傳下達(dá)、溝通與協(xié)調(diào)不同部門這些職貴，河長辦還承擔(dān)著督察、考核、宣傳等職能，工作量巨大。另一方面，河長大部分是非專業(yè)人員，專業(yè)能力有限，讓他們來管理，實(shí)際上要求過高。要想讓不專業(yè)的人利用有限的時(shí)間把專業(yè)的事情做好，需要思考與實(shí)踐。通過培訓(xùn)學(xué)習(xí)將一個(gè)個(gè)河長打造成專業(yè)人才的想法并不合理，那就依賴于科學(xué)的治理方案，強(qiáng)大的治理技術(shù)。二是治理和管理技術(shù)有待提升;受資金和地區(qū)技術(shù)局限性的影響，能夠提供的技術(shù)支撐不夠，仍然存在安全風(fēng)險(xiǎn)等問題。

政府行為失范，參與主體間協(xié)調(diào)性不夠。以往政府及其負(fù)責(zé)人面對的績效考核主要以經(jīng)濟(jì)增長為主，對環(huán)境資源的保護(hù)意識不夠。在這種傳統(tǒng)思想下，有些地方政府依舊認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)于資源保護(hù)，工廠污水排放的現(xiàn)象比比皆是，政府重視項(xiàng)目帶來的政績而忽視對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

此外，各參與主體間協(xié)調(diào)性有待提高。如政府各職能部門政府各職能部門由于實(shí)際行使的職權(quán)依舊屬于按照監(jiān)管對象予以分類監(jiān)管，雖實(shí)行河長制，但沒有改變推諉扯皮現(xiàn)象。水務(wù)局、環(huán)保局等多頭管理推進(jìn)，在監(jiān)管方面，既存在重疊的監(jiān)管的地方，反而容易導(dǎo)致監(jiān)管失靈。再如作為宣傳效應(yīng)較大的新聞媒體，他們能獲取的公開消息有限、獲得渠道不暢通，缺乏對環(huán)境問題曝光力度，也是阻礙河長制協(xié)同治理推進(jìn)的因素之一。

公眾參與積極性低，社會(huì)力量發(fā)揮不足。在現(xiàn)實(shí)生活中，公地悲劇現(xiàn)象較為嚴(yán)重，公眾各種侵占河道違建、往河湖亂丟生活垃圾、工業(yè)廠房違章建設(shè)和排污等。公眾保護(hù)環(huán)境的意識不足、自覺性不足，使得河道管理成為難題。當(dāng)前社會(huì)公眾參與水治理的積極性并不強(qiáng)，對政務(wù)公開、參與政策制定等都不敏感，無法形成良好的社會(huì)氛圍。

環(huán)境治理和保護(hù)是一項(xiàng)長期的工程，但憑一方之力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需借助多方力量。河長制的推廣，是我國改善水環(huán)境治理的迫切需要，但如何應(yīng)對推行環(huán)境中的困難，如何進(jìn)行創(chuàng)新和發(fā)展需要進(jìn)一步的思考。

首先是國家要盡快完善制度立法，明確責(zé)任。一是加快環(huán)境保護(hù)立法并加大懲罰力度，先從法律約束方面控制各種破壞資源環(huán)境的做法。并強(qiáng)化紅線約束，確保河湖資源永續(xù)利用;二是完善河長制法律法規(guī)，嚴(yán)格劃分水域，明確各部分職責(zé)，提高治理合法性和合理性;三是建立科學(xué)的考核機(jī)制，更好的落實(shí)問責(zé)、追責(zé)制度。

其次發(fā)揮社會(huì)力量建立多元治理主體體系。一要強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)。河湖管理保護(hù)涉及到水利、環(huán)保、發(fā)展改革、財(cái)政、國土等多個(gè)部門，各個(gè)部門要在河長的組織領(lǐng)導(dǎo)下，各司其職、各負(fù)其責(zé)，實(shí)現(xiàn)密切配合以及協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，依法履行河湖管理保護(hù)的相關(guān)職責(zé)。各級水利部門和流域管理機(jī)構(gòu)在認(rèn)真做好河長制有關(guān)工作的同時(shí)，要切實(shí)強(qiáng)化流域綜合規(guī)劃、水資源配置等工作。二要聯(lián)合社會(huì)力量;參考“民間河長”模式。三要引導(dǎo)公眾參與;建立河湖管理保護(hù)信息發(fā)布平臺，公告河長名單，通過設(shè)立河長公示牌、聘請社會(huì)監(jiān)督員等方式，對河湖治理效果進(jìn)行監(jiān)督。加大新聞宣傳和輿論引導(dǎo)力度，提高社會(huì)公眾對河湖保護(hù)工作的責(zé)任意識和參與意識，營造全社會(huì)珍惜、保護(hù)河湖的濃厚氛圍。

河長制的高效運(yùn)轉(zhuǎn)非一日即成，治水，要用巧勁。這不僅僅是方式方法上的創(chuàng)新，也在于全民治水的引導(dǎo)和思想觀念的改變。多元合作，實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治，方是治水之道。

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